余亞浩

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院 福州 350007）

地方檔案行政規(guī)章比較

余亞浩

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院 福州 350007）

十八大召開以來，隨著依法治國理念的不斷深化，全國各行各業(yè)對法治越來越重視。近年來各省地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章已經(jīng)越來越健全，我們需要對地方檔案的法規(guī)和行政規(guī)章進行全面的比較分析。雖說地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章是在《中華人民共和國檔案法》的前提下進行的各省檔案的法治的建設(shè)，但其具體的標(biāo)準(zhǔn)卻沒有，在此對各省地方檔案法規(guī)和行政規(guī)章進行比較，也可以促進各省取長補短。

地方檔案 行政規(guī)章 比較

在我國檔案法規(guī)體系中，地方檔案行政規(guī)章是不可或缺的一部分，地方檔案行政規(guī)章內(nèi)容具體，數(shù)量眾多，對當(dāng)?shù)貦n案工作具有十分重要的作用，對進一步完善檔案法規(guī)體系有益，并能夠及時解決地方檔案工作中遇到的困難。

一、地方檔案行政規(guī)章定義

地方檔案行政規(guī)章是法律規(guī)范的重要表現(xiàn)形式。規(guī)章是國家行政機關(guān)依照行政職權(quán)制定、發(fā)布并在一定范圍內(nèi)具有普遍約束力和強制力的規(guī)范性文件的總稱。檔案行政規(guī)章，指由國家檔案局、國務(wù)院各部委依據(jù)檔案法律、檔案行政法規(guī)制定的有關(guān)規(guī)范性文件，同時也包括由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)檔案法律、行政法規(guī)制定的檔案工作規(guī)范性文件；而地方檔案行政規(guī)章是經(jīng)合法授權(quán)的各級人民政府，依據(jù)檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)制定的規(guī)范性法律文件的總稱。

二、地方檔案行政規(guī)章的比較

由于地方檔案行政規(guī)章數(shù)目眾多，無法進行具體精確的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，只能以各省（23個）、自治區(qū)（5個）、直轄市（4個）已發(fā)布的較有代表性的37個地方行政規(guī)章作為藍(lán)本，進行統(tǒng)計、分析，歸納和總結(jié)地方檔案行政規(guī)章建設(shè)的基本情況和特點。由于西藏檔案局沒有開通檔案信息網(wǎng)絡(luò)，并且試著通過電話的形式詢問相關(guān)法規(guī)的問題，但是都沒得到明確的回復(fù)，因此，西藏檔案行政規(guī)章并沒有被統(tǒng)計進去。山西檔案信息網(wǎng)站上面沒有上傳檔案方面的行政規(guī)章，只有兩部《山西省政府投資項目竣工驗收管理辦法》、《山西省政府信息公開規(guī)定》，之后通過電話的形式了解到其省政府辦公廳頒布了3個行政規(guī)章，9個地方規(guī)范性文件，但是其無從考證，因此也不作為數(shù)據(jù)基數(shù)，因此，我們所參照的是全國29個省市的行政規(guī)章。（所查找的資料是通過各省檔案信息網(wǎng)站查找到的本省的檔案行政規(guī)章，我國檔案信息化越來越普及，因此，本省的檔案法規(guī)、行政規(guī)章和一些規(guī)范性文件都基本上會在其檔案信息網(wǎng)站上。）

1.形式比較。

（1）從其制定發(fā)布主體來看，制定主體數(shù)目龐大。地方檔案行政規(guī)章的制定主體為依法享有地方政府規(guī)章立法權(quán)的地方省、市人民政府，所以，地方檔案行政規(guī)章涉及地區(qū)眾多，數(shù)量可觀。本文只以省級檔案行政規(guī)章為藍(lán)本，在剩下的地區(qū)中有以上19個省市對本地檔案發(fā)布了規(guī)范細(xì)致的規(guī)章，相較于地方檔案法規(guī)數(shù)量很可觀。檔案信息網(wǎng)站雖然近幾年發(fā)展較為迅速，但是有些地方還是沒能很好地利用現(xiàn)代化技術(shù)所帶來的便利，不能及時把本區(qū)檔案法規(guī)和行政規(guī)章發(fā)布到網(wǎng)上，因此，這里所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)會有信息延誤，所有的數(shù)據(jù)截止到2016年7月份底。

（2）從規(guī)章實施范圍看，僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，執(zhí)行范圍較小。地方檔案行政規(guī)章是為完成法定的行政區(qū)域性任務(wù)而制定的，具有實施范圍的有限性和局部性特點。但其內(nèi)容具體，能夠充分體現(xiàn)其地方特色，提供了便于操作的行為規(guī)范，如《吉林省城市社區(qū)檔案管理暫行規(guī)定》、《云南省城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《哈爾濱市檔案系統(tǒng)行政機關(guān)工作人員問責(zé)暫行辦法》等，都具有很強的針對性和可行性。

（3）結(jié)構(gòu)。完整行政規(guī)章的結(jié)構(gòu)與形式一般包括法規(guī)的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容的符號三個部分。以這種標(biāo)準(zhǔn)考察，可以看出37部地方檔案行政規(guī)章大多屬于順序結(jié)構(gòu)，少數(shù)屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)。擁有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的這些法規(guī)分成總則、附則、章等若干部分，各部分都有標(biāo)題，條文也較多，要件數(shù)量多而且全面。

從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)我國《立法法》第五十四條規(guī)定，法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目，編、章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。其中8部由總則、分則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題。全文5章4部，6章3部，7章1部。內(nèi)容最多有45條，最少也有22條。19部介于簡單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒有章的設(shè)置，也沒有各部分標(biāo)題、附則等要件，只有條、款之分，其中，最多的27條，最少的20條。從字?jǐn)?shù)看，最短的只有1094字（海南省重大活動照片音像檔案管理暫行辦法），最長的有4261個字（福建省國家檔案館管理辦法）；8部前有總則，后有附則，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。地方立法必須具有地方特色，這是由地方立法的特性所決定的。然而，現(xiàn)行的一些地方性檔案規(guī)章，無論其體例結(jié)構(gòu)，還是其條款內(nèi)容，都和《檔案法》等國家有關(guān)檔案工作的法律、法規(guī)相雷同，甚至整條整款地照搬照轉(zhuǎn)，有的即使有一些特色，也只是整體重復(fù)下的局部字句的改動，從中看不到多少在堅持統(tǒng)一立法的前提下，因地制宜地創(chuàng)制符合本地區(qū)檔案工作實際的相關(guān)規(guī)定。這種簡單重復(fù)國家立法的地方性檔案法規(guī)、規(guī)章，由于地方特色不明顯、針對性不強，因而失去其存在的意義和價值。因此，地方檔案規(guī)章要突出地方特色，避免為立法而立法，盡量減少與上位法的雷同，就不必拘泥形式結(jié)構(gòu)的完整?？梢赃x擇簡單結(jié)構(gòu)，凡是上位法已經(jīng)規(guī)定的條款和內(nèi)容不再重復(fù)表述。根據(jù)本地實際，有幾條就列幾條，增強針對性，講究適用性，提高地方檔案法規(guī)存在的價值和意義。

全國各省市37個檔案行政規(guī)章統(tǒng)計表

（4）名稱。檔案行政規(guī)章的名稱反映它的內(nèi)容范圍，說明其效力等級。目前，我國尚未出臺關(guān)于制定行政規(guī)章方面的法規(guī)，制定檔案行政規(guī)章尚沒有統(tǒng)一的要求，檔案行政規(guī)章的名稱也未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。因此，檔案行政規(guī)章名稱的使用相對檔案法律和檔案行政法規(guī)來說比較繁雜，大致有條例、辦法、通則、規(guī)定、規(guī)范、決定、方案、意見、程序、通知、通告、標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則等。《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，國務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱條例。根據(jù)該條例規(guī)定，條例這一名稱為行政法規(guī)所專用。除此而外，檔案行政規(guī)章名稱使用哪些，怎樣使用，需要認(rèn)真研究，作出統(tǒng)一規(guī)定。

2.內(nèi)容比較。通過內(nèi)容比較我們可以看出，在地方檔案規(guī)章中涉及檔案收集、重大活動檔案管理、檔案館管理、檔案登記和城建檔案管理這五方面的內(nèi)容較多，均有四到五個省份提及，看得出來這五方面是地方檔案行政規(guī)章中較為重視的方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理、檔案征集、合營檔案管理、破產(chǎn)企業(yè)檔案管理、檔案利用、開放檔案、移民檔案、非國有檔案管理、行政執(zhí)法檔案工作等方面，規(guī)章稍有提及。從地方檔案行政規(guī)章的內(nèi)容，完全可以推斷出地方對檔案法規(guī)的重視度。我們從檔案收集、重大活動檔案管理、檔案館管理、檔案登記和城建檔案管理這五方面進行規(guī)章比較。

（1）收集。行政規(guī)章涉及檔案收集的省份有河北、云南、廣東、天津等四個省市，這四個省市在收集方面的行政規(guī)章對于收集范圍、移交期限、捐贈檔案均有提及，不同的地方卻各有特色。《河北省檔案收集管理辦法》中提到了檔案備份和數(shù)字化，以及對檔案的真?zhèn)魏蛢r值有異議的，可以提出鑒定、評估申請；《云南省檔案館收集檔案范圍細(xì)則》最具特色的就是特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化建設(shè)檔案的收集，因為云南是少數(shù)民族聚集地，所以就有很多具有民族特色的檔案的收集；《廣東省檔案館收集檔案范圍實施細(xì)則》提到破產(chǎn)國企、撤并機關(guān)和企事業(yè)單位檔案的收集；《天津市檔案收集辦法》提到了檔案工作人員相關(guān)行為的處罰。

（2）重大活動。行政規(guī)章涉及重大活動檔案的省份有山東、湖北、海南、浙江、內(nèi)蒙古、福建等六個，其中前五個的結(jié)構(gòu)是順序，最后一個是總分附的結(jié)構(gòu)，因此，其行政規(guī)章比較的繁復(fù)。他們都對重大活動有解釋，并對其收集移交都有收錄?！渡綎|省重大活動檔案管理辦法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大活動檔案管理辦法》對建立重大活動檔案專題目錄和相關(guān)違法處罰有較為一致的認(rèn)定。《湖北省重大活動檔案管理試行辦法》規(guī)定，重大活動形成的全部檔案材料應(yīng)獨立構(gòu)成全宗較為特色?！逗Ｄ鲜≈卮蠡顒诱掌粝駲n案管理暫行辦法》則要求對人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；《浙江省重大活動檔案管理辦法》則對于檔案開發(fā)利用有新的視角、觀點。

（3）檔案館。關(guān)于檔案館的行政規(guī)章，我國各省的設(shè)置都大致相似，其中四川、浙江、福建采用的是分章結(jié)構(gòu)，陜西、上海則是順序結(jié)構(gòu)。《四川省國家檔案館管理辦法》側(cè)重檔案館建設(shè)、開放；《浙江省國家檔案館管理辦法》、《福建省國家檔案館管理辦法》相較于前者多了保障，即庫館建設(shè)；《陜西省各類檔案館管理辦法》、《上海市檔案館設(shè)置管理辦法》由于是按順序闡述，因此相對來說會比較簡單。

（4）檔案登記。檔案登記方面有五個省，分別是湖北、浙江、江西、福建、寧夏等，它們都對登記的內(nèi)容和范圍有限定。《湖北省檔案登記辦法》特別提到了變更登記等相關(guān)事宜；《浙江省檔案登記備份管理辦法》對于備份數(shù)據(jù)的登記較為重視；《江西省檔案登記辦法》對于登記培訓(xùn)、更新制度、破產(chǎn)辦理、登記證等有較為詳細(xì)的規(guī)定，也提出了很多較為新穎的想法?！陡＝ㄊn案登記暫行辦法》里提出來登記時要填寫登記辦理表，使登記更加的制度化。

（5）城建檔案。城建檔案規(guī)章制度的結(jié)構(gòu)為順序的是浙江和天津，總分附結(jié)構(gòu)的是江蘇、重慶、上海，《江蘇省城建檔案管理辦法》、《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》、《天津市城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》、《上海市城市建設(shè)檔案管理暫行辦法》都對檔案管理進行了比較詳細(xì)的規(guī)定。其中，天津提出城建檔案管理人員應(yīng)當(dāng)具備城建檔案管理專業(yè)知識，依法取得崗位資格證書并持證上崗；上海專門提出竣工圖的編制和報送。

通過上述形式和內(nèi)容上的比較，可以看出，地方檔案行政規(guī)章雖然在法律效力、地位等方面不及檔案法規(guī)，但是其對于地方檔案的管理有著檔案法規(guī)所無法比擬的細(xì)致。正是因為地方檔案行政規(guī)章，才使得我國浩如煙海的檔案有了基本的保障。

三、存在的問題

1.數(shù)量少導(dǎo)致內(nèi)容不全。通過各省檔案信息網(wǎng)站查找我國的地方檔案行政規(guī)章，數(shù)量極為有限，僅僅只有37個。地方檔案行政規(guī)章是用來規(guī)范細(xì)化地方檔案事業(yè)中出現(xiàn)的一些細(xì)小的、與當(dāng)?shù)貙嶋H情況有沖突而沒有被檔案法規(guī)明確提出來的問題，但是現(xiàn)在從其數(shù)量上來看，我國地方檔案行政規(guī)章的這個功能起不到應(yīng)有的作用。數(shù)量少自然會有很多在檔案實際工作中出現(xiàn)的問題不能夠在地方檔案行政規(guī)章中有相關(guān)規(guī)定。

2.地方特色不突出。地方制定適合本地區(qū)的檔案行政規(guī)章，很大一部分原因就是希望行政規(guī)章能夠規(guī)范當(dāng)?shù)貥O具特色的檔案管理，但是從比較看來地方檔案行政規(guī)章的特色不夠明顯，比如：福建是沿海省份，一定會有有關(guān)港口方面的檔案需要管理。但是在福建的三個檔案行政規(guī)章《福建省檔案登記暫行辦法》、《福建省重大活動檔案管理辦法》、《福建省國家檔案館管理辦法》中均沒有提及港口檔案，它沒有緊跟自身特點來制定。

3.公眾不了解地方檔案行政規(guī)章?？梢哉f近幾年我國的法律才逐漸普及，公眾對于檔案行政規(guī)章不熟悉也是可以預(yù)料到的。地方檔案行政規(guī)章是我國檔案法制體系的基礎(chǔ)，如果說經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的話，那么地方檔案行政規(guī)章就是經(jīng)濟基礎(chǔ)。地方檔案行政規(guī)章只有被公眾了解并運用才能發(fā)揮檔案行政規(guī)章的用處。

四、對策

1.國家應(yīng)鼓勵地方制定檔案行政規(guī)章。我國應(yīng)該在每年舉行的全國檔案工作會議上鼓勵地方政府加快促進地方檔案行政規(guī)章的制定，像這種全國性的會議上提及的議題，之后都會成為本行業(yè)極力推進的方向。這就需要國家檔案部門推進法治建設(shè)。

2.針對地方特色制定行政規(guī)章。僅僅靠數(shù)量上多制定地方檔案行政規(guī)章還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們需要的不僅是數(shù)量上的，更多的是要保證本地特色的行政規(guī)章。特色是針對地方實際工作情況的，這樣的地方檔案行政規(guī)章才是我們真正需要的，才會促進地方檔案事業(yè)的發(fā)展，推動我國檔案事業(yè)的完善。

3.大力宣傳地方檔案行政規(guī)章。宣傳地方檔案行政規(guī)章的道路很漫長，我們需要在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上借助現(xiàn)代化的新型宣傳方式來宣傳我們的行政規(guī)章，例如檔案館定期舉辦法規(guī)展覽，同時在檔案信息網(wǎng)站上對于展覽實況進行圖片或是視頻轉(zhuǎn)播，讓不能夠到現(xiàn)場的公眾了解，這樣就輕而易舉增加了一種宣傳。還可以利用微博、微信等公眾賬號定期推送有關(guān)的地方檔案行政規(guī)章的介紹。普及地方檔案行政規(guī)章的道路還很漫長，我們要堅定不移地走下去。

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★作者余亞浩為福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向為檔案信息資源開發(fā)利用研究。

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2016-09-21