□周世軍

（安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，安徽馬鞍山 243032）

城鄉(xiāng)二元體制藩籬為何難以打破
——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)理論闡釋

□周世軍

（安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，安徽馬鞍山 243032）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了深化城鄉(xiāng)一體化改革，并認(rèn)為城鄉(xiāng)二元體制是制約改革的主要障礙。城鄉(xiāng)二元體制藩籬為何難以打破？本文基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了深度解析認(rèn)為，在城鄉(xiāng)二元體制中由于至少存在一種正式規(guī)則即戶籍制度的變革會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)改革成本，從而使得制度壁壘能夠保持一定的穩(wěn)定性。城鄉(xiāng)制度壁壘演化變遷存在明顯的異質(zhì)性，其中勞動(dòng)力要素相對(duì)價(jià)格持續(xù)上升會(huì)倒逼中小城市降低落戶門檻，逐步消除城鄉(xiāng)壁壘，從而形成農(nóng)民工的回流機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程；但在資本密集推動(dòng)發(fā)展的大城市，新生代農(nóng)民工很難通過(guò)“相對(duì)價(jià)格”的改變實(shí)現(xiàn)制度變遷，大城市戶籍壁壘消除艱巨而漫長(zhǎng)，政府應(yīng)積極探索農(nóng)民工市民化成本的分擔(dān)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，從而逐步消除改革的阻力。

二元體制；要素價(jià)格；戶籍制度；制度變遷

為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)研究了全面深化改革的若干重大問(wèn)題，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》中將健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為一項(xiàng)重要的改革內(nèi)容?！稕Q定》指出了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。城鄉(xiāng)二元體制飽受詬病，時(shí)至今日仍難以打破，其中緣由不乏學(xué)術(shù)討論［1］。然而，與以往研究不同的是，本文將從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是巴澤爾和諾思的分析范式來(lái)理論闡釋這個(gè)問(wèn)題［2］［3］，可能更加厘清問(wèn)題的本質(zhì)。

城鄉(xiāng)二元體制的形成可以追溯到上世紀(jì)50年代。1958年1月9日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論通過(guò)，毛澤東主席簽署一號(hào)主席令，頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市流動(dòng)，在城鄉(xiāng)間構(gòu)筑藩籬。正是由于上世紀(jì)50年代后期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立以及戶籍被劃分為城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成［4］。城鄉(xiāng)二元體制是服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種制度安排，初期是為了促進(jìn)我國(guó)重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需要［5］，但是后來(lái)卻成為了制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻礙力量，構(gòu)筑成今日難以逾越的城鄉(xiāng)制度壁壘。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)居民的權(quán)利是不平等的，機(jī)會(huì)也是不平等的。在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置［6］。在日益民主和開(kāi)放的中國(guó)，這種不平等狀態(tài)不會(huì)成為常態(tài)，而終究是要被拋棄的。但消除城鄉(xiāng)制度壁壘需要付出巨大的社會(huì)改革成本［7］［8］［9］，任重而道遠(yuǎn)。接下來(lái)，本文將理論分析城鄉(xiāng)二元體制對(duì)于當(dāng)代農(nóng)民的影響以及城鄉(xiāng)二元體制為何能保持一定的穩(wěn)定性，破解二元體制“藩籬”之謎。厘清這些問(wèn)題對(duì)于我們清醒認(rèn)識(shí)和深刻理解城鄉(xiāng)二元體制改革的緊迫性和艱巨性有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 城鄉(xiāng)二元體制藩籬及其主要表現(xiàn)

阿瑟·劉易斯（1983）指出，制度是促進(jìn)還是限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要看它對(duì)人們的努力是否加以保護(hù)；要看它為專業(yè)化的發(fā)展提供多少機(jī)會(huì)和允許有多大的活動(dòng)自由［10］。道格拉斯·C·諾思（2008）認(rèn)為制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束；制度在社會(huì)中的主要作用，是通過(guò)建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性［11］。從中可以看出，劉易斯強(qiáng)調(diào)的是制度激發(fā)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的活力，諾思強(qiáng)調(diào)的是制度規(guī)范人們的互動(dòng)行為，最大可能地降低人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不確定性，減少交易費(fèi)用。我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制表現(xiàn)為一系列城鄉(xiāng)制度壁壘對(duì)于農(nóng)村生產(chǎn)要素的非農(nóng)流動(dòng)和自由配置的限制。戶籍制度壁壘阻礙了農(nóng)村居民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移、平等就業(yè)以及社會(huì)福利共享等［12］［13］。制度壁壘束縛了農(nóng)村居民的自由發(fā)展，增加了他們參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易費(fèi)用。只有在沒(méi)有交易費(fèi)用情況下，新古典范式所暗含的配置結(jié)果才有可能達(dá)到，而當(dāng)交易費(fèi)用為正時(shí)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)改變資源配置。在現(xiàn)實(shí)世界中，交易費(fèi)用是必然存在的，其大小是由衡量（測(cè)度）成本（measurement costs）和實(shí)施成本（enforcement costs）共同決定［14］。而衡量成本往往很高，從而對(duì)資源配置產(chǎn)生了重要影響。制度為交換提供結(jié)構(gòu)，它決定了交易費(fèi)用和轉(zhuǎn)型成本。制度能在多大程度上解決協(xié)調(diào)與生產(chǎn)問(wèn)題，取決于參與者的動(dòng)機(jī)、環(huán)境的復(fù)雜程度，以及參與者辨識(shí)與規(guī)范環(huán)境（衡量與實(shí)施）的能力。當(dāng)交換的成本以及不確定性較高時(shí)，非專業(yè)化是一種保險(xiǎn)的方式。而專業(yè)化程度越高、有價(jià)值的特質(zhì)的數(shù)量越多、可變性越強(qiáng)，就越是需要借助可靠的制度，來(lái)支撐個(gè)人從事復(fù)雜的契約行為，并使條款執(zhí)行上的不確定性降到最低［15］。農(nóng)村居民非農(nóng)就業(yè)面臨著高額的交易費(fèi)用，而其交易費(fèi)用又主要表現(xiàn)在衡量成本上。如今，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跑到了城里來(lái)打工。但有很多人找不到自己滿意的工作，或者壓根兒就找不到工作，找到工作的很多是靠老鄉(xiāng)或者熟人介紹。

上述事例說(shuō)明城鄉(xiāng)二元體制造成了農(nóng)民工就業(yè)過(guò)程中的信息不對(duì)稱，其具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是用工單位對(duì)于務(wù)工農(nóng)民的自身素質(zhì)和能力難以衡量，甄別比較困難。與大學(xué)畢業(yè)生接受正規(guī)教育的經(jīng)歷相比，務(wù)工農(nóng)民并沒(méi)有很強(qiáng)的信號(hào)顯示。盡管有些農(nóng)民工的素質(zhì)和能力都很強(qiáng)，但用工單位一般只愿意提供相對(duì)較低的職位給他們。戶籍歧視造成了務(wù)工農(nóng)民一般從事一些職位較低的非技術(shù)管理類崗位［16］。從交易費(fèi)用角度來(lái)看，戶籍歧視造成了高額衡量成本的形成，用工單位在不能充分獲知農(nóng)民工素質(zhì)和能力的情況下，只能采用降低職位或待遇的方式招聘他們，結(jié)果導(dǎo)致務(wù)工農(nóng)民所從事的工作往往可能不是自己所期望的職位。二是務(wù)工農(nóng)民由于自身的知識(shí)水平和能力制約很難較為準(zhǔn)確地衡量用工單位的資質(zhì)、信用等信息。高額的衡量成本決定了務(wù)工農(nóng)民很難通過(guò)正規(guī)渠道尋找工作，而依靠熟人則簡(jiǎn)單得多。由于制度保障缺失造成的高額衡量成本會(huì)使得務(wù)工農(nóng)民在就業(yè)過(guò)程中遭遇的不公正待遇時(shí)不去尋求訴諸法律。務(wù)工農(nóng)民一般從事專業(yè)化程度較低的工作除了自身文化程度較低的緣故，還有一點(diǎn)是專業(yè)化程度越高，越是需要可靠的制度來(lái)支撐其復(fù)雜契約的履行，但這對(duì)于務(wù)工農(nóng)民來(lái)說(shuō)，制度保障恰恰是缺失的。

制度壁壘形成的高額交易費(fèi)用阻礙了農(nóng)村居民的非農(nóng)就業(yè)。在入學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個(gè)方面，城鄉(xiāng)居民表現(xiàn)出了明顯的差異，其始作俑者就是城鄉(xiāng)二元體制的核心——戶籍制度，其沿革見(jiàn)表1。我國(guó)戶籍制度歷經(jīng)多次改革，但要實(shí)現(xiàn)根本性的突破依然困難重重。張車偉（2012）直言不諱地指出，不少省份雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別，但附著在戶籍上的利益并沒(méi)有任何改變，這種改革并不是真正意義上的戶籍改革。以2012年和2014年戶籍改革新政為例，本文認(rèn)為，盡管改革的幅度相對(duì)較大，但并沒(méi)有觸及到農(nóng)民工市民化問(wèn)題的本質(zhì)，而這些問(wèn)題對(duì)于農(nóng)村居民非農(nóng)就業(yè)至關(guān)重要。制度壁壘之所以出現(xiàn)改革步履蹣跚，其關(guān)鍵在于附著在背后的利益博弈均衡實(shí)現(xiàn)的困難性。

2 城鄉(xiāng)二元體制的穩(wěn)定性與變遷分析

城鄉(xiāng)二元體制為何難以打破？這需要從制度的穩(wěn)定性角度來(lái)解析。根據(jù)諾思（2008）的觀點(diǎn)，產(chǎn)生穩(wěn)定性的是一系列約束的復(fù)雜組合，其中包括嵌套在科層結(jié)構(gòu)中的各種正式規(guī)則；在這種科層結(jié)構(gòu)中，任何一種改變都只會(huì)產(chǎn)生比其原先狀態(tài)更高的成本；這其中也包括非正式約束，它們是規(guī)則的延伸，是對(duì)規(guī)則的詳盡闡述，是規(guī)則的先決條件［17］。城鄉(xiāng)二元體制之所以難以突破，保持一定的穩(wěn)定性就是因?yàn)樵谶@一制度安排當(dāng)中至少存在一種正式規(guī)則的變革會(huì)帶來(lái)巨大的改革成本。城鄉(xiāng)二元體制形成的標(biāo)志就是城鄉(xiāng)戶籍制度，而以城鄉(xiāng)戶籍身份為基本特征的一系列政策安排如教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等存在明顯的城鄉(xiāng)差異。這些差異之所以能夠穩(wěn)定存在就是因?yàn)閼艏贫入y以發(fā)生根本性的變革。表1顯示了戶籍制度的演變歷史，從中不難發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革沒(méi)有發(fā)生根本性的變革。正如張車偉（2012）所說(shuō)，戶籍制度難以徹底變革是因?yàn)楸澈蟾街睦妫?8］。這利益指的是附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差別待遇。相對(duì)于改革開(kāi)放初期，如今的農(nóng)村居民可以自由地流動(dòng)到城里打工，但他們?cè)诔抢镌馐艿木蜆I(yè)、社會(huì)保障等方面的不公正待遇極大地影響了其非農(nóng)就業(yè)和城市化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元體制的穩(wěn)定性恰恰在于存在城鄉(xiāng)利益再平衡的高成本。改革阻力來(lái)自城鄉(xiāng)制度性壁壘形成的既得利益。平衡既有利益需要付出巨大的改革成本，從而使得問(wèn)題的解決不能一蹴而就。

表1：戶籍制度沿革歷程

盡管城鄉(xiāng)二元體制保持了一定的穩(wěn)定性，但其漸進(jìn)式的變革也是有目共睹的。那么，變革的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)自何處？根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷的最重要來(lái)源是相對(duì)價(jià)格的根本性變化。相對(duì)價(jià)格變化包括要素價(jià)格比率，信息成本以及技術(shù)等方面的變化。相對(duì)價(jià)格變化有些是外生的，但大部分是內(nèi)生的，反映了行為人持續(xù)的最大化努力，并進(jìn)而引致制度變遷。按照諾思對(duì)于制度變遷的有關(guān)表述，消除或降低城鄉(xiāng)制度壁壘、實(shí)現(xiàn)制度變遷可從兩個(gè)方面著手：一是相對(duì)價(jià)格的改變；二是偏好的改變。其中，偏好改變主要是指道德、觀念、意識(shí)形態(tài)等方面的改變，起補(bǔ)充作用，而相對(duì)價(jià)格的改變則起主導(dǎo)作用。我們不難發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力要素相對(duì)價(jià)格的改變已越發(fā)明顯。勞動(dòng)力要素相對(duì)價(jià)格是指勞動(dòng)力相對(duì)于資本等其他生產(chǎn)要素的價(jià)格，反映了勞動(dòng)力的相對(duì)稀缺程度。如今，不僅是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)就連中部地區(qū)農(nóng)民工的勞動(dòng)力價(jià)格均出現(xiàn)了較大幅度地上升，“民工荒”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。勞動(dòng)力價(jià)格上漲有利于提升務(wù)工農(nóng)民在城市就業(yè)時(shí)的談判地位，使得用工企業(yè)不得不改善他們的待遇。從這一點(diǎn)來(lái)講，“民工荒”現(xiàn)象不一定是壞事，反映了農(nóng)民工勞動(dòng)力價(jià)值和地位的提升。與此同時(shí)，農(nóng)民工落戶中小城市的門檻也開(kāi)始逐步降低，反映了戶籍管制的松動(dòng)，是內(nèi)生的市場(chǎng)力量使然。

其實(shí)，對(duì)于從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的務(wù)工農(nóng)民來(lái)說(shuō)，落戶大城市幾乎不可能，大城市高昂的生活成本會(huì)迫使他們不得不放棄這種念頭，而比較切合實(shí)際的是他們回流落戶到家鄉(xiāng)的中小城市。但實(shí)現(xiàn)這種回流機(jī)制必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是他們回到家鄉(xiāng)要有工作可干，必須有地方產(chǎn)業(yè)支撐；二是必須降低中小城市的落戶門檻。前者屬于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的市場(chǎng)邏輯，而后者可以歸結(jié)為城市化范疇。勞動(dòng)力相對(duì)價(jià)格上升倒逼東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，被擠壓出來(lái)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移［19］，地方政府為了承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，必須配套發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施以及放松回流農(nóng)民工的城市落后條件，降低城鄉(xiāng)制度壁壘。中小城市地方政府的激勵(lì)來(lái)自轉(zhuǎn)移企業(yè)帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)可以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)制度壁壘降低所要支付的社會(huì)改革成本。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入推進(jìn)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷向外圍擴(kuò)散，從而推動(dòng)戶籍制度從外圍的中小城市開(kāi)始變革，制度壁壘逐步降低。

而對(duì)于從事介于勞動(dòng)密集型與資本（技術(shù)）密集型之間以及資本（技術(shù)）密集型行業(yè)的一些農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，大多數(shù)都是上世紀(jì)八十年代以后出生，具有較高文化程度的“新生代”農(nóng)民工。他們渴望在大城市工作和生活。新生代農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)中小城市務(wù)工或者農(nóng)村務(wù)農(nóng)已經(jīng)變得不太可能，他們適應(yīng)和喜歡上大城市的生活氣息，思想觀念已被“城市化”。對(duì)于新生代農(nóng)民工，現(xiàn)實(shí)更為尷尬，他們既不會(huì)像父輩那樣靠體力勞動(dòng)掙得較高的工資，也不會(huì)像城市居民那樣享受完善的社會(huì)保障體系，他們?cè)诖蟪鞘忻媾R著更大的生存壓力。戶籍制度壁壘對(duì)他們的影響最為“深重”，落戶大城市根本不可能。新生代農(nóng)民工的市民化只能是回流中小城市倒逼城鄉(xiāng)制度壁壘改革。

不難看出，戶籍制度變遷存在明顯的異質(zhì)性。對(duì)于老一輩農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，他們到城市務(wù)工的目的主要是為了賺取更多的收入。勞動(dòng)力要素相對(duì)價(jià)格上漲倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和中小城市落戶條件放寬，可以實(shí)現(xiàn)這部分農(nóng)民工的回流和城鄉(xiāng)制度壁壘的誘致性變遷?？墒菍?duì)于新生代農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，他們進(jìn)城不僅是為了掙錢，而且越來(lái)越多地表現(xiàn)為關(guān)注自身發(fā)展空間和對(duì)現(xiàn)代城市生活的追求。但現(xiàn)實(shí)困境是，大城市戶籍管制嚴(yán)格，他們難以真正融入城市享受到市民化待遇。在金融資本密集推動(dòng)下的大城市，新生代農(nóng)民工不可能創(chuàng)造出相對(duì)價(jià)格的巨大變化倒逼制度變遷。留在大城市的新生代農(nóng)民工，其巨大的市民化成本僅靠政府解決是不切實(shí)際的，也是不可持續(xù)的。市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚未形成，消除制度壁壘只能是一句空話而已。

3 結(jié)論與啟示

本文基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解析了我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的演化，得出的基本結(jié)論是：（1）在城鄉(xiāng)二元體制這種制度安排中由于至少存在一種正式規(guī)則（如戶籍制度）的變革會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)改革成本，從而使得制度壁壘能夠保持一定的穩(wěn)定性；（2）由戶籍制度構(gòu)筑的城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)居民權(quán)益和機(jī)會(huì)的不平等不會(huì)成為常態(tài)，而是要最終被拋棄，但打破城鄉(xiāng)藩籬任重道遠(yuǎn)；（3）城鄉(xiāng)二元體制演化變遷存在明顯的異質(zhì)性，其中勞動(dòng)力要素相對(duì)價(jià)格持續(xù)上升會(huì)倒逼中小城市降低落戶門檻，逐步消除城鄉(xiāng)壁壘，從而形成老一輩農(nóng)民工回流機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程；但在資本密集推動(dòng)發(fā)展的大城市，新生代農(nóng)民工很難通過(guò)相對(duì)價(jià)格的改變實(shí)現(xiàn)制度變遷，大城市戶籍壁壘消除艱巨而漫長(zhǎng)。本文研究得到的主要啟示是：消除城鄉(xiāng)二元體制是一條艱辛而漫長(zhǎng)的道路，巨大的社會(huì)改革成本需要政府構(gòu)建一套有效的成本分擔(dān)機(jī)制，政府應(yīng)發(fā)揮積極的干預(yù)作用，激勵(lì)和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量參與，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，從而逐步消除改革的阻力。

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［19］周世軍，周勤.中國(guó)中西部地區(qū)“集聚式”承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了嗎？—來(lái)自20個(gè)兩位數(shù)制造業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2012，33（10）:67-79.

責(zé)任編輯 伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.025

F061.3

A

1004-0544（2017）01-0157-04

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（16YJA 790070）；安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSKQ2014D47）。

周世軍（1977-），男，安徽全椒人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。