□王楊

（北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100083）

中國(guó)政府與非政府組織（NGO）關(guān)系的演變與特征思考
——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角

□王楊

（北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100083）

隨著半個(gè)多世紀(jì)中國(guó)國(guó)家社會(huì)關(guān)系的變化，中國(guó)政府與NGO的關(guān)系也逐漸演變。本文從國(guó)家社會(huì)關(guān)系的視角出發(fā)，分析中國(guó)政府與NGO的關(guān)系從政治性委托代理到社會(huì)性委托代理，再?gòu)姆蛛x型補(bǔ)充至共治型合作的演變過(guò)程。隨后，本文嘗試從歷史演變歸納出總體性特征結(jié)論，指出中國(guó)政府與NGO的關(guān)系呈現(xiàn)出一種不同于市民社會(huì)或法團(tuán)主義的后賦性社會(huì)力量特征，NGO隨著政府賦權(quán)逐步發(fā)展，表現(xiàn)為一種與政府互動(dòng)而非對(duì)抗的社會(huì)力量，影響著政府與NGO關(guān)系的演變。

國(guó)家社會(huì)關(guān)系；政府與NGO的關(guān)系；多中心治理；公共服務(wù)供給

1 中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)變遷

半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不斷變遷，中國(guó)政府與NGO①（NGO）Non-Governmental Organizations的簡(jiǎn)稱，意譯為非政府組織，具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營(yíng)利性、組織性等特征，又被稱作“第三部門”、“非營(yíng)利部門”。的關(guān)系是在這一背景下逐漸演變的。新中國(guó)成立之后，國(guó)家對(duì)社會(huì)資源實(shí)行了全面壟斷和控制，在單位制、戶籍、身份制度等制度安排下，公民個(gè)人對(duì)國(guó)家高度依附。改革開放前，中國(guó)國(guó)家和社會(huì)高度一體化，也即社會(huì)被國(guó)家高度同構(gòu)，國(guó)家和社會(huì)之間聯(lián)系緊密，沒有界限和空隙，社會(huì)被國(guó)家全面包含，形成一種密實(shí)的同構(gòu)一體狀態(tài)［1］。改革開放以后，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系經(jīng)歷了較大的調(diào)整，國(guó)家的社會(huì)控制幅度逐漸縮小、國(guó)家的社會(huì)控制手段逐漸多樣化，同時(shí)通過(guò)政府的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，國(guó)家自身權(quán)力結(jié)構(gòu)也在逐步調(diào)整［2］。然而，改革開放初期，國(guó)家與社會(huì)之間是一種有限的分離，社會(huì)的資源仍然來(lái)自國(guó)家權(quán)力控制的壟斷領(lǐng)域，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系仍然顯示出強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)的特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開，國(guó)家通過(guò)頒布各種制度規(guī)則和政策措施使社會(huì)作為行為體開始同國(guó)家發(fā)生互動(dòng)，社會(huì)的自主性加強(qiáng)，自由活動(dòng)空間逐漸增大，國(guó)家主動(dòng)或被動(dòng)從一些社會(huì)領(lǐng)域中撤離，國(guó)家從實(shí)質(zhì)意義上向社會(huì)釋放權(quán)力，國(guó)家與社會(huì)之間逐漸出現(xiàn)了界限。政府不再是社會(huì)公共事務(wù)的唯一主宰，社會(huì)資源開始流動(dòng)，單位制度逐漸瓦解，以基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)開始自我培育和成長(zhǎng)。在這一過(guò)程中，自上而下的改革探索和自下而上的參與沖動(dòng)，推動(dòng)著中國(guó)NGO越來(lái)越多地參與到各種社會(huì)事務(wù)中，并發(fā)揮了越來(lái)越大的作用［3］。隨著政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，政府與NGO關(guān)系也逐步發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

2 已有國(guó)家——社會(huì)框架下中國(guó)政府與NGO關(guān)系的研究述評(píng)

現(xiàn)有不少研究在國(guó)家——社會(huì)框架下解釋中國(guó)政府與NGO關(guān)系的形態(tài)和特征，這一框架下的研究主要從市民社會(huì)、法團(tuán)主義、合作治理、分類控制等視角展開。

市民社會(huì)是中國(guó)政府與NGO關(guān)系研究中最早流行的分析視角，懷特在對(duì)中國(guó)浙江蕭山地區(qū)民間社團(tuán)的研究中發(fā)現(xiàn)，這些社會(huì)組織已不再完全處于國(guó)家控制下，日益顯示出與國(guó)家體制的界限，體現(xiàn)了“市民社會(huì)”的萌芽［4］。中國(guó)學(xué)者何包鋼也認(rèn)為改革開放后，在中國(guó)，政府依靠NGO實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，NGO依靠政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)的邊界清晰可見，雖還不是真正意義上的市民社會(huì)，但也是“半市民社會(huì)（semi-civil society）”［5］或“初級(jí)的市民社會(huì)（nascent civil society）”［6］。市民社會(huì)視角將國(guó)家與社會(huì)視為相互對(duì)抗的雙方，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)領(lǐng)域，是一個(gè)徹底的西方概念，很難適用于對(duì)當(dāng)代中國(guó)大陸社會(huì)的研究。

由于市民社會(huì)視角受到了諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因此研究者又逐漸將視角轉(zhuǎn)向了法團(tuán)主義。安戈?duì)枺║nger）和陳佩華（1995）提出“法團(tuán)主義”是一個(gè)有助于理解90年代中國(guó)的概念，他們通過(guò)對(duì)中國(guó)工會(huì)、商會(huì)兩類社團(tuán)的研究，提出政府和社團(tuán)之間的關(guān)系屬于國(guó)家法團(tuán)主義［7］，隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)控制的減弱，需要補(bǔ)充控制不足，于是政府控制或創(chuàng)造社團(tuán)來(lái)充當(dāng)代理人，以保證公民社會(huì)的運(yùn)作不能獨(dú)立于國(guó)家之外。裴敏欣也認(rèn)為改革開放后大量NGO的出現(xiàn)，不意味著出現(xiàn)了自主的市民社會(huì)，而是明顯的“國(guó)家法團(tuán)組織”。康曉光以青基會(huì)為案例，指出中國(guó)正在形成類似于國(guó)家法團(tuán)主義或準(zhǔn)國(guó)家法團(tuán)主義的結(jié)構(gòu)［8］。范明林、程金等人對(duì)上海某NGO進(jìn)行個(gè)案研究后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府以授權(quán)等方式承認(rèn)該組織的合法性，并獲得對(duì)該組織的控制權(quán)［9］。相比市民社會(huì)視角，法團(tuán)主義的解釋框架似乎更合乎中國(guó)改革開放后的社會(huì)實(shí)際。然而，法團(tuán)主義雖強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社團(tuán)的授權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)，但其關(guān)注的實(shí)際上是已有的社會(huì)中的組織化利益通過(guò)什么機(jī)制進(jìn)入國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)，也即社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和利益集團(tuán)化是法團(tuán)主義的前提，而在我國(guó)社會(huì)中國(guó)家外并不存在集團(tuán)化的利益共同體。因此，法團(tuán)主義視角解釋中國(guó)政府與NGO的關(guān)系同樣有待商榷。

隨著新公共管理理論的興起和政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐，NGO被視為“多中心治理”與公共服務(wù)供給的重要主體之一，合作治理視角下的政府與NGO關(guān)系研究逐漸增多。汪錦軍梳理了政府與NGO已有的合作模式，提出協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺三種合作模式區(qū)分［10］。賈西津提出在“公共性”的框架中，從公共服務(wù)合作、公共政策倡導(dǎo)與公民權(quán)力三個(gè)層面看待政府與NGO的關(guān)系發(fā)展模式［11］。楊鏹龍、許利平、帥學(xué)明在汪錦軍的研究基礎(chǔ)上，研究了政府與NGO協(xié)同增效關(guān)系中的制度化協(xié)同和相互嵌入式協(xié)同，他們認(rèn)為從制度化協(xié)同走向聯(lián)動(dòng)嵌入模式是政府與NGO合作關(guān)系的新模式［12］。合作治理視角主要研究政府與NGO的合作機(jī)制，屬于對(duì)政府與NGO關(guān)系中觀層次的研究，與公民社會(huì)及法團(tuán)主義視角相比，對(duì)政府與NGO關(guān)系的總體形態(tài)和特征的解釋力不足。

與上述理論視角不同，有些研究者也嘗試基于中國(guó)實(shí)際和根據(jù)本土經(jīng)驗(yàn)觀察提出本土化的分析視角，如康曉光、韓恒認(rèn)識(shí)到中國(guó)政府和NGO的關(guān)系整體上具有多樣化的特點(diǎn)，提出了“分類控制”理論，這一理論指出：政府在管理自身與NGO關(guān)系時(shí)，會(huì)根據(jù)NGO發(fā)起政治挑戰(zhàn)的能力以及提供公共物品的種類，選擇不同的控制策略，呈現(xiàn)分類控制的特點(diǎn)［13］。分類控制視角是針對(duì)中國(guó)實(shí)際的本土分析視角，具有較強(qiáng)的針對(duì)性，但難以全面概括中國(guó)政府與NGO的關(guān)系全貌。

從已有的研究看來(lái)，對(duì)中國(guó)政府與NGO關(guān)系的研究比較多地著重于靜態(tài)和結(jié)構(gòu)性的研究，如政府控制社團(tuán)、社會(huì)組織與政府之間出現(xiàn)界限、具體合作機(jī)制等等；這樣的研究忽視了政府與NGO關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，導(dǎo)致研究難以得出總體關(guān)系特征的概括。本文擬從歷史發(fā)展入手，通過(guò)展現(xiàn)中國(guó)政府與NGO關(guān)系的演變過(guò)程，分析國(guó)家社會(huì)關(guān)系下政府與NGO關(guān)系的動(dòng)態(tài)博弈并嘗試歸納其特征理論。

3 中國(guó)政府與NGO關(guān)系的演變過(guò)程與特征

3.1 政治性委托代理——建國(guó)后到1978年的政府與NGO關(guān)系

改革開放前30年中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)的是同構(gòu)一體的特征。在經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)公有制改造建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；在政權(quán)方面，通過(guò)政權(quán)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立了高度集中的政治體制；在社會(huì)方面，通過(guò)建立單位制和戶籍制度，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家控制下統(tǒng)一的社會(huì)管理體制。國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)與社會(huì)合為一體，社會(huì)依附于國(guó)家，沒有獨(dú)立空間，國(guó)家政治權(quán)力與社會(huì)結(jié)構(gòu)高度一致。

在國(guó)家與社會(huì)同構(gòu)一體時(shí)期，政治權(quán)力可以入侵社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，1978年之前政府與NGO的關(guān)系也因此表現(xiàn)為政治性委托代理關(guān)系。政府與NGO在政治制度基礎(chǔ)上的全面整合，政府對(duì)NGO全面控制，NGO成為政府政治職能的延伸，按照NGO的屬性要求，這一時(shí)期，中國(guó)并不存在真正意義的NGO。這一階段政府與NGO的關(guān)系始終圍繞著政府政治職能而確立的，政府通過(guò)強(qiáng)制性手段和確立綱領(lǐng)、法規(guī)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)NGO的全面控制和政治性委托。一方面，建國(guó)初期，國(guó)家通過(guò)公有制改造和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，民間組織被全面整頓，一大批舊有的NGO、宗教組織均被清理，政治性的“反動(dòng)組織”被鎮(zhèn)壓、取締。在文化大革命時(shí)期，大多數(shù)NGO也被強(qiáng)制取締或強(qiáng)迫取消活動(dòng)，政府對(duì)NGO全面控制，NGO幾乎沒有任何自主發(fā)展的空間。另一方面，1950年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1951年制定實(shí)施細(xì)則，依法登記人民群眾團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、宗教團(tuán)體及其他符合法律但不在上述五類之中的團(tuán)體。其中，人民團(tuán)體定位于黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，凸顯政治功能。這一階段，政府與NGO的關(guān)系特征是以統(tǒng)一戰(zhàn)線方針為代表的，人民團(tuán)體與政治性民主黨派在一起歸為政治協(xié)商制度的重要組成部分，組織資源由財(cái)政供給，領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)屬于上級(jí)政府部門。總體來(lái)說(shuō)，NGO是被政治權(quán)力高度整合的，在制度上NGO是政治制度的重要組成部分，部分行使國(guó)家的政治職能，完全沒有自主權(quán)，NGO只是作為一種形式上的存在逐步發(fā)展。由于政治性委托代理的關(guān)系，這一階段只有共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)等人民群團(tuán)體、各級(jí)軍政機(jī)關(guān)文工團(tuán)等文藝工作團(tuán)體、部分省市的教育學(xué)會(huì)等學(xué)術(shù)研究團(tuán)體被合法保留和成立，特別是帶有新政權(quán)性質(zhì)的人民團(tuán)體在全國(guó)各個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)自上而下發(fā)展迅速［14］。

3.2 社會(huì)性委托代理：1978-1994年的政府與NGO關(guān)系

改革開放開始后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系逐漸呈現(xiàn)出有限分離的特征。在經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)放權(quán)，逐漸撤出了部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。同時(shí)，國(guó)家逐漸將活動(dòng)中心轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)與社會(huì)發(fā)展，改變了全面管理社會(huì)的方式，拓展人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體的社會(huì)功能，發(fā)展基層自治組織，國(guó)家與社會(huì)逐漸出現(xiàn)界限。

從改革開放到1994年，政府與NGO的關(guān)系發(fā)展到社會(huì)性委托代理關(guān)系，政府直接或授權(quán)建立GONGO①直譯為政府的非政府組織，特指政府主導(dǎo)下的NGO組織。承擔(dān)部分政府的社會(huì)職能，政府通過(guò)向NGO授權(quán)委托使其行使社會(huì)職能，與NGO結(jié)成父子依附關(guān)系。在這種政府與NGO的關(guān)系之下，各類非政治性的GONGO在全國(guó)各地發(fā)展起來(lái)，成為這一階段中國(guó)NGO的主體，自下而上的NGO沒有生長(zhǎng)空間。為解決改革后社會(huì)問(wèn)題的需要，政府直接成立非政治性的GONGO。改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)開始出現(xiàn)自由流動(dòng)的資源和自我支配的時(shí)間，與此同時(shí)也出現(xiàn)了不少社會(huì)問(wèn)題。不過(guò)，當(dāng)時(shí)公眾對(duì)NGO還非常陌生，還習(xí)慣于依賴國(guó)家、依賴政府、依賴單位。然而政府財(cái)政困難，沒有足夠財(cái)力解決改革后的各類社會(huì)問(wèn)題，因此，政府自上而下成立了大量GONGO，希望依托GONGO來(lái)動(dòng)員社會(huì)資源，解決社會(huì)問(wèn)題，承擔(dān)政府的部分社會(huì)職能。例如，1981年成立的兒童少年發(fā)展基金會(huì)，承擔(dān)動(dòng)員社會(huì)資源、落實(shí)政府兒童教育政策、服務(wù)兒童、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)國(guó)家教育事業(yè)大局、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職能；1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)，以弘揚(yáng)人道主義，動(dòng)員社會(huì)力量，輔助國(guó)家發(fā)展殘疾人事業(yè)為宗旨和任務(wù)。雖然這些GONGO名義上不是政府部門，但是實(shí)質(zhì)上承擔(dān)部分政府的社會(huì)職能，政府與之是父與子的委托代理關(guān)系。首先，GONGO領(lǐng)導(dǎo)和主要人事任免由政府部門決定，許多著名的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在這些GONGO中任職或擔(dān)任理事，如鄧小平同志曾任紀(jì)念宋慶齡國(guó)家名譽(yù)主席基金會(huì)名譽(yù)主席，劉華清同志曾擔(dān)任中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)名譽(yù)理事長(zhǎng)。其次，這些GONGO主要從體制內(nèi)調(diào)動(dòng)資源，核心資源由政府控制，重大活動(dòng)需要得到政府部門的批準(zhǔn)，重大事項(xiàng)實(shí)質(zhì)決策權(quán)由業(yè)務(wù)主管單位行使，部分存在與主辦單位合署辦公或兩套牌子一班人馬的情況，甚至財(cái)務(wù)也由政府部門控制，缺乏自主性，對(duì)政府高度依附。鑒于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，80年代中后期，政府開始推動(dòng)社團(tuán)的改革，提出了“政會(huì)分開”，1985年以后新建的各類GONGO實(shí)行“經(jīng)費(fèi)自籌、人員自聘、活動(dòng)自定”的方針。1994年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問(wèn)題的通知》，要求國(guó)務(wù)院各部委、各辦事機(jī)構(gòu)、各直屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)同志今后不再兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要依照該社會(huì)團(tuán)體章程規(guī)定程序，辭去所兼職務(wù)。然而，由于缺乏社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和自主改革動(dòng)力、改革方向不明確等原因，GONGO的官辦色彩、效率、能力沒有明顯變化，政府與NGO的關(guān)系并沒有發(fā)生質(zhì)的變化［15］。

3.3 分離型補(bǔ)充：1995-2003年的政府與NGO關(guān)系

隨著改革開放后，國(guó)家在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中進(jìn)一步改變對(duì)社會(huì)的管理方式，加大力度推動(dòng)基層民主政治建設(shè)和社區(qū)發(fā)展，逐漸向社會(huì)賦權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與，促進(jìn)社會(huì)自我發(fā)展、自我監(jiān)督。國(guó)家與社會(huì)進(jìn)一步分離，社會(huì)獲得一定的自我生長(zhǎng)空間，社會(huì)力量開始產(chǎn)生和發(fā)展，并自下而上影響著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。

1995年到2003年，這一階段的政府與NGO的關(guān)系發(fā)展為分離型補(bǔ)充，由于NGO的多樣化發(fā)展，政府與NGO的一元父子依附關(guān)系被打破，政府控制及與民間自我發(fā)展的張力明顯，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域NGO在一定獨(dú)立性的基礎(chǔ)上成為政府的補(bǔ)充。這種關(guān)系主要是在NGO的多樣發(fā)展和政府的法令法規(guī)控制的作用下形成的。首先，草根NGO的出現(xiàn)和發(fā)展改變了以往NGO與政府依附的一元關(guān)系結(jié)構(gòu)。1995年第四屆世界婦女大會(huì)在北京召開，與此同時(shí)舉辦了NGO論壇。中國(guó)社會(huì)第一次與境外NGO接觸，通過(guò)媒體的報(bào)道，公眾對(duì)NGO開始有所了解。自此，中國(guó)NGO自下而上地NGO開始不斷成長(zhǎng)。如“自然之友”、“紅楓婦女熱線”、“農(nóng)家女”、“地球村”等婦女、環(huán)保、扶貧、助殘等領(lǐng)域的組織出現(xiàn)并發(fā)展到多省市及更廣的服務(wù)領(lǐng)域。從組織的人事與資金，決策與活動(dòng)來(lái)看，這些NGO對(duì)政府的依附性較小，具有一定的獨(dú)立自主性。同時(shí)，GONGO受到境外NGO的影響，部分自主意識(shí)較強(qiáng)的GONGO也在尋求更多的自主發(fā)展空間和更多元的資源支持，自主性有所增長(zhǎng)，對(duì)政府的依附關(guān)系開始松動(dòng)。其次，政府的控制性法規(guī)和政策的出臺(tái)使政府與NGO的關(guān)系復(fù)雜化，形成了分離型的補(bǔ)充關(guān)系。1998年政府頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，實(shí)行雙重管理體制，即社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位必須取得業(yè)務(wù)主管部門的同意才能正式登記注冊(cè)，同時(shí)規(guī)定禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的NGO。2000年，政府頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》，將未經(jīng)批準(zhǔn)籌備社團(tuán)、未經(jīng)登記或撤銷登記的以社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的組織歸為非法民間組織加以取締。雙重管理體制，導(dǎo)致自下而上的NGO難以獲得合法身份，但是，這些草根NGO選擇了以企業(yè)注冊(cè)等轉(zhuǎn)登記方式，避免了政府的控制和干預(yù)，它們選擇在非政治性及不與政府的法律法規(guī)發(fā)生沖突的領(lǐng)域開展活動(dòng)，在婦女、環(huán)保、艾滋病防治、助殘等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用。政府實(shí)際對(duì)這類自下而上的NGO采取了“三不政策”，即“不承認(rèn)、不禁止、不干預(yù)”的政策，既沒有賦予其合法身份，也沒有大規(guī)模取締這些草根NGO，任由其發(fā)揮積極作用，補(bǔ)充政府公共服務(wù)的不足［16］，實(shí)際上這些草根NGO與政府形成了在自身獨(dú)立性基礎(chǔ)上的分離型的補(bǔ)充關(guān)系。

3.4 共治型合作：2004年以來(lái)政府與NGO的關(guān)系

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展，社會(huì)利益的分化與公民參與的深化呼喚國(guó)家向社會(huì)進(jìn)一步放權(quán)，國(guó)家開始通過(guò)頒布各種制度規(guī)則和政策措施使社會(huì)進(jìn)一步自我發(fā)展，并與國(guó)家發(fā)生制度化互動(dòng)，以解決社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)和諧，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系走向了新的發(fā)展階段。

2004年以來(lái)，中國(guó)政府與NGO的關(guān)系逐漸顯現(xiàn)了共治型合作的發(fā)展趨勢(shì)，隨著管理?xiàng)l例的修訂和各類扶持政策的出臺(tái)，政府與NGO的關(guān)系開始重構(gòu)，二者的互動(dòng)逐漸增加，朝向合作伙伴關(guān)系發(fā)展。這種關(guān)系的變化主要源自政府的法規(guī)變化、政策扶持和地方政府與NGO的合作實(shí)踐及NGO的快速發(fā)展。首先，政府減少對(duì)NGO的法律限制。2004年，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》修訂，首次允許個(gè)人、企業(yè)成立基金會(huì)，政府開始逐步降低登記注冊(cè)的門檻，將NGO納入依法管理的范圍，壹基金、南都公益基金會(huì)、友成企業(yè)家基金會(huì)等個(gè)人、企業(yè)基金會(huì)進(jìn)入慈善公益領(lǐng)域并逐漸引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。其次，政府加大政策扶持力度。2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育和殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域，逐步加大政府向社會(huì)組織和企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用。依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織成為購(gòu)買服務(wù)重要承接主體，為政府與NGO更深層次的合作奠定了基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。還明確了，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四大類社會(huì)組織可以直接登記。2016年9月1日，《中華人民共和國(guó)慈善法》正式實(shí)施，從事公益慈善事業(yè)的社會(huì)組織的地位得到法律的認(rèn)可，各項(xiàng)配套法律和制度在加快完善中。這一系列政策的出臺(tái)開啟了中國(guó)政府與NGO的關(guān)系發(fā)展的新階段，政府開始承認(rèn)NGO的價(jià)值和自主性，鼓勵(lì)其發(fā)展并尋求與NGO的互動(dòng)與合作。再次，各地方積極開展政府與NGO合作及GONGO自主化改革的實(shí)踐，NGO的數(shù)量、能力及資助性大幅提高。一方面，一些地方開始積極培育和扶持NGO的發(fā)展，建立NGO孵化器和出臺(tái)地方NGO扶持政策。政府作為公益孵化器的主要資金來(lái)源和主導(dǎo)推動(dòng)力量，依托公益孵化器為NGO提供場(chǎng)地、資金及能力建設(shè)支持，促進(jìn)NGO數(shù)量的快速增長(zhǎng)和能力的顯著提升。同時(shí)，自2006年，各地方政府根據(jù)自有條件推出不同的培育與發(fā)展NGO的地方政策。比如，廣東省率先取消了行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制，上海市推出了一系列扶持和培育NGO的財(cái)稅政策等，多地大力推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，投入大量資金用于購(gòu)買社會(huì)組織提供的各類社會(huì)服務(wù)，地方政府積極與社會(huì)組織合作開展合作治理。另一方面，各地政府也主動(dòng)加快了對(duì)GONGO進(jìn)行去行政化改革，提高GONGO的自主性。2004年初，深圳專門設(shè)立了市政府直屬的“行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署”，統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的民間化改革，深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)與政府原主管單位在人員、辦公場(chǎng)所和財(cái)務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)了全面脫鉤，還原了行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立社團(tuán)法人的地位。在上述多重因素的作用下，政府與NGO的關(guān)系在這一過(guò)程發(fā)生了較大的改變，政府與NGO的關(guān)系開始重構(gòu)，政府對(duì)NGO的扶持增多、控制減少，NGO與政府在社會(huì)服務(wù)和社會(huì)事務(wù)上的合作逐漸增多，二者的互動(dòng)不斷增加，雙方關(guān)系向合作伙伴關(guān)系發(fā)展。

圖1：國(guó)家社會(huì)關(guān)系變化中政府與NGO關(guān)系演變過(guò)程

4 結(jié)論與思考

通過(guò)對(duì)中國(guó)政府與NGO關(guān)系演變過(guò)程的分析，本文認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政府與NGO的關(guān)系較其他國(guó)家都更為復(fù)雜，其有著不同于市民社會(huì)或法團(tuán)主義的獨(dú)特特征，可以總結(jié)為一種后賦性社會(huì)力量關(guān)系，NGO隨著政府賦權(quán)逐步發(fā)展，表現(xiàn)為一種與政府互動(dòng)而非對(duì)抗的社會(huì)力量，影響著政府與NGO關(guān)系的演變。

4.1 與市民社會(huì)和法團(tuán)主義的前提不同，中國(guó)NGO的發(fā)展有顯著的后賦性特征

雖然市民社會(huì)與法團(tuán)主義有著明顯的理論分歧，但二者的分歧之處在于社會(huì)與國(guó)家之間是二元對(duì)立還是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)，二者還有著一個(gè)共同的前提就是存在一個(gè)政府外的市民社會(huì)或利益團(tuán)體。即使是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的決定性力量的法團(tuán)主義，仍然指出國(guó)家“授權(quán)”及“吸納”的是各種已長(zhǎng)期存在的團(tuán)體，使其接受國(guó)家的統(tǒng)一管理，這些團(tuán)體在長(zhǎng)期實(shí)踐中已取得社會(huì)分工位置和社會(huì)認(rèn)同［17］。然而，中國(guó)社會(huì)不僅不存在著一個(gè)獨(dú)立于政府并與之“對(duì)抗”的市民社會(huì)，亦沒有社會(huì)結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上的集團(tuán)化利益，新中國(guó)的NGO完全是后賦性的，中國(guó)NGO的產(chǎn)生和發(fā)展都是在政府賦權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即使部分在產(chǎn)生之初未得到認(rèn)可的草根NGO組織也是在政府向社會(huì)釋放空間、適度賦權(quán)基礎(chǔ)之上才得以出現(xiàn)，而非獨(dú)立于政府賦權(quán)框架外的自我生長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)之上，政府的進(jìn)一步賦權(quán)使之逐漸合法化。

4.2 中國(guó)的NGO目前主要是作為一種社會(huì)力量而存在的，并非與政府對(duì)抗的市民社會(huì)或代表組織化利益的“法團(tuán)”

這一特征是受到后賦性的影響，也是由于中國(guó)制度及文化的路徑依賴。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生調(diào)整之后，政府向社會(huì)賦權(quán)，NGO開始出現(xiàn)和發(fā)展。GONGO雖被賦予政治功能，但政府與之是父子關(guān)系，其政治職能只不過(guò)是代理政府的職能；雙重管理與分類控制使中國(guó)真正意義上的NGO在成立之初即面向社會(huì)問(wèn)題的解決而并未賦予政治職能。同時(shí)，中國(guó)一直沒有自主性社會(huì)的制度傳統(tǒng)，傳統(tǒng)社會(huì)雖然存在某些民間社團(tuán)，但是這些社團(tuán)始終處于國(guó)家、家族、宗族的政治統(tǒng)治框架下，沒有獨(dú)立于國(guó)家、對(duì)抗政府的地位。新中國(guó)成立后高度同構(gòu)一體的國(guó)家社會(huì)關(guān)系的形成延續(xù)了這種一元社會(huì)結(jié)構(gòu)并使之不斷強(qiáng)化。單位制的社會(huì)管理體制使社會(huì)的組織化完全在國(guó)家權(quán)力的控制之下，社會(huì)不存在自我組織的空間和動(dòng)力，公民沒有組成團(tuán)體和集體行動(dòng)的認(rèn)知，社會(huì)缺乏自我代表、自主發(fā)展的文化。因此，即使社會(huì)開始出現(xiàn)自由流動(dòng)的空間，由于社會(huì)參與的匱乏、集團(tuán)行動(dòng)的困境，NGO也不具備社會(huì)利益組織化的能力。因此無(wú)論是GONGO還是草根NGO，更多地是作為一種社會(huì)力量的存在，逐漸參與到社會(huì)并得到政府和社會(huì)認(rèn)可，通過(guò)與政府互動(dòng)合作參與到社會(huì)治理中。像西方國(guó)家那種與政府對(duì)抗或作為集團(tuán)的利益代表只是一種對(duì)將來(lái)可能的預(yù)判而不能作為對(duì)中國(guó)政府與NGO當(dāng)前關(guān)系的解釋。

4.3 中國(guó)政府與NGO關(guān)系的演變是國(guó)家授權(quán)與公民社會(huì)雙向互動(dòng)的結(jié)果

中國(guó)政府與NGO的關(guān)系的變化也并非僅由政府賦權(quán)決定，在政府賦權(quán)后，NGO的生長(zhǎng)和發(fā)展也會(huì)反作用于政府，影響政府與NGO的關(guān)系。政府與NGO之間緊密互動(dòng)，并且在政府充分賦權(quán)后，這種互動(dòng)會(huì)越來(lái)越明顯。雖然中國(guó)NGO發(fā)展的后賦性明顯，國(guó)家賦權(quán)是NGO發(fā)展的前提和空間，但是NGO也并非完全被動(dòng)地被政府干預(yù)和控制，也會(huì)利用政府賦權(quán)實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，影響政府與NGO關(guān)系的變化。社會(huì)主義國(guó)家以促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)，政府對(duì)NGO的控制必然隨著NGO自身的發(fā)展、社會(huì)功能的發(fā)揮、社會(huì)合法性的獲得而逐漸減弱，政府會(huì)尋求與NGO的合作以實(shí)現(xiàn)更好的治理社會(huì)。例如，1995年后草根NGO的發(fā)展和作用發(fā)揮影響了政府對(duì)NGO管理體制的反思和調(diào)整，進(jìn)而影響了政府與NGO的關(guān)系向合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府與NGO關(guān)系的互動(dòng)將隨著國(guó)家社會(huì)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整日益明顯。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.024

C912.2

A

1004-0544（2017）01-0151-06

王楊（1981－），女，遼寧丹東人，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員。