鄒思梅

基于三圈理論視野探析深圳健康城市建設

鄒思梅

健康城市已經成為世界衛(wèi)生組織的行動戰(zhàn)略。實踐證明，建設健康城市是實現人人享有衛(wèi)生保健、促進人民健康的最有效途徑。文章采用“三圈理論”對“深圳經濟特區(qū)啟動健康城市建設”的價值、能力、支持分別進行分析，并提出了深圳啟動建設健康城市的關鍵點在于健康城市的公共價值要被政府充分認識和社會環(huán)境改善能力提升的建議。

健康城市；公共政策；三圈理論

世界衛(wèi)生組織（WHO）于1986年發(fā)起了國際化健康城市建設活動，旨在建設一個不斷開發(fā)、發(fā)展自然和社會環(huán)境，并不斷擴大社會資源，使人們能夠在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面互相支持的城市[1]。健康城市的發(fā)展與實踐證明，這是實現人人享有衛(wèi)生保健、促進人民健康的最有效途徑。據報道[2]，目前全球有4000多個城市加入了健康城市的建設行列。2003年，我國的蘇州市被推舉為西太區(qū)健康城市聯盟5個聯盟理事城市之一[3]。作為改革開放的先行地，城市綜合競爭力全國領先的年輕城市——深圳經濟特區(qū)卻遲遲未啟動健康城市建設工作。三圈理論是一種實施決策過程的工具，是公共組織戰(zhàn)略管理的理論框架，被廣泛應用于各領域的領導決策。本文運用三圈理論將深圳經濟特區(qū)啟動健康城市建設的公共價值、物質環(huán)境與社會環(huán)境改善能力、大眾參與的支持程度進行分析，從而得出幾點啟示。

1 健康城市基本情況

健康城市項目是一個多部門合作的長期系統(tǒng)工程。為促進全球健康城市項目的推進，WHO在1996年提出了健康城市的10項標準，為各國開展健康城市建設提供了良好的借鑒和參考，但不設立全球統(tǒng)一的指標體系，由各國制定符合國情的標準[4]。健康城市實施分為3個階段：啟動階段、組織計劃階段和行動階段。

1.1 國外健康城市建設情況

作為健康城市建設的先鋒，歐洲區(qū)的城市于1987年開始啟動健康城市計劃，并在2000年發(fā)布了《健康城市項目發(fā)展指南》，確定了歐洲健康城市的評估過程[5]，經過了25年5個階段的實施后，成員城市開始加入到WHO的效果評估當中。位于美洲區(qū)的加拿大也是全球最早啟動健康城市的國家之一。東地中海地區(qū)會員國于1990年一致通過了健康城市的目標、戰(zhàn)略規(guī)劃和行動方案。隨著歐美發(fā)達國家健康城市啟動，西太區(qū)的日本、新西蘭和澳大利亞也加入了這一行動。東南亞區(qū)的6個國家也于1994年啟動健康城市建設，并于1999年制定了區(qū)域內健康城市的行動框架。非洲區(qū)雖然啟動較晚，但非常善于利用國際資源來促進自身發(fā)展[6]。

1.2 國內健康城市建設情況

1994年，上海市嘉定區(qū)及北京市東城區(qū)作為“中國健康城市計劃試點區(qū)”，率先啟動了健康城市建設計劃[7]。1997年，我國原國家衛(wèi)生部將健康城市建設移交給了全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室。2007年，上海、杭州、蘇州、張家港、大連、克拉瑪依、北京市東城區(qū)等10個市（區(qū)、鎮(zhèn)）成為我國第一批健康城市試點城市（區(qū)、鎮(zhèn)）。此后，長春、寧波、廣州等城市也加入了建設行列[8-10]。

1.3 深圳與健康城市

早在1992年，深圳便成為首批獲得“國家衛(wèi)生城市”稱號的副省級城市和計劃單列市，至今已順利通過了國家衛(wèi)生城市的6次復查，尚未啟動健康城市建設工作，但深圳學者對健康城市的理論研究從未止步，如健康城市的哲學思考[11]、公眾參與模式[12]、可持續(xù)發(fā)展[13]等。

2 三圈理論的概念

1955年，馬克?莫爾教授提出三圈理論，他認為一項公共政策的制定或實現一種戰(zhàn)略計劃要確保3個要素[14]：①能為社會創(chuàng)造公共價值；②政策的實施者要具備相應能力提供管理和服務；③這項政策還需得到政策作用對象的支持。這就形成3個圓圈，第1個圈是指公共價值，第2個圈是指能力，第3個圈是指支持，見圖1。一般來講，一項優(yōu)秀的決策方案是這3個圓圈盡可能多的重疊。在政策制定中，3個要素所發(fā)揮的作用是不同的。價值占據主體地位，是三者的核心，是決策的起點。價值圈的界定若不清晰，再加上決策者的主觀意識，往往會出現見仁見智的現象。這就要求決策者必須保持清晰的頭腦，應以為社會創(chuàng)造財富、促進健康與幸福為已任，從而完成價值的判斷。確定價值圈后，能力圈與支持圈分別與之靠攏，表現出越多重疊，公共政策便能發(fā)揮最大功效。

3 對深圳啟動健康城市建設的理論分析

3.1 深圳啟動健康城市建設的價值分析

深圳經濟特區(qū)高舉中國特色社會主義偉大旗幟，始終堅持改革開放，走過了35年的光輝歷程，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、現代化、城市化發(fā)展史上的奇跡。2014年地區(qū)生產總值16001.98億元，人均生產總值149497元/人，整體綜合經濟實力躍居全國前三[15]。在新的歷史時期，加快轉變經濟發(fā)展方式，加快社會建設，提升發(fā)展質量，成為深圳經濟特區(qū)的戰(zhàn)略任務和必然選擇。按照深圳政府十二五規(guī)劃指導思想，不僅要創(chuàng)造經濟發(fā)展質量，還要創(chuàng)造社會發(fā)展質量和城市發(fā)展質量，推動低碳綠色發(fā)展，優(yōu)化宜居宜業(yè)環(huán)境，提升深圳現代化、國際化先進城市形象。不可否認，在深圳快速發(fā)展的同時，也面臨著多種發(fā)展矛盾交織、兩難問題增多的復雜局面，經濟結構性矛盾依舊突出，土地資源、環(huán)境容量等剛性約束強化，社會建設相對滯后。而健康城市是衡量一個城市綜合管理水平和城市文明的重要標志之一，是全面推進人類發(fā)展、提高全民族健康素質的重要載體，也是一個城市可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展的最佳切入點。選擇啟動建設健康城市，突出了健康是深圳市民的第一財富的理念，通過政府和公眾的努力，建立富裕充足的物質環(huán)境、潔凈有序的社會環(huán)境，以提高市民的健康水平和生活品質，完全符合深圳重視社會發(fā)展質量和城市發(fā)展質量，促進深圳成為現代化、國際化先進城市的發(fā)展理論和思路。

3.2 深圳啟動健康城市建設的能力分析

國際健康城市與國家衛(wèi)生城市的建設不同，國家衛(wèi)生城市注重物質環(huán)境改善，關注改善的結果，而健康城市則關注社會環(huán)境，只要政府承諾為了促進人群健康而改善工作，都可以申報，同時也關注物質環(huán)境的改善，關注政府服務，關注人群，尤為關注過程和方法，強調一個城市要學會一種促進健康的方法[16]。 因而，建設健康城市的能力不僅包括集中人、財、物資源來改善物質環(huán)境的能力，還尤其需要改善社會環(huán)境的能力。

3.2.1 物質環(huán)境改善能力

圖1 三圈理論示意圖

通過創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，深圳的環(huán)境立法、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、空氣質量、水質安全、醫(yī)療服務、信息化城管工作碩果累累，如出臺全國“史上最嚴控煙令”《深圳經濟特區(qū)控制吸煙條例》《深圳經濟特區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等20多個相關法規(guī)、規(guī)章；全市建成公園 889個，新建、改造提升道路綠化270多條，生態(tài)復綠400多公頃，建成各級綠道約2400公里；建成475公里、8361公頃的生態(tài)景觀林帶，綠化覆蓋率達45.08%，人均綠地面積16.8平方米；有體育健身設施的社區(qū)占比95.1%；2014年全年優(yōu)良空氣質量天數占總有效天數95.6%，居副省級以上城市最優(yōu)水平；城市生活污水集中處理率96.5%，集中式飲用水源地水質達標率為100%，自來水水質綜合合格率分別為99.97%，并榮獲“國家節(jié)水型城市”稱號；引進24個國內外一流醫(yī)療團隊，新增醫(yī)院20家，社區(qū)康復中心標準化建設達標率 96%；通過數字化城管接受群眾衛(wèi)生投訴結案率96.94%[17]等。以上數據均有力地印證了深圳對物質環(huán)境改善的能力。

3.2.2 社會環(huán)境改善能力

健康城市理念要求改善社會環(huán)境，促進社會健康，提高人民群眾的健康水平。但不可忽視的現實是，目前深圳社會保障水平不高，離“應保盡?！钡哪繕诉€有距離，部分小型工廠、作坊務工人員無保險，廣大的勞務工群體醫(yī)保雖有覆蓋，但水平較低；一些企業(yè)職業(yè)病發(fā)病率上升；食品衛(wèi)生抽檢合格率不高；原特區(qū)內外、各區(qū)之間醫(yī)療資源配置差距大，且深圳平均每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數、護士數、床位數均低于全國平均水平，“小病進社區(qū)，大病進醫(yī)院”的雙向良性循環(huán)還沒有形成，看病貴、看病難的問題未得到根本解決；大量的外來人口流動性大，兒童免疫、慢性病、精神病方面均不易管理，容易發(fā)生傳染病爆發(fā)或精神病人肇事肇禍等問題，以及因工作環(huán)境競爭激烈，職場壓力大，房價飆升，人員歸屬感缺失等現實因素可能造成的心理問題等；2014年深圳居民健康素養(yǎng)水平僅為9%。以上均說明深圳在社會環(huán)境改善方面的能力有待提升。

3.3 深圳啟動健康城市建設的支持分析

對于一項政府公共決策，公眾參與就是最大的支持。公眾若能真實反映健康需求并關注影響健康的危險因素，響應政府的承諾，積極參與那些涉及他們身心健康和人生幸福等社會事務的決策過程，主動參加各項健康教育活動及健康管理，加強健康投資，不斷提高健康素養(yǎng)知識與技能水平，選擇健康行為和生活方式，并深信自己在參與健康城市建設后能夠獲得社區(qū)環(huán)境改善、生活質量提高、社會保障良好、健康素質提高等間接或長遠的利益，都將大大促進健康城市的建設。深圳一向以“年輕”、“創(chuàng)新”、“高效”著稱，在國內反響較大的“深圳十大觀念”，是通過廣泛征集民意，市民高度參與、專家主動關注并達成共識后出爐。此外，從1989年的19名義工，能夠發(fā)展到今天1000個義工組織和110萬名義工[18]，這在一定程度上也說明深圳公眾參與程度較高，人人渴望健康。因此，在政府的有力引導下，公眾參與健康城市建設的廣度、深度、效果都將會有所突破。

4 加快深圳建設健康城市的幾點啟示

根據三圈理論原理，只有當價值、能力、支持3個圈向中心靠攏并有重疊時，某項政策才有實現的可能。目前，深圳啟動建設健康城市的關鍵點是公共價值要被政府充分認識和社會環(huán)境改善能力的提升。

4.1 政府主導及政治承諾

政府在應對人的健康問題上，應從被動和末端處理轉向以預防為主的源頭治理，從單純領先醫(yī)療技術手段轉向運用經濟、社會、環(huán)境等綜合手段，從依靠單一的衛(wèi)生部門力量轉向依靠城市規(guī)劃、建設、管理等方方面面的力量，從政府的獨自治理轉向社會共同參與的城市發(fā)展和全面發(fā)展的策略。健康城市完全符合深圳創(chuàng)造社會發(fā)展質量、城市發(fā)展質量，提升現代化國際化先進的城市的發(fā)展理論和思路。強有力的政治支持是健康城市建設得以持續(xù)、有續(xù)實施的基礎，在許多成功的例子中，市長承諾都起到了巨大的作用。當前的深圳，應以保障深圳市民的健康和滿足市民健康需求作為根本出發(fā)點，選擇健康城市的發(fā)展思路，將其視作解決城市化進程中諸多問題的有效手段和方法。政府還應給予政治保證，承擔組織主體的責任與義務，并積極將此寫入政府規(guī)劃，還可成立相應的長期機構，吸收國內外健康城市先進理念和成功經驗，啟動建設工作。

4.2 能力提升與社會支持

4.2.1 提升解決人口規(guī)模過大的能力

從水資源和土地資源制約角度看，深圳的資源適度規(guī)模在1100萬人左右。實際上，早在2010年普查時深圳人口就超過了1500萬。建議發(fā)揮政府的宏觀調控能力，在資金、政策上扶持和加快產業(yè)升級，通過本地發(fā)展高新技術產業(yè)、高端服務業(yè)達到勞動就業(yè)需求的減少，從而實現高素質勞動力調入與低素質勞動力遷出，以此緩解人口壓力。另外，也有人認為可以用勞動報酬與城市生活消費的差額來調整人口遷移行為；科學規(guī)劃產業(yè)分布結構與空間分布結構，在人口密度較高的福田、羅湖、南山等區(qū)主要發(fā)展高新技術產業(yè)和高端服務業(yè)，在人口密度相對較小的光明、坪山、大鵬新區(qū)等大力發(fā)展制造業(yè)，聚集從事加工制造的人口等方法[19]。

4.2.2 提升解決食品安全問題的能力

民以食為天，食以安為先。根據媒體報道及市民反映的多寡，深圳食品安全最為突出的問題應是層出不窮的地下“黑窩點”，即無證無照生產加工與經營，其衛(wèi)生環(huán)境條件惡劣，食品質量堪憂。造成“黑窩點”泛濫的原因是多方面的：①原特區(qū)外違法建筑和閑置廠房的存在為無證無照加工行為提供了生存條件；②人口急劇增長形成了巨大的市場需求；③有限的執(zhí)法力量，決定了打擊面只能是蜻蜓點水式的。針對此問題，如果能夠形成聯動監(jiān)管機制，讓為無證無照經營提供生產場地的業(yè)主負連帶責任，并加大對業(yè)主的處罰力度，則能從源頭上確保食品安全。此外，農貿市場應該參照超市、商場，建立起食品質量安全可追溯體系，鼓勵要求其從正規(guī)生產企業(yè)采購，將違法生產的食品拒之門外，從而為市民筑起一道可靠的屏障。

4.2.3 提升健康城市宣傳策劃的能力

健康城市是政府主導下公眾參與改善社會環(huán)境，實現健康社會、健康人群的一個過程。健康城市決策咨詢、規(guī)劃確立、全面實施、階段評估的每一個過程都需要公眾廣泛參與。而公眾積極參與的前提是有明確的輿論引導以及之后形成的濃厚社會氛圍。輿論引導要靠有效、深入人心的宣傳，而宣傳則需要策劃。建議政府應在建設健康城市過程中，引進相應的優(yōu)秀人才專門從事此項工作，以提高公眾參與程度，最終實現人人參與健康城市建設，人人參與自身健康促進的目標。

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Exploration and analysis on the construction of a healthy city in Shenzhen based on the three-circle theory

Zou Simei. The Central’s Hospital of Guangming New District of Shenzhen, Shenzhen 518107, Guangdong Province, China

The healthy city has become an action strategy of the World Health Organization. The practice has proved that the construction of a healthy city is the most effective way to allow everyone to enjoy healthcare services and improve the health of people. The paper analyzes the value, ability and support of “starting of the construction of a healthy city by Shenzhen Special Economic Zone” with the three-circle theory, and Proposes that the key point of starting the construction of a healthy city by Shenzhen is that the public value of the healthy city shall be fully recognized by the government and its ability to improve the social environment shall be improved.

Healthy city; Public policies; Three-circle theory

2016-09-28）

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.01.007

518107 深圳市光明新區(qū)中心醫(yī)院