羅柏青

【摘 要】很多西方國(guó)家在生態(tài)環(huán)境管理方面都經(jīng)歷過(guò)大部制改革，并且取得了各自的經(jīng)驗(yàn)。本文介紹了西方國(guó)家大部制改革的特點(diǎn)，并以英國(guó)、美國(guó)和加拿大為例進(jìn)行了考察和分析，以思考生態(tài)環(huán)境管理大部制改革對(duì)我國(guó)的啟示。目前，我國(guó)的環(huán)境管理處于“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中央和地方環(huán)境管理合理分權(quán)、強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制、建立環(huán)境咨詢(xún)機(jī)已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，必須進(jìn)行改革和完善。怎樣進(jìn)行改革？”觀(guān)點(diǎn)多多。在對(duì)諸多因素進(jìn)行綜合分析基礎(chǔ)上，對(duì)英國(guó)、美國(guó)和加拿大等執(zhí)行生態(tài)環(huán)境管理大部制的國(guó)家進(jìn)行考察分析，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，論證我國(guó)環(huán)境管理的體制改革。

【關(guān)鍵詞】西方國(guó)家 生態(tài)環(huán)境管理 大部制改革 啟示

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為各國(guó)政府的最基本的一項(xiàng)職責(zé)。在管理環(huán)境問(wèn)題方面，主要發(fā)達(dá)國(guó)家普遍按照生態(tài)系統(tǒng)原則，逐步實(shí)行環(huán)境保護(hù)大部制改革。

1 大部制改革的定義和意義

大部制即大部門(mén)體制，是國(guó)家為了推進(jìn)政府綜合管理與協(xié)調(diào)能力，按綜合管理職能合并政府部門(mén)，組成超級(jí)大部的政府組織體制，將有關(guān)聯(lián)的事務(wù)交由一個(gè)部管轄。最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理；提高了行政效率，降低了行政成本。

大部體制，最早在西方國(guó)家推行。是西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的政府組織形態(tài)；也是西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理體制改革的方向。我們應(yīng)該積極學(xué)習(xí)和吸納，但也不能全盤(pán)照搬。要把我國(guó)的實(shí)際情況與西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理大部制改革經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，推行我國(guó)環(huán)境管理體制改革。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家為什么要施行大部制改革？大部制改革到底有什么特點(diǎn)？

大部制改革特點(diǎn)：

（1）大部制組織一般數(shù)量比較少，但職能較為廣泛。

（2）在決策上獨(dú)立、執(zhí)行和監(jiān)督結(jié)構(gòu)相互分離。這是大部制改革得到有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

（3）順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府為基礎(chǔ)，在共性中體現(xiàn)個(gè)性。

在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不很?chē)?yán)重時(shí)，西方國(guó)家沒(méi)有環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)管和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)管理工作由一個(gè)或幾個(gè)有關(guān)的部或局兼管。隨著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題惡化后，根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其復(fù)雜性，將由相關(guān)的部或局兼管的環(huán)境保護(hù)工作集中，由新組建的、相當(dāng)于部一級(jí)的環(huán)境機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)管。

2 西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理大部制改革的實(shí)踐

大部制改革的核心是在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)力的整合與重構(gòu)，它的實(shí)質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，實(shí)行的是合理劃分行政決策權(quán)、對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離。

2.1 英國(guó)的生態(tài)環(huán)境管理大部制改革

英國(guó)是最早實(shí)行大部制改革的西方國(guó)家。大部制在英國(guó)有稱(chēng)為超級(jí)部。它的原則上“按任務(wù)分工”。將一些職能有交叉的小部門(mén)合并成大部門(mén)，大部門(mén)可以決定工作重點(diǎn)，能自行解決問(wèn)題；無(wú)需通過(guò)部門(mén)間長(zhǎng)時(shí)間的討論；能獨(dú)立地完成一些工作，支持中央明確的政策。

20世紀(jì)70年代，英國(guó)政府將原來(lái)的住房、公共建設(shè)與工程部門(mén)還有地方運(yùn)輸部門(mén)的環(huán)保工作合并，成立環(huán)境事務(wù)部。全面負(fù)責(zé)全國(guó)的污染防治工作，對(duì)農(nóng)業(yè)漁業(yè)食品部、內(nèi)政部、工業(yè)貿(mào)易部和能源部的環(huán)保工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。

另外，英國(guó)還對(duì)咨詢(xún)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作也十分重視。議會(huì)設(shè)有皇家環(huán)境污染委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)向議會(huì)提供宏觀(guān)環(huán)境決策建議。

提供英國(guó)大部制改革的實(shí)踐可以看出：重視咨詢(xún)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。對(duì)職能和任務(wù)部門(mén)施行大部門(mén)體制，是克服部門(mén)主義的有效途徑。

2.2 美國(guó)在生態(tài)環(huán)境管理的大部制改革

美國(guó)也是在生態(tài)環(huán)境管理實(shí)行大部制的典型國(guó)家。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保工作，1970年12月，美國(guó)總統(tǒng)尼克松宣布成立聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局。

聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局將以前隸屬于農(nóng)業(yè)部，將健康、教育和福利部，內(nèi)政部及原子能委員會(huì)，聯(lián)邦放射物管理委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)等部門(mén)的環(huán)保職能集中統(tǒng)一。它對(duì)保健部與教育部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)等擁有環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)，進(jìn)行集中管理，主管全國(guó)的污染防治工作，它是聯(lián)邦政府執(zhí)行部門(mén)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

除此以外，美國(guó)政府還于1969年設(shè)立了環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，直屬于總統(tǒng)。

國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)既是環(huán)保事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，又是總統(tǒng)的咨詢(xún)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)和幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)解決行政機(jī)關(guān)間環(huán)境的意見(jiàn)分歧。它的建議只有被總統(tǒng)采納才能實(shí)現(xiàn)。

在美國(guó)，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局可以制定相關(guān)的環(huán)保法，行使行政執(zhí)法的權(quán)力。州政府也可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)部門(mén)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。

2.3 加拿大生態(tài)環(huán)境管理大部制改革實(shí)踐

加拿大在生態(tài)環(huán)境管理大部制改革中，與英國(guó)和美國(guó)不一樣，它普遍采用理事會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行跨部門(mén)合作。

1961年，為推動(dòng)環(huán)境治理，跨部門(mén)合作設(shè)立了加拿大環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)CCME）機(jī)構(gòu)。它由聯(lián)邦、10個(gè)省和3個(gè)大區(qū)的共14位環(huán)境部長(zhǎng)組成，

2001年，橫跨政府多個(gè)部門(mén)，建立了一個(gè)更大范圍的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)———加拿大資源部長(zhǎng)理事會(huì)。該理事會(huì)包括環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)、瀕臨物種保護(hù)理事會(huì)、林業(yè)部長(zhǎng)理事會(huì)及漁業(yè)和水產(chǎn)業(yè)部長(zhǎng)理事會(huì)的所有部長(zhǎng)成員。

加拿大在環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的跨部門(mén)合作過(guò)程中，除了與政府、政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)合作外，各類(lèi)非政府環(huán)保組織業(yè)參與其中。

在進(jìn)行環(huán)境事務(wù)跨部門(mén)合作時(shí)，合作者基于平等和尊重，通過(guò)環(huán)境合作協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成共識(shí)；由理事會(huì)磋商和妥協(xié)；由民眾、各黨派和各社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督，達(dá)成協(xié)議，有效落實(shí)。

由于加拿大的環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性，議題、議程和協(xié)議公開(kāi)透明；政府機(jī)構(gòu)與相關(guān)組織以各種形式公開(kāi)相關(guān)信息、應(yīng)對(duì)公眾質(zhì)詢(xún)，給生態(tài)環(huán)境管理大部制的施行提供了保障。

3 西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理大部制改革對(duì)我國(guó)的啟示

2008年，我國(guó)新組建了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院 “內(nèi)閣成員”。標(biāo)志著環(huán)保部門(mén)進(jìn)入到我國(guó)決策體系的核心層。由于各種原因，其職權(quán)未能真正得以實(shí)現(xiàn)。這促使我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理大部制改革需要進(jìn)一步深化和完善。

3.1 完善機(jī)制 施行統(tǒng)一管理

任何行政體制的實(shí)施，都離不開(kāi)政治體制的支持。推行生態(tài)環(huán)境管理大部制，對(duì)一些職能相似的部門(mén)進(jìn)行合并組合，會(huì)引發(fā)利益調(diào)整，造成既得利益者的干預(yù)和抵制，發(fā)生爭(zhēng)奪資源和權(quán)利的行為。因此，一定要有政治力量的支持，防止阻礙實(shí)行大部制和造成行政資源的內(nèi)耗。

英國(guó)法國(guó)能順利實(shí)施生態(tài)環(huán)境管理大部制，是將政治和行政進(jìn)行融合，從而獲得了行政力量的支持。

3.2 明確中央與地方政府間的環(huán)境權(quán)責(zé)關(guān)系

環(huán)境管理體制改革，主要是針對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理體制的弊端。

將政府環(huán)境管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境監(jiān)管和提供公共服務(wù)；通過(guò)立法明確中央和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的權(quán)責(zé)。

由于我國(guó)環(huán)保行政系統(tǒng)規(guī)模大，實(shí)行從中央到地方的垂直管理，會(huì)加重中央財(cái)政壓力，使環(huán)保部陷入日常的事務(wù)性工作泥潭?，F(xiàn)階段宜實(shí)行省以下的垂直管理改革。

逐步整合環(huán)境與資源管理部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)督管理體制；健全環(huán)境法律制度；完善公眾參與和綜合監(jiān)督機(jī)制。

構(gòu)建立高層級(jí)的咨詢(xún)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，協(xié)助環(huán)保部門(mén)治理環(huán)境保護(hù)事務(wù)。

3.3 推進(jìn)大部制要適時(shí)而為

美國(guó)的大部制大都是在有特別需求的時(shí)刻應(yīng)運(yùn)而生的。如：1973年，美國(guó)遭遇能源危機(jī)后，美國(guó)成立了能源局。2001年9.11后，成立了國(guó)土安全部。

因此，我國(guó)要推行國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理大部制，需適時(shí)而為。

4 結(jié)語(yǔ)

西方國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理大部制改革的成就有目共睹，我國(guó)可以有選擇性地加以應(yīng)用，一起提高我國(guó)的生態(tài)環(huán)境管理水平，為改善環(huán)境條件創(chuàng)造條件。

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