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摘要：隨著全國(guó)反腐工作的深入，舉報(bào)人保護(hù)引起中央政府和社會(huì)民眾越來(lái)越多的關(guān)注。今年4月，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，有力推進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)職務(wù)犯罪舉報(bào)人工作。但是實(shí)踐所面臨的困難紛繁復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)措施捉襟見(jiàn)肘，舉報(bào)人需要更高層次、更加完善的保護(hù)，如何進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)保護(hù)舉報(bào)人的能力是本文論述的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；職務(wù)犯罪；舉報(bào)人保護(hù)

舉報(bào)工作是檢察機(jī)關(guān)依靠群眾查辦職務(wù)犯罪的重要環(huán)節(jié)，也是反腐敗斗爭(zhēng)的重要組成部分。根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)，2013年至2015年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理舉報(bào)線索107.4萬(wàn)件，較上一個(gè)三年增長(zhǎng)95.9%，群眾舉報(bào)或通過(guò)群眾舉報(bào)深挖出來(lái)的職務(wù)犯罪案件占立案總數(shù)的70%以上。但與之對(duì)應(yīng)的是，多年來(lái)職務(wù)犯罪舉報(bào)人慘遭被打擊報(bào)復(fù)的新聞報(bào)道屢見(jiàn)不鮮，被舉報(bào)人的報(bào)復(fù)手段花樣百出，有的殘忍至令人發(fā)指。如何保護(hù)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的合法權(quán)益已經(jīng)引起中央和社會(huì)的普遍關(guān)注，學(xué)術(shù)界對(duì)于相關(guān)法律制度一直有著廣泛的探討。所以研究舉報(bào)保護(hù)工作中存在的困境，創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)保護(hù)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)有效查處職務(wù)犯罪案件有著極為緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

一、當(dāng)前職務(wù)犯罪舉報(bào)人保護(hù)所面臨的困境

1、現(xiàn)有法律對(duì)舉報(bào)人保護(hù)僅僅是權(quán)利上的宣示，缺乏可操作性的規(guī)定。

我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必需查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”《刑事訴訟法》第109條第三款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全?！蔽覈?guó)也于2003年12月10日簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗國(guó)際公約》，2005年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了該公約。該公約第四十七條規(guī)定，“締約國(guó)應(yīng)該考慮建立起保護(hù)舉報(bào)人的法律制度”，并在第三十三條專門規(guī)定了 “保護(hù)舉報(bào)人”的內(nèi)容。但我國(guó)至今未制定單行具體的《舉報(bào)保護(hù)法》，以致我國(guó)在保護(hù)舉報(bào)人方面缺乏完善的法律依據(jù)。

今年4月，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》，該規(guī)定進(jìn)一步完善了國(guó)家保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人制度，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展舉報(bào)人保護(hù)和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作，提供了具體可行的依據(jù)，增強(qiáng)了舉報(bào)人的底氣，少了后顧之憂。雖然較《憲法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)而言，該規(guī)定對(duì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人保護(hù)作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，具有巨大的進(jìn)步意義，但是我們學(xué)習(xí)時(shí)也發(fā)現(xiàn)該規(guī)定并沒(méi)有更加大膽的制度創(chuàng)新，且該規(guī)定本身的法律效力有限，在實(shí)踐中需配以詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，才能真正發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

2、打擊報(bào)復(fù)行為多樣化、隱性化，定性上存在諸多困難。

在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈條里，被舉報(bào)人往往因?yàn)槁殭?quán)關(guān)系而處于優(yōu)勢(shì)地位，公權(quán)力極易被違法違規(guī)利用于打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人。諸多案例可以看到，被舉報(bào)人一旦得知自己被人舉報(bào)，必然發(fā)動(dòng)一切關(guān)系尋找舉報(bào)人，找到后利用自己或者利益共同體手中的權(quán)力，威脅、打擊舉報(bào)人。從政府機(jī)關(guān)、國(guó)企到基層組織，行政上我國(guó)一直奉行民主集中制，單位權(quán)力集中在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手上，雖然近年來(lái)相關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度進(jìn)一步完善，但打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為也呈現(xiàn)出多樣化、以“合法”手段掩蓋非法目的的特征，比如借輪崗需要、聘用合同期屆滿、職務(wù)晉升、發(fā)放獎(jiǎng)金等機(jī)會(huì)將舉報(bào)人輪崗、解聘、不提級(jí)、不晉升或扣發(fā)獎(jiǎng)金，又或直接跳過(guò)集體討論而做出對(duì)舉報(bào)人不公正的行政處理，又或利用舉報(bào)人工作中的缺點(diǎn)，借題發(fā)揮，對(duì)舉報(bào)人做出不適當(dāng)?shù)奶幏值鹊?。這些手段無(wú)法明確定義為瀆職犯罪亦或行政違法行為，即使舉報(bào)人反映給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)辦法也很有限，實(shí)踐中檢察建議的運(yùn)用限制較多，需要更多跨部門領(lǐng)導(dǎo)層面非常態(tài)化的溝通，導(dǎo)致舉報(bào)人的合法權(quán)益無(wú)法得到維護(hù)。

3、多頭舉報(bào)變相增加了保護(hù)舉報(bào)人的難度。

實(shí)踐中，我們經(jīng)常遇到這樣的情況：群眾舉報(bào)的線索剛接收不久就接到上級(jí)部門或其他機(jī)關(guān)單位移送的相同或類似線索，這些線索的來(lái)源通常都是同一舉報(bào)人或共同舉報(bào)人。究其原因，主要有三：一是，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督部門的不信任，一旦無(wú)法及時(shí)得到相應(yīng)的亦或期待的反饋結(jié)果，則沒(méi)有選擇信任、尊重監(jiān)督部門，轉(zhuǎn)向其他監(jiān)督部門舉報(bào)；二是，為了引起政府、群眾甚至新聞媒體更多的關(guān)注、同情，舉報(bào)人往往采取“一稿多投”方式，尋求多種救濟(jì)渠道，及時(shí)實(shí)現(xiàn)舉報(bào)目的；三是，舉報(bào)人不了解我國(guó)的監(jiān)督制度和相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能做擴(kuò)大解釋，將一般的違規(guī)行政行為或者黨員違紀(jì)行為“納入”檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，而現(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)官員的貪腐行為捎帶一般違紀(jì)行為，舉報(bào)人為了全面反映被舉報(bào)人的“罪行”，在向其他監(jiān)督部門舉報(bào)時(shí)必然全部列明，這就造成線索提前失密，舉報(bào)人身份泄露。無(wú)論出于何種原因或考慮，多頭舉報(bào)擴(kuò)大了知情面，舉報(bào)材料在傳遞、移送過(guò)程中增加了失密、泄密的機(jī)會(huì)，給查辦職務(wù)犯罪帶來(lái)了不便和更大的辦案難度，更增加了舉報(bào)人的危險(xiǎn)性，不利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)工作。

4、檢察力量有限，保護(hù)舉報(bào)人力不從心。

近年來(lái)，為了適應(yīng)辦案任務(wù)和安全的雙重壓力，基層檢察院通過(guò)擴(kuò)招法警或者簽約協(xié)警的方式，在一定程度上壯大了檢察警力，但是這僅僅滿足一般的辦案需要，一旦出現(xiàn)舉報(bào)人急需采取人身保護(hù)措施時(shí)，現(xiàn)有警力捉襟見(jiàn)肘。而客觀上出于保密的考慮，檢察機(jī)關(guān)通常沒(méi)有和公安機(jī)關(guān)協(xié)作辦案，保護(hù)舉報(bào)人自然就無(wú)法借助公安機(jī)關(guān)的力量。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)有限，無(wú)法支撐長(zhǎng)期、全面的保護(hù)工作。況且，舉報(bào)人保護(hù)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)、危險(xiǎn)性較高的工作，檢察院的法警缺乏相對(duì)應(yīng)的技能培訓(xùn)，也沒(méi)有針對(duì)性的應(yīng)急機(jī)制，緊急情況的應(yīng)對(duì)能力有待提高，若倉(cāng)促出警，所謂的保護(hù)措施可能流于形式，一旦突發(fā)危險(xiǎn)情況，如何保護(hù)舉報(bào)人和自身的安全。

二、檢察機(jī)關(guān)的可行性對(duì)策

1、改變現(xiàn)有的“舉報(bào)”認(rèn)識(shí)觀念。

舉報(bào)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有職責(zé)從保障公民基本權(quán)利的高度對(duì)待舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)工作，摒棄過(guò)時(shí)的舉報(bào)工具主義觀，實(shí)現(xiàn)在舉報(bào)問(wèn)題上從工具屬性到權(quán)利屬性的根本轉(zhuǎn)變?！芭e報(bào)工具主義，就是把舉報(bào)當(dāng)作同違法犯罪作斗爭(zhēng)的實(shí)用工具，舉報(bào)只是發(fā)現(xiàn)違法犯罪案件線索的途徑而已?！雹僭谶^(guò)去，我們一直將舉報(bào)作為案件查處的線索來(lái)源來(lái)對(duì)待，對(duì)舉報(bào)人權(quán)利的保護(hù)、舉報(bào)案件線索的處理等與舉報(bào)密切相關(guān)制度建設(shè)、實(shí)際運(yùn)用，都是服務(wù)于反腐辦案，忽略了舉報(bào)的本質(zhì)是相對(duì)人或舉報(bào)人權(quán)益受到侵害的事實(shí)，盡管檢察機(jī)關(guān)每年都在大力宣傳舉報(bào)工作的重要性，承諾保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)利，但在一定層面上那也只是斗爭(zhēng)策略而已。至于舉報(bào)人合法權(quán)利的實(shí)際落實(shí)、保障情況，缺乏可預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性，時(shí)好時(shí)差，縱然事后積極救濟(jì)，也不過(guò)是從修補(bǔ) “工具”、更有利今后使用工具的需要出發(fā)，不可能有根本好轉(zhuǎn)，更不可能奢望以舉報(bào)人為本的制度性保障。唯有徹底轉(zhuǎn)變對(duì)舉報(bào)的認(rèn)識(shí)，回歸舉報(bào)的權(quán)利屬性，從人權(quán)保障的角度出發(fā)，才能真正保障舉報(bào)人的合法權(quán)益不受違法侵害。

2、大力推進(jìn)專門性法律的制定。

當(dāng)今世界各國(guó)和有關(guān)地區(qū)紛紛通過(guò)立法對(duì)舉報(bào)人給予法律保護(hù)。美國(guó)制定了《吹口哨人保護(hù)法》，英國(guó)制定了《公眾利益披露法案》，澳大利亞制定了《舉報(bào)者保護(hù)法》，我國(guó)香港地區(qū)制定了《防止賄賂條例》，建立了較為完備的舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)制度。這些法條和條例的核心目標(biāo)是防止舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)，通過(guò)法律維護(hù)其合法權(quán)益。我國(guó)政府已加入的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》明確要求締約國(guó)應(yīng)該考慮建立保護(hù)舉報(bào)人的法律制度，第33條專門規(guī)定了“保護(hù)舉報(bào)人”的內(nèi)容。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新有效機(jī)制，協(xié)助立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)舉報(bào)人保護(hù)方面的專門性法律，積極推進(jìn)舉報(bào)人保護(hù)的法治進(jìn)程。只有將舉報(bào)人保護(hù)制度上升至立法層面來(lái)構(gòu)建，才能整合一切保護(hù)舉報(bào)人的司法力量，有力遏制打擊報(bào)復(fù)行為，保證職務(wù)犯罪偵查工作的順利開(kāi)展和司法公信力的有效提升。

3、在立法保護(hù)不力的情況下，尋求紀(jì)檢監(jiān)察部門的支持。

最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》第八條規(guī)定，“有證據(jù)表明舉報(bào)人及其近親屬可能會(huì)遭受單位負(fù)責(zé)人利用職權(quán)或者影響打擊報(bào)復(fù)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)單位或者個(gè)人作出解釋或說(shuō)明。當(dāng)給予組織處理或者紀(jì)律處分的，人民檢察院可以將相關(guān)證據(jù)等材料移送組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理。”面對(duì)一些目前立法無(wú)法規(guī)范的打擊報(bào)復(fù)行為，檢察機(jī)關(guān)可以積極聯(lián)系組織部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門，構(gòu)建合作查處機(jī)制，派專人回訪落實(shí)，督促有關(guān)組織部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門采取糾正措施或作出紀(jì)律處分的決定。

4、注重宣傳秘密舉報(bào)的重要性和正確的舉報(bào)途徑。

舉報(bào)人在向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)職務(wù)犯罪線索時(shí)，其本身應(yīng)當(dāng)提高自我保護(hù)的意識(shí)。舉報(bào)保密既是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是舉報(bào)人自身的注意事項(xiàng)。因此，檢察機(jī)關(guān)在做舉報(bào)宣傳時(shí)要加強(qiáng)有關(guān)的宣傳教育，幫助舉報(bào)人了解自我保護(hù)措施。舉報(bào)人要注意舉報(bào)的方式方法，不要公開(kāi)舉報(bào)，不要多頭舉報(bào)，以免內(nèi)容泄露或打草驚蛇。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)需繼續(xù)拓展更加隱秘、有效的舉報(bào)渠道，除堅(jiān)持原來(lái)行之有效的書(shū)面、口頭、電話等舉報(bào)方式外，增加了網(wǎng)絡(luò)新媒體的舉報(bào)渠道，最大限度方便舉報(bào)人。出于舉報(bào)保密的需要，在借用網(wǎng)絡(luò)渠道時(shí)，要注意網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，實(shí)行舉報(bào)預(yù)約制度，降低網(wǎng)絡(luò)等新媒體渠道的舉報(bào)內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)，舉報(bào)人只需在預(yù)約的時(shí)間到檢察機(jī)關(guān)提供詳細(xì)的舉報(bào)內(nèi)容即可。

5、制定事前防范、事中保護(hù)、事后救濟(jì)并重的保護(hù)機(jī)制，有效保障舉報(bào)人及其親屬的人身、財(cái)產(chǎn)安全。制定保護(hù)舉報(bào)人的專門法律法規(guī)是基礎(chǔ)，而構(gòu)建更加科學(xué)完善的保護(hù)機(jī)制是貫徹法律規(guī)定的有效保證。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)職務(wù)犯罪舉報(bào)的特征，詳細(xì)設(shè)立舉報(bào)人保護(hù)的啟動(dòng)條件，并根據(jù)可能形成的威脅內(nèi)容和緊迫程度，對(duì)應(yīng)規(guī)定不同層級(jí)的保護(hù)措施，針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和安全保護(hù)預(yù)案，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括警力配比、保護(hù)方式、保護(hù)期間、應(yīng)急措施等（這些內(nèi)容有賴于國(guó)家立法層面予以規(guī)定授權(quán)，最高人民檢察院協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定更為細(xì)致的規(guī)定，以便實(shí)踐部門依照運(yùn)用），以有限的警力、財(cái)力發(fā)揮最大的保護(hù)效能。檢察機(jī)關(guān)可以在其司法警察部門下成立專門的舉報(bào)人保護(hù)小組，執(zhí)行保護(hù)任務(wù)期間發(fā)現(xiàn)報(bào)復(fù)人員立即予以控制，并扭送公安機(jī)關(guān)查辦。該小組成立的目的不僅在于切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人及其親屬的人身、財(cái)產(chǎn)安全，而且極大震懾那些打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的人員，澆滅其囂張的氣焰。舉報(bào)人因受打擊報(bào)復(fù)造成人身傷害或者名譽(yù)損害、財(cái)產(chǎn)損失的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該積極展開(kāi)事后救濟(jì)，支持其依法提出賠償請(qǐng)求，積極開(kāi)展救濟(jì)工作，維護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益。

在這里，除了正常的人身、財(cái)產(chǎn)安全保護(hù)外，還應(yīng)重視保障舉報(bào)人今后長(zhǎng)期正常的生活環(huán)境?！叭缭诿绹?guó)的證人保護(hù)法中，聯(lián)邦政府除盡最大可能確保證人人身安全外，還應(yīng)視情況給予經(jīng)濟(jì)資助，包括提供新的臨時(shí)住所，介紹新的工作，甚至免費(fèi)為其改換身份，幫助其在一個(gè)不會(huì)被別人認(rèn)出的新的城市生活等等。”②顯然在一些案件中，鑒于案情特殊、被舉報(bào)人勢(shì)力大、舉報(bào)人壓力大等諸多因素，為舉報(bào)人提供新的身份和居住條件是非常有必要的，也是最有效的保護(hù)措施。

6、尋求財(cái)政專項(xiàng)支持，建立適應(yīng)需求的舉報(bào)人保護(hù)隊(duì)伍。任何制度的實(shí)施，必然需要相對(duì)應(yīng)的人力物力保障。舉報(bào)人保護(hù)不單單是舉報(bào)人及其親屬的人身安全保障，更要考慮到因此所產(chǎn)生的人力物力需求，比如警力配比、后勤保障、工資核算、人身保險(xiǎn)等等，這些應(yīng)該得到財(cái)政專門的支持。此外，定期的、專業(yè)的培訓(xùn)是必不可少的，只有通過(guò)模擬實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)，才能真正提高保護(hù)能力，適應(yīng)保護(hù)舉報(bào)人的需求。

總的來(lái)看，現(xiàn)在我國(guó)立法上還未明確國(guó)家應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人承擔(dān)何種責(zé)任，沒(méi)有明確舉報(bào)人和受理舉報(bào)機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系性質(zhì)，沒(méi)有突出以保護(hù)舉報(bào)人權(quán)利為原則的制度和程序建設(shè)，有關(guān)規(guī)定或失之于原則和抽象，或失之于分散和凌亂，不利于保護(hù)舉報(bào)人的權(quán)利和鼓勵(lì)人民群眾與腐敗行為做斗爭(zhēng)的積極性。面對(duì)立法和實(shí)踐所引發(fā)的種種困難，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公民的舉報(bào)權(quán)為己任，探索與舉報(bào)權(quán)利保護(hù)有關(guān)的保密制度、舉報(bào)人安全保障制度、舉報(bào)人受益制度、舉報(bào)人權(quán)利救濟(jì)制度，努力推進(jìn)舉報(bào)人保護(hù)的立法進(jìn)程，以構(gòu)建完備的公民舉報(bào)權(quán)保護(hù)體系。

[注釋]

① 賴彩民、賴德亮：《加強(qiáng)公民舉報(bào)權(quán)的制度保障》，載自《法學(xué)》2006年第7期。

② 徐飛行：《職務(wù)犯罪實(shí)名舉報(bào)問(wèn)題研究》，載自《四川警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年2月第26卷第1期。

（作者單位：莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）