文//上海市第三中級人民法院

構建特殊訴訟格局 發(fā)揮特有審判職能
——上海三中院探索跨行政區(qū)劃法院改革的實踐與思考

文//上海市第三中級人民法院

上海三中院按照中央關于跨行政區(qū)劃法院改革發(fā)展的總體部署，準確把握定位，形成了跨行政區(qū)劃法院的發(fā)展思路和案件管轄體系，探索符合跨行政區(qū)劃審判特點的審判工作機制，不斷完善跨行政區(qū)劃法院發(fā)展的保障機制。針對改革中面臨的困難和問題，上海三中院將繼續(xù)深入貫徹執(zhí)行以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，創(chuàng)新思路，進一步深化跨行政區(qū)劃法院改革。

2014年12月28日，全國首家跨行政區(qū)劃的人民法院——上海市第三中級人民法院（下稱上海三中院）在上海鐵路運輸中級法院基礎上加掛牌子成立。兩年半來，上海三中院按照黨中央關于跨行政區(qū)劃法院改革發(fā)展的總體部署，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標，積極穩(wěn)妥推進審判機制改革，取得了階段性成效。

跨行政區(qū)劃法院改革探索的初步成果

（一）準確把握定位，形成了跨行政區(qū)劃法院的發(fā)展思路和案件管轄體系

認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照總書記關于“跨行政區(qū)劃的人民法院是新生事物，新開門面要站在高起點上有整體性考慮和系統(tǒng)性設計”的要求，立足跨行政區(qū)劃法院破除訴訟“主客場”、監(jiān)督依法行政、平等保護當事人利益的功能定位，立足人民群眾對跨行政區(qū)劃法院公正、高效、權威的更高期待，確定了跨行政區(qū)劃法院改革發(fā)展的基本思路，以“透明度高、權威度高、滿意度高”為發(fā)展定位目標，以“公開、公正、便民、統(tǒng)一”為機制建設路徑，以“整體規(guī)劃、分步實施、穩(wěn)步推進”為管轄推進思路，全面推進跨行政區(qū)劃法院建設、改革、發(fā)展工作。

案件管轄范圍是跨行政區(qū)劃法院建設的基礎，也是難點。上海三中院按照習近平總書記提出的“構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”的要求，以“跨地區(qū)”“易受地方因素影響”“重大”三要素作為跨行政區(qū)劃法院案件管轄的基本標準，在最高法院和上海高院的指導批準下，初步形成了跨行政區(qū)劃法院的案件管轄體系。行政審判方面，管轄以市政府為被告的一審案件、以市級機關為上訴人和被上訴人的二審案件以及上海鐵路運輸法院實施部分跨區(qū)行政案件集中管轄后的上訴案件；刑事審判方面，依法管轄上海市轄區(qū)內走私犯罪、重大侵犯知識產權犯罪、涉環(huán)境資源保護犯罪、涉食品藥品安全犯罪和涉及港口、水上、海事、機場、軌交等偵查機關辦理的刑事案件；民商事審判方面，依法管轄涉環(huán)境資源、食品藥品糾紛、貨物運輸合同和貨運代理合同糾紛以及企業(yè)破產案件。

（二）把握“跨”的屬性，跨行政區(qū)劃法院的審判職能作用得到有效發(fā)揮

兩年半來上海三中院共受理各類案件4319件，審結4079件。其中行政案件受理2066件，審結1905件；以市政府為被告的一審行政案件共受理539件，審結481件；以市級行政機關為上訴人或被上訴人的二審行政案件共受理1086件，審結976件；上海鐵路運輸法院一審的上訴案件受理383件，審結348件。為維護當事人的合法權益，實質解決行政爭議，積極開展協(xié)調化解工作，原告主動撤訴或撤回上訴的案件共90件，占結案總數(shù)的4.91%。刑事案件受理450件，審結412件。其中走私刑事案件受理176件，審結159件；涉及食品藥品、環(huán)境資源刑事案件受理90件，審結79件；侵犯知識產權刑事案件受理50件，審結46件。著力推進精品審判工程，多個案件在全國法院行政審判和全市法院評選中獲獎，兩篇判決書被評為全國優(yōu)秀行政審判文書；精心辦理了福喜公司生產偽劣產品罪案、浦東機場爆炸案、假冒名牌嬰幼兒奶粉案等重大案件。

主動服務國家重大戰(zhàn)略和經濟社會發(fā)展大局，積極回應法治國家、法治政府、法治社會建設需求，延伸司法職能。共發(fā)送司法建議書17份，審判白皮書9份，得到相關單位積極反饋和回應。以貫徹落實新行政訴訟法為契機，通過組織行政機關工作人員旁聽庭審、通報市政府和市級行政機關涉訴情況，加強與行政機關良性互動，積極參與行政機關制定政策、出臺規(guī)范性文件，為依法行政提供司法角度的意見，促進法治政府建設。開展假釋人員集中回訪，深入了解假釋人員社區(qū)矯正現(xiàn)狀。強化法治宣傳，定期舉行公眾開放日、召開新聞發(fā)布會、公布典型案例、網(wǎng)絡庭審直播等，讓人民群眾更多了解司法、參與司法。

（三）把握“特”的要求，基本形成符合跨行政區(qū)劃審判特點的審判工作機制

跨行政區(qū)劃案件往往具有當事人跨地區(qū)性、矛盾復雜性和利益延伸性等特點，當事人和社會公眾對跨行政區(qū)劃審判的公正、高效、權威的期待也更高，因此，上海三中院立足機制制度創(chuàng)新，著力為避免訴訟“主客場”提供保障，為克服跨行政區(qū)劃訴訟帶來的不便提供保障，為促進審判體系和審判能力現(xiàn)代化發(fā)揮示范引領作用。

1.著眼保障訴訟權利，樹立跨行政區(qū)劃法院司法權威和公信。一是首創(chuàng)立案清單制度，嚴格貫徹立案登記制改革要求，根據(jù)不同案件類型設計立案登記表格，引導當事人對照表格所列清單提交起訴材料，方便當事人行使訴權。二是建立訴訟全流程釋明制度，制定《行政訴訟釋明規(guī)則》，將新行政訴訟法規(guī)定的立案釋明義務，拓展至立案、審前、判后等訴訟全流程，通過全程訴訟權利釋明和訴訟規(guī)范釋明，幫助當事人正確理解法律、行使權利，平衡訴訟各方當事人的訴訟能力，促進當事人規(guī)范訴訟、誠信訴訟，為審判工作排除干擾起到宣示作用。三是建立法律志愿者服務機制，與律協(xié)、高校簽訂志愿服務協(xié)議，設置志愿者導訴和律師志愿服務崗，為缺乏訴訟知識的當事人提供服務。四是創(chuàng)新送達工作新機制，引入公證機構參與法院法律文書送達，既緩解了法院送達難的問題，也通過公證送達過程達到固定證據(jù)的目的，已經成功送達10件。

2.著眼強化訴訟便民，充分利用機制和技術創(chuàng)新解決制約便民難題。一是探索巡回審判機制，作為常規(guī)審判方式的補充，在綜合考慮管轄區(qū)域和法院承受能力的基礎上，審判組織“走出去”，到當事人所在地法院、法庭就地開庭、巡回審理，讓當事人就地參與庭審，避免東奔西跑，減輕訴累。二是建立多元化糾紛解決機制，與經貿商事調解中心、工商聯(lián)人民調解委員會等10家社會機構合作建立訴調對接機制，引入調解員定期駐院，實現(xiàn)立案審查和訴前調解無縫對接。三是建立律師在線閱卷機制，建立訴訟材料隨案掃描制度，以上海高院律師服務平臺為依托，為法官、律師在線閱卷、交叉查閱、同時查閱提供技術保障，有效解決律師遠程閱卷難的問題。四是建立遠程審判工作機制，實現(xiàn)異地庭審同城化，與蘇浙皖三省四家鐵路運輸法院、鐵路公安處看守所以及上海市部分郊區(qū)法院開通遠程提訊、審判，降低訴訟成本，提高訴訟效率。

3.著眼促進適法統(tǒng)一，推進形成以審判為中心的訴訟制度。一是制定證據(jù)審查判斷指引，與上海市檢察三分院、海關緝私局共同簽署《走私刑事案件證據(jù)審查判斷指引》，邀請偵查人員旁聽庭審，將法庭對證據(jù)的審查判斷理念和標準向偵查和起訴延伸。二是貫徹寬嚴相濟刑事政策，與三分檢、海關緝私局共同簽署《關于旅客攜帶應稅行李物品入境案件的處理意見》，進一步規(guī)范對旅客攜帶手表、珠寶首飾、化妝品、箱包、服裝等自身價格和應繳稅款較高的行李物品入境偷逃稅款行為的查處和審理，有效懲治走私和食品藥品安全方面的犯罪。三是深化庭前會議工作機制，制定庭前會議制度操作規(guī)則，重在明確爭議焦點和排除非法證據(jù)，解決庭審中可能遇到的程序性事件，為庭審實質化夯實基礎。四是完善繁簡分流工作機制，制定刑事簡化審操作規(guī)則，推動繁案精審、簡案快審，制定簡易程序審理機制，從適用范圍、審判分工、簡便送達、程序告知、程序轉換、庭審審查、文書制作等各個方面，細化和落實法律規(guī)定。五是推動偵查人員出庭作證，強化公檢法工作銜接，完善通知和溝通準備機制，為偵查人員出庭作證提供保障。實施半年共有16起案件中有偵查人員出庭作證。六是啟動刑事案件認罪認罰從寬制度試行工作，與偵查和檢察機關形成共識，形成認罪認罰從寬制度實踐操作規(guī)則，并借助值班律師志愿者推進認罪認罰從寬制度試點工作，2017年6月首次適用以來共審結該類一審刑事案件6件。

4.著眼司法公開透明，讓跨行政區(qū)劃審判更多接受人民群眾監(jiān)督。一是搭建網(wǎng)站、微博、微信等司法公開平臺，推進裁判文書上網(wǎng)、庭審網(wǎng)絡直播、公眾開放日、新聞發(fā)布會等公開舉措，讓當事人和社會公眾更加貼近司法、感受司法、信任司法。二是建立隨機分案制，形成以隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，從源頭確保司法公正，同時建立庭長指定分案需說明原因并記錄在案的留痕機制，確保分案責任全程可查。三是主動接受社會監(jiān)督，建立了一支包括人大代表、政協(xié)委員、專家學者、科技人員等30名社會各界人士組成的特邀監(jiān)督員隊伍，發(fā)揮其連接社會公眾和法院的橋梁紐帶作用、信息傳遞作用和監(jiān)督反饋作用。邀請人大代表、政協(xié)委員和相關專家學者旁聽重大案件庭審，主動進行回訪，聽取代表、委員和專家的意見建議。

（四）著眼順暢運行，不斷完善跨行政區(qū)劃法院發(fā)展的保障機制

一是大力推進數(shù)據(jù)法院、智慧法院建設，為審判工作提供信息化支撐。以電子卷宗隨案同步生成和深度應用為主線，推進電子審判、智慧法院建設，提升法官辦案信息化水平，實現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理，全程可視、全程可控、全程可溯，按照大數(shù)據(jù)、云計算應用的思路，實現(xiàn)案件辦理、審判管理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，為法官辦案提供文獻檢索、同類比對、事務性工作集成辦理和系統(tǒng)自動辦理，進一步解放法官，為法官精準裁判、公正裁判、高效裁判提供數(shù)據(jù)平臺。建成并投入使用互聯(lián)網(wǎng)直播法庭和廣播級數(shù)字法庭，保障庭審直播試點工作常態(tài)化。

二是大力推進過硬隊伍建設，為跨行政區(qū)劃法院奠定組織基礎。落實人員分類管理和司法責任制，按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的原則，規(guī)范院庭長、審委會、合議庭、專業(yè)法官會議運作機制，建立與司法責任制相匹配的法官權益保障機制，為法官和法院其他工作人員的依法履職行為提供切實的安全保障。全面推進學習型法院和文化法院、健康法院建設，與華東政法大學、上海財經大學等高校建立人才培養(yǎng)合作機制，創(chuàng)立“三味講堂”“三味學社”等學習品牌，組織開展名家講座、學術研討和交流活動，以主題實踐活動激發(fā)擔當意識，凝聚改革共識，促進“三院合一”模式下的人員融合。

三是大力推進安保維穩(wěn)機制建設，更好適應跨行政區(qū)劃審判工作需求?？缧姓^(qū)劃特殊類型案件的集中管轄，尤其是行政案件、重大食品藥品安全、環(huán)境資源保護、企業(yè)破產等案件的集中管轄，社會關注度高、敏感程度高，給法院涉訴信訪維穩(wěn)工作帶來極大挑戰(zhàn)。在高院的支持下，與市有關部門和浦東新區(qū)等相關區(qū)有關部門初步建立了矛盾化解和安保維穩(wěn)的新型應急處置協(xié)調機制。建立庭審指揮系統(tǒng)、電子安保系統(tǒng)、旁聽席位管理系統(tǒng)等應用系統(tǒng)，保障庭審安全有序。

改革發(fā)展中面臨的困難和挑戰(zhàn)

跨行政區(qū)劃法院改革是司法體制改革的重要內容，兩年來，上海三中院著眼機制創(chuàng)新，探索形成了一些制度性成果。但是，跨行政區(qū)劃法院的改革還面臨很多困難和挑戰(zhàn)，既有機制性的，也有體制性的，需要深入研究破解：

（一）跨行政區(qū)劃法院的整體定位和案件管轄尚需進一步明確

在直轄市探索設立跨行政區(qū)劃法院，是最高法院按照中央總體部署，在現(xiàn)行法律框架內作出的改革探索試點。同時，根據(jù)中央對跨行政區(qū)劃法院的改革路徑設計，利用鐵路運輸法院的現(xiàn)有機構資源進行改造，實現(xiàn)轉型升級。因此，在推進改革的過程中，對跨行政區(qū)劃法院與行政區(qū)劃法院之間的關系、職能的劃分，跨行政區(qū)劃法院改革與鐵路法院改革之間的關系，都需要頂層設計的明確。對于跨行政區(qū)劃法院案件管轄范圍的確定標準，需要最高法院出臺指導意見，既要明確標準、類型，也要為各地高院留有探索的余地，這樣有利于避免鐵路法院在改造過程中在案件管轄上的不統(tǒng)一。

（二）貫徹新行政訴訟法面臨的一些問題

跨行政區(qū)劃法院的一項重要職能是集中管轄行政案件，在貫徹新行政訴訟法的過程中，還有一些問題需要解決。比如，行政機關負責人出庭應訴需要下更大氣力推動。新行政訴訟法要求行政機關負責人出庭應訴，但是這項工作需要法院與行政機關共同推動。尤其是以省級人民政府和省級行政機關為一方當事人的案件，在案件數(shù)量大幅增長的情況下，客觀上難以落實，這不利于樹立跨行政區(qū)劃法院行政審判公信力，需要在提升負責人出庭率和規(guī)范委托程序方面加以努力。還有，利用政府信息公開案件纏訴問題需要研究加以規(guī)制。實踐中當事人往往通過信息公開案件，希望解決涉及信訪、征收補償?shù)壬顚哟螁栴}。對于信息公開領域的濫訴、纏訟等問題，還需研究解決方案，探索構成濫訴、惡意訴訟的認定條件，在保護當事人訴權的同時，對濫訴和惡意訴訟進行適當?shù)囊?guī)制。

（三）在工作機制上面臨科學評價和充分保障方面的挑戰(zhàn)

跨行政區(qū)劃法院案件管轄的特殊性決定了對法院和法官的評價機制需要有別于普通的行政區(qū)劃法院，一張表排名無法體現(xiàn)跨行政區(qū)劃法院“跨”和“?！钡奶攸c，評價就缺乏一定的科學性。同時，在秩序保障方面，跨地區(qū)管轄與矛盾化解屬地化之間的沖突，始終是跨行政區(qū)劃法院要面對和解決的突出困難。

（四）在運行上面臨新型改革法院事多與人少的突出矛盾

跨行政區(qū)劃法院總的人員編制少，按照司改要求壓縮綜合部門人員，部門實行扁平化管理，但新型法院又面臨關注度高、交流多等各方面的挑戰(zhàn)和需求，在工作中，審判業(yè)務部門法官、法官助理需要跨部門支援辦案，綜合部門人員一崗多職。

進一步深化跨行政區(qū)劃法院改革的思考

2017年是全面深化改革、推進轉型發(fā)展的關鍵之年，是上海三中院進一步深化改革、展現(xiàn)成果、回應中央試點任務和社會關切的關鍵之年。上海三中院將繼續(xù)深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅決貫徹執(zhí)行以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，創(chuàng)新思路、深化改革、補齊短板、破解難題，推動各項工作不斷前進。

一是繼續(xù)在狠抓執(zhí)法辦案、主動服務大局上下功夫。切實履行好特殊案件集中管轄的審判職能，更好平等保護當事人合法權益，進一步發(fā)揮司法對行政行為的審查職能作用，促進依法行政、規(guī)范行政，妥善化解行政爭議，以更加公開、透明、公正的審判，消除人民群眾訴訟“主客場”的印象和質疑。更好發(fā)揮刑事審判、民商事審判在規(guī)范社會秩序方面的作用，以妥善審理好走私犯罪、涉食品藥品安全、環(huán)境資源保護、破產等案件為抓手，引領社會價值，服務法治中國、平安中國建設。

二是繼續(xù)在深化司法改革、不斷創(chuàng)新機制上下功夫。進一步貫徹落實好高院司法改革任務的總體部署和要求，深入探索符合跨行政區(qū)劃法院特性的工作機制，尤其是要在更好地保障當事人訴訟權利、維護程序公正和訴訟規(guī)范、提升訴訟效率、促進適法統(tǒng)一方面，更加深入研究探索，形成制度化、可操作的一系列訴訟指引或者規(guī)范。進一步推進司法與行政的良性互動，推進行政機關負責人出庭應訴的常態(tài)化、規(guī)范化。完善內外部秩序保障機制，外部著眼矛盾化解和群體性沖突的防控，建立依靠當?shù)攸h委、政府的聯(lián)動聯(lián)防機制、巡回審判機制和符合跨行政區(qū)劃審判特點的司法警務保障機制；內部著眼機構扁平化和事多人少的現(xiàn)實困難，建立部門之間協(xié)作化工作機制；完善科學評價機制，建立適合跨行政區(qū)劃審判特點的法官業(yè)績評估機制和司法公信力評估方案。

三是繼續(xù)在建設智慧法院、提升發(fā)展效能上下功夫。貫徹落實好高院關于建設數(shù)據(jù)法院、智慧法院的部署要求，結合自身特點，以服務跨行政區(qū)劃法院訴訟需要和法官審判工作需要為出發(fā)點，大力推進“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略，以電子卷宗隨案生成和深度應用為信息化建設的主線，加快從起訴到歸檔全流程數(shù)據(jù)自動采集和生成，形成以電子卷宗隨案生成為基礎的審判大數(shù)據(jù)和智慧審判應用系統(tǒng)。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，以律師服務平臺、12368服務平臺為主要載體，大膽探索和嘗試遠程查閱、咨詢、聽證、舉證、作證和庭審，在確保安全的前提下，盡最大可能提升便捷性，吸引律師和當事人通過網(wǎng)絡參與訴訟。積極探索“人工智能+”發(fā)展，在全市“以審判為中心的刑事訴訟制度改革軟件——刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)”框架下，積極投入走私、食品藥品刑事案件相關模塊的開發(fā)，推動審判體系和審判能力的現(xiàn)代化。

四是繼續(xù)在從嚴管理隊伍、夯實人才基礎上下功夫。把從嚴管理隊伍落實到法院管理的方方面面、各個環(huán)節(jié)，切實抓好廉潔司法教育和廉潔司法制度建設，扎緊制度籬笆，經常檢查補漏，這既是對干警的嚴管，更是厚愛，確保隊伍不出問題。把人才培養(yǎng)放在更加突出的位置，按照專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化的要求，爭取形成有層次、有梯隊的高素質法官、法官助理、書記員和司法行政人員隊伍，尤其是要培養(yǎng)一批有能力、有擔當?shù)那嗄耆瞬?，為法院發(fā)展打下良好基礎。