2014年11月20日，全國34個縣市被確立為第二輪農(nóng)村改革的第二批次試驗區(qū)。重慶市梁平縣成為承擔“土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點”的3個地區(qū)之一，該縣選擇屏錦鎮(zhèn)萬年村和禮讓鎮(zhèn)川西村展開此項試點。

在試點區(qū)域的部分農(nóng)戶看來，作出“退地”決定并不艱難；但對于政策的制定者和執(zhí)行者而言，這項工作“如履薄冰”，必須“謹慎再謹慎”?？梢哉f，穩(wěn)慎，是重慶市梁平縣正在推行的“退地”探索的關(guān)鍵詞。

“必須對6個問題有答案才能起步”

具體經(jīng)辦這項工作的相關(guān)人士認為，農(nóng)民“退地”工作必須穩(wěn)慎進行。“我們必須對幾個主要問題有了答案才能開始試點。”

一是“退地”如何開展？必須設(shè)計從農(nóng)戶自愿申請、集體經(jīng)濟組織成員會議討論同意、公示、備案，到變更登記等一整套規(guī)范有序的流程。

二是如何確定“退地”的主體？土地是農(nóng)民的安身立命之本，是生存最基本的保障。因此，退地須有一定的“門檻”，退地者須有穩(wěn)定、可靠的居所與收入來源。同時，必須意識到，大多數(shù)農(nóng)民對土地有心理依賴，不愿永久性地失去土地。

三是如何確定“退地”的補償額度？補償方案是農(nóng)民“退地”重中之重的工作之一，要確定科學(xué)、可行、多方認可的補償標準，同時對“是否實行上限與下限控制”、“兌現(xiàn)補償金是分期還是一次性到位”等問題，也需要通盤考慮。

四是如何籌措補償金？“退地”的情形各有區(qū)別，必須尋找到補償金。有可能是用地者先行墊付，也有可能是集體經(jīng)濟組織自有資金、借貸、政府補助“三個一點”的辦法，還有可能是其他路徑。但無論如何，都要事先有明確的方案。

五是退出土地如何利用？對退出的零散土地如何集中，采取怎樣的承包和出租方式，怎樣防止退出的農(nóng)地被撂荒；是先接受農(nóng)戶“退地”，再招引業(yè)主實行土地規(guī)模經(jīng)營，還是先招引業(yè)主，再接受農(nóng)戶“退地”。

六是“退地”農(nóng)戶如何保障？如何確保土地退出不影響社會穩(wěn)定，防止“退地”農(nóng)戶返貧返鄉(xiāng)、反悔再要承包地的現(xiàn)象發(fā)生。

農(nóng)民“自愿”是第一原則

《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出試點實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)過歷時一年的多次修訂后出臺，共有5章26條，它清晰呈現(xiàn)了“退地”的路線圖。

約2800字的《辦法》，明確了“依法自愿、合理補償、統(tǒng)一管理、農(nóng)地農(nóng)用、封閉運行”五個原則，突出強調(diào)了尊重農(nóng)民意愿、不得擅自改變用途等硬性要求。

農(nóng)戶并不能隨意“退地”，就必須首先邁過兩道“門檻”：一是有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源；二是在本集體經(jīng)濟組織以外有固定住所。為此，有“退地”意愿的農(nóng)民，必須提交相關(guān)的書面證明材料。而部分退出土地的農(nóng)戶，退出的土地面積不能超過家庭承包總面積的50%。

對于“退地”的流程，《辦法》要求，須依次經(jīng)過農(nóng)民自愿申請、村民會議討論同意、村鎮(zhèn)審核批準、張榜公示15天、簽訂協(xié)議交割土地、注銷《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》、上報備案等程序。每一個程序都有示范文本供參考。

為了讓退出的土地更好地被利用，梁平縣的退出土地通過互換、“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”等方式集中成片。集體可整理整治、統(tǒng)一經(jīng)營，也可發(fā)包、出租，還可入股實體，原則上不再以家庭承包方式發(fā)包。單個業(yè)主承接“退地”，實行資質(zhì)審核、備案審查和面積上限控制（原則上不超過300畝）。政府對承接退地的業(yè)主，在政策扶持及資金項目安排上予以傾斜。

退出土地的農(nóng)民，被納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍，在金融信貸、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面給予支持。當?shù)剡€引導(dǎo)“退地”農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，以解決其后顧之憂。

梁平縣還確認，“退地”農(nóng)民保留集體經(jīng)濟組織成員資格，仍可享受集體分紅。

如果嚴格按照《辦法》操作，足以守住農(nóng)地集體所有的性質(zhì)不改變、耕地面積不減少、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的“四不”底線。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立“退地”補償周轉(zhuǎn)“資金池”

在操作層面上，確定補償標準是“退地”的難點和關(guān)鍵點?！掇k法》對此作出了兼具原則性和靈活性的規(guī)定，即根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平以及不同地類、不同地理位置，形成合理的自愿退出補償價格，原則上不超過同期征地的土地補償標準。

目前，兩個試點村的退出補償標準均確定為1.4萬元/畝。

補償金怎么定？《辦法》明確，補償標準由集體經(jīng)濟組織與自愿退出農(nóng)戶充分協(xié)商，并經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議民主討論確定。

如何支付補償金？《辦法》明確，可以一次性支付，也可以分期支付；具體的兌現(xiàn)辦法，先由集體經(jīng)濟組織與自愿退出農(nóng)戶協(xié)商后，再由集體經(jīng)濟組織成員會議民主確定。

補償金從哪里來？《辦法》明確，補償金由所在集體經(jīng)濟組織負責籌集。先由退出土地的經(jīng)營收入或集體經(jīng)濟組織自有資金支付，集體經(jīng)濟組織無自有資金或自有資金不足的，可以通過融資或向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請借資解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償周轉(zhuǎn)金，縣財政建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出基金。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立補償周轉(zhuǎn)金可給予適當補助，對通過金融機構(gòu)融資籌集補償金的集體經(jīng)濟組織，給予貸款貼息貼費支持。

禮讓鎮(zhèn)川西村9組，是唯一未確定“接盤者”而由政府墊資補償?shù)陌咐?。正是因為補償金的問題，而不得不被分成兩批“退出”。

為了解決川西村9組的補償金問題，該縣采取了承接業(yè)主支付一點、集體經(jīng)濟組織自籌一點、向銀行融資一點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)借支一點、縣級財政補助一點的“五個一點”辦法。

而今，梁平縣、鎮(zhèn)兩級財政已籌措資金180萬元，用于建立退地補償周轉(zhuǎn)“資金池”，全部用于支付退地補償款，并循環(huán)使用。退出承包地的經(jīng)營收益，優(yōu)先歸還周轉(zhuǎn)金；歸還完畢后，再作為組集體經(jīng)濟組織的收益。