■ 文 / 任大鵬 曲承樂

從公平性看《農(nóng)民專業(yè)合作社法》

■ 文 / 任大鵬 曲承樂

回顧《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施的這10年，合作社注冊(cè)數(shù)量及其成員出資總額急速增加，社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的認(rèn)知程度也不斷提高，農(nóng)民專業(yè)合作社逐漸成為重要的市場(chǎng)主體類型。推進(jìn)合作社發(fā)展、規(guī)范合作社行為、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法宗旨基本得以實(shí)現(xiàn)。值此《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施10周年之際，有必要對(duì)照合作社發(fā)展的實(shí)際，對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法意旨、制度設(shè)計(jì)等進(jìn)行檢審，以便通過法律修訂，為中國(guó)特色的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展提供更為科學(xué)、有效的法律制度環(huán)境。

一、現(xiàn)行法對(duì)公平價(jià)值的秉持

法律的主要價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，所以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在賦予合作社市場(chǎng)主體地位的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)合作社的社會(huì)屬性，即意圖通過合作社組織，凝聚經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體，改善其競(jìng)爭(zhēng)能力與市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)合作社與其他市場(chǎng)主體的地位公平。這主要是考慮到小規(guī)模農(nóng)戶在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中的天然弱勢(shì)和我國(guó)現(xiàn)行合作社產(chǎn)生的特定背景。弱小農(nóng)戶需要利用合作社這一組織平臺(tái)擺脫自身?xiàng)l件，改善資本、信息和能力不對(duì)稱的局面。由于合作社發(fā)展面臨著資金、技術(shù)、管理能力等諸多先天短板的掣肘，在市場(chǎng)交鋒中難以與其他主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。為平衡這種有失偏頗的競(jìng)爭(zhēng)格局，改善合作社所處的不利地位，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為合作社提供了更有優(yōu)勢(shì)的政策與法律環(huán)境，在治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)制度、盈余分配制度、破產(chǎn)清算程序、政策扶持與法律適用豁免等方面賦予合作社競(jìng)爭(zhēng)特權(quán)。從合作社自身的規(guī)范性出發(fā)，法律需要調(diào)適合作社內(nèi)部的成員關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作社成員間的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的公平。這主要因?yàn)椴煌r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間業(yè)已形成的資源持有和使用上的差異。合作社內(nèi)部的成員異質(zhì)性既是合作社建立和發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)，又是合作社內(nèi)部不公平的重要原因。由于優(yōu)勢(shì)資源占有的差異性，合作社的成立與運(yùn)行往往離不開龍頭企業(yè)、大戶和社區(qū)精英的帶動(dòng)。基于差異性形成的內(nèi)部話語(yǔ)權(quán)，使得法人成員、大戶在合作社中擠壓小規(guī)模農(nóng)戶的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益成為可能。由于小農(nóng)戶被視為合作社生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，為了消除這些差異對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶的權(quán)利擠壓，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在制定諸如登記規(guī)則、一人一票制度、惠顧額返還制度、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)助利益均享制度等一系列社內(nèi)管理制度時(shí)，更傾向于保護(hù)小農(nóng)戶成員權(quán)利，確保合作社的內(nèi)部公平。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在賦予合作社法人資格的同時(shí)，將現(xiàn)代企業(yè)的制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織方式相結(jié)合，為小規(guī)模農(nóng)戶利用合作社組織形式最大限度地提供機(jī)會(huì)?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》通過設(shè)立登記制度、成員資格限制、財(cái)產(chǎn)賬戶制度、內(nèi)部治理制度與國(guó)家扶持制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)行合作社的形塑與矯正。低門檻、包容性的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了合作社中農(nóng)民的主體地位，通過劃分合作社資產(chǎn)與成員個(gè)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利邊界，保護(hù)了農(nóng)民成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)利益，一系列的治理制度也保障了農(nóng)民成員在合作社發(fā)展過程中的民主權(quán)利。受各地相繼落地的配套政策佐助，10年間，合作社對(duì)農(nóng)民的帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)資源配置的效率得以提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到不斷提升，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力得以增強(qiáng)。加入合作社的農(nóng)民收入普遍高于其他農(nóng)民，合作社的社會(huì)認(rèn)知度也得到顯著改善。

二、合作社發(fā)展實(shí)踐的公平性偏離

公平性偏離的原因很復(fù)雜，既有法律制度本身的缺陷，也有扶持政策的不到位和不準(zhǔn)確，還有合作社自身的先天不足和后期可持續(xù)發(fā)展能力的欠缺，以及10年來合作社發(fā)展的外部環(huán)境的變化等原因?？傮w上，我國(guó)的合作社規(guī)模仍然偏小，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較弱。盡管合作社被賦予更有優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)特權(quán)，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)地位。法律希望達(dá)到的內(nèi)部公平目標(biāo)在實(shí)踐中同樣出現(xiàn)偏差，少數(shù)人控制合作社，小規(guī)模成員在合作社中的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不能得到有效保障的現(xiàn)象比較突出。作為一個(gè)市場(chǎng)主體，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》確立的公平性規(guī)則在與合作社逐利追求的博弈過程中被逐漸異化。在合作社內(nèi)部，成員與合作社財(cái)產(chǎn)權(quán)屬及財(cái)產(chǎn)利益界線不清、歸屬不明的情況依然存在。資本話語(yǔ)權(quán)大于交易話語(yǔ)權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)由少數(shù)人承擔(dān)的現(xiàn)象比較突出。部分合作社生產(chǎn)方式的改變使得成員的出資方式和交易量的認(rèn)定方式與制度設(shè)計(jì)之間出入很大，惠顧返還原則也愈發(fā)不能有效實(shí)現(xiàn)。

基于對(duì)合作社內(nèi)外部公平性的考量，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)扶持政策作出了專門的制度安排。在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府為提高扶持資源的配置效率，通常會(huì)設(shè)立各種考核指標(biāo)篩選扶持對(duì)象。扶持政策的作用就逐漸表現(xiàn)為對(duì)符合考核指標(biāo)的合作社的錦上添花，扶持效果上的馬太效應(yīng)偏離了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中對(duì)合作社進(jìn)行知識(shí)性賦權(quán)、關(guān)系性賦權(quán)和體制性賦權(quán)的扶持本意。考核指標(biāo)的導(dǎo)向?qū)献魃绲某闪⑴c發(fā)展具有重大影響，部分合作社為爭(zhēng)取有限的扶持資源，在運(yùn)行過程中就規(guī)模、成員人數(shù)等“盲目增肥”，個(gè)別合作社不惜采取“美化賬戶”、財(cái)務(wù)造假等手段提高賬面的盈利能力。合作社質(zhì)量“良莠不齊”，虛假登記、“休眠”“空心”合作社現(xiàn)象使得合作社對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶的帶動(dòng)作用成為一種空談。

三、合作社制度的公平價(jià)值重塑

10年的實(shí)踐基礎(chǔ)上，需要法律賦予合作社以新的程序公平與實(shí)質(zhì)公平內(nèi)涵，法律修訂勢(shì)必要重視這種新變化。

從外部公平性的角度出發(fā)，亟需提升合作社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，提高合作社的市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。為此，需要從扶持合作社之間的聯(lián)合與合作、提高合作社的資源配置能力、強(qiáng)化和完善扶持政策等角度完善相關(guān)法律制度。例如，需要為聯(lián)合社的設(shè)立提供寬松的準(zhǔn)入門檻；需要進(jìn)一步明確合作社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系以便提高合作社的資信水平；需要完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和租賃制度便于合作社擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；需要堅(jiān)持包容性理念以鼓勵(lì)更多農(nóng)戶建立和使用合作社服務(wù)；需要完善合作社用地、用水、用電制度，尤其要為合作社從事產(chǎn)后加工提供更為便捷的建設(shè)用地取得、產(chǎn)品認(rèn)證條件等制度；需要建立更適宜于合作社發(fā)展需求的財(cái)稅政策和人才支持政策等。

從內(nèi)部公平性的角度來說，亟需協(xié)調(diào)成員間的利益關(guān)系，明確合作社中不同層級(jí)的成員享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。具體而言，需要規(guī)范合作社的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善成員大會(huì)、成員代表大會(huì)、理事會(huì)、理事長(zhǎng)等的層級(jí)賦權(quán)和限權(quán)機(jī)制；需要疏通小規(guī)模成員以土地等要素入股合作社的制度管道，以消除過大的成員異質(zhì)性，以保護(hù)小農(nóng)戶分享合作社增值利益的權(quán)利；需要保障財(cái)政補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)的收益在全體成員間的均享；需要明確在合作社解散時(shí)財(cái)政補(bǔ)助形成財(cái)產(chǎn)的處置辦法以防止其被少數(shù)成員侵占；需要進(jìn)一步明確成員與合作社之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利邊界，完善成員賬戶制度，以保護(hù)成員參與分配及自由退社的權(quán)利；需要建立投資較多成員的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)成員間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等。

10年來，合作社出現(xiàn)了服務(wù)型合作和要素型合作的分化。伴隨著現(xiàn)實(shí)中一些合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式由成員生產(chǎn)轉(zhuǎn)為合作社統(tǒng)一生產(chǎn)，土地入股成為部分合作社成員的主要出資方式等現(xiàn)象的產(chǎn)生，合作社在盈余分配方式上出現(xiàn)了明顯的股份化傾向。為此，法律制度應(yīng)該隨著現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，建立合作社內(nèi)部貨幣、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等各類出資公平承擔(dān)債務(wù)責(zé)任、公平分享剩余、公平承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）