■林厲軍 章黎東 李 娟

建立權力清單制度依法公開運行流程
——上海市農委系統(tǒng)2016年上半年行政權力運行情況分析

■林厲軍 章黎東 李 娟

李克強總理在2015年全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上指出，要“堅持職權法定原則，加快建立三個清單，劃定政府與市場、企業(yè)、社會的權責邊界”。為權力清單的發(fā)布和公開明確了時間表。按照中央和本市的部署，市農委認真對照農業(yè)法律法規(guī)以及國家、本市有關政策文件，對行使的直接面向公民、法人和其他組織的行政職權，分門別類進行了全面梳理，形成了市農委系統(tǒng)行政權力清單，并于2015年底對外發(fā)布，成為全市首批發(fā)布權力清單的單位之一。

一、上半年行政權力運行情況

2016年上半年（1月1日至6月30日），市農委系統(tǒng)各類行政權力共承辦215154件，辦結215110件，辦結率近100%。

（一）依職權行政權力運行狀況

上半年，依職權各類行政權力共承辦206331件，辦結206323件。

具體而言，行政處罰共承辦67件，辦結67件。主要集中在畜牧獸醫(yī)和水產兩大領域。其中，畜牧獸醫(yī)類4件，水產類63件。水產行政處罰案件中，漁業(yè)類15件，漁船船員類40件，中華鱘保護區(qū)類8件。

行政檢查共承辦4070件，辦結4070件。其中，農產品質量安全監(jiān)管類1240件，農機類1933件，種植業(yè)類167件，畜牧獸醫(yī)類487件，水產類234件，另有9件為其他類中的農業(yè)科技類。

行政征收共承辦7件，辦結7件，主要為漁業(yè)資源增殖保護費。

行政規(guī)劃共承辦5件，辦結1件，涉及上海市農業(yè)布局規(guī)劃、上海市現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，以及移民安置地基礎設施等項目建設規(guī)劃。其中，上海市農業(yè)布局規(guī)劃已制定完成。

行政指導共承辦275件，辦結275件。其中，農機類87件，種植業(yè)類20件，其他168件均為農經(jīng)類。農經(jīng)類行政指導中，產權制度改革類81件，農村財務管理類83件，農村土地承包類4件。

行政決策共承辦55件，辦結52件。其中，種植業(yè)類4件，農機類1件，農產品監(jiān)管類38件，其他類9件。另有3件未辦結，均屬于其他類。

其他權力共承辦201852件，辦結201851件。已辦結的主要為畜牧獸醫(yī)類的動物產品分銷換證，辦結201675件。此外，主動公開農業(yè)工作政府信息辦結91件，農產品監(jiān)管類辦結44件，其他類辦結41件，另有1件暫未辦結。

（二）依申請行政權力運行狀況

上半年，依申請各類行政權力共承辦8823件，辦結8787件。

具體而言，行政審批共承辦8357件，辦結8332件。其中，種植業(yè)類824件，畜牧獸醫(yī)類1030件，水產類2331件，農機類4140件，農產品質量監(jiān)管類4件，其他類3件，均為農業(yè)科技類。另有25件未辦結。

行政確認共承辦286件，辦結286件。其中，水產類3件，農機類283件。

行政備案共承辦99件，辦結94件，均為畜牧獸醫(yī)類，主要涉及飼料、飼料添加劑和動物檢疫。

行政給付共承辦41件，辦結41件，其中，農機類21件，水產類16件，種植業(yè)類2件，其他類2件。

行政復議共承辦1件，辦結1件，為申請人不服區(qū)縣農委政府信息公開決定，向市農委提起的行政復議案件。經(jīng)審理，已作出駁回復議申請的決定。

其他權力共承辦39件，辦結33件，其中：依申請公開農業(yè)工作政府信息承辦18件，辦結18件；農業(yè)工作信訪辦理承辦21件，辦結15件。

（三）不同領域行政權力運行狀況

上半年，種植業(yè)類行政權力共承辦997件，辦結997件。其中：行政審批承辦824件，辦結824件；行政給付承辦2件，辦結2件；行政檢查承辦167件，辦結167件；行政決策承辦4件，辦結4件。

畜牧獸醫(yī)類行政權力共承辦203301件，辦結203296件。其中：行政審批承辦1030件，辦結1030件；行政備案承辦99件，辦結94件；行政處罰承辦4件，辦結4件；行政檢查承辦493件，辦結493件；其他權力承辦201675件，辦結201675件。

水產類行政權力共承辦2673件，辦結2648件。其中：行政審批承辦2356件，辦結2331件；行政確認承辦3件，辦結3件；行政給付承辦16件，辦結16件；行政處罰承辦63件，辦結63件；行政檢查承辦228件，辦結228件；行政征收承辦7件，辦結7件。

農機類行政權力共承辦6465件，辦結6465件。其中：行政審批承辦4140件，辦結4140件；行政確認承辦283件，辦結283件；行政給付承辦21件，辦結21件；行政檢查承辦1933件，辦結1933件；行政指導承辦87件，辦結87件；行政決策承辦1件，辦結1件。

農產品監(jiān)管類行政權力共承辦1326件，辦結1326件。其中：行政審批承辦4件，辦結4件；行政檢查承辦1240件，辦結1240件；行政決策承辦38件，辦結38件；其他權力承辦44件，辦結44件。

其他類行政權力共承辦392件，辦結378件。其中：行政審批承辦3件，辦結3件；行政給付承辦2件，辦結2件；行政復議承辦1件，辦結1件；行政檢查承辦9件，辦結9件；行政規(guī)劃承辦5件，辦結1件；行政指導承辦188件，辦結188件，主要為農經(jīng)類；行政決策承辦12件，辦結9件；其他權力承辦172件，辦結165件，主要為信息公開、信訪等。

二、上半年行政權力運行特點

（一）行政權力運行總體平穩(wěn)規(guī)范有序

上半年，市農委系統(tǒng)各類行政權力均嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序和要求實施，未發(fā)生違法違規(guī)和投訴舉報情況，各類行政權力運行總體上平穩(wěn)、規(guī)范、有序。通過某一類或幾類行政權力的組合，有效實現(xiàn)了推進農業(yè)供給側結構性改革、加快國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)建設、深化農村改革等重點工作任務和目標，有力推動了本市農業(yè)、農村又好又快發(fā)展。以農產品質量安全監(jiān)管為例，該項工作涉及到行政審批、行政檢查、行政處罰、行政決策、行政指導、行政確認等行政權力，各類行政權力的規(guī)范有序運行，確保了農產品質量安全監(jiān)管工作落到實處。再比如，集體經(jīng)濟組織產權制度改革作為深化農村改革的重中之重，通過加強行政指導，本市村級層面和鎮(zhèn)級層面的產權制度改革工作進展順利，相關做法也得到了中央領導、中農辦和農業(yè)部的充分肯定。

（二）行政權力運行總量較大，但分布不均

上半年，市農委系統(tǒng)行政權力承辦和辦結數(shù)量均超過21萬件，但是分布卻相對集中，從行政權力類型來看，其他權力、行政審批、行政檢查三類行政權力已分別占到全部承辦數(shù)和辦結數(shù)的99.5%。行政確認、行政指導、行政處罰、行政決策、行政備案、行政給付等其他12類行政權力承辦和辦結數(shù)量總和僅占0.5%。

從行政權力涉及的領域來看，畜牧獸醫(yī)類行政權力占到全部承辦數(shù)和辦結數(shù)的99.1%；其次分別是農機類行政權力、水產類行政權力、農產品監(jiān)管類行政權力、種植業(yè)類行政權力和其他類行政權力，占全部承辦數(shù)和辦結數(shù)的0.9%。

（三）行政權力運行狀況與權力數(shù)量無必然正相關聯(lián)系

通常情況下，法律法規(guī)賦予行政機關的行政權力事項越多，行政機關依法履職所產生的行政權力運行數(shù)量也越多。然而從上半年權力運行情況來看，這兩者之間也不必然發(fā)生正相關聯(lián)系。行政處罰權力事項較多，但承辦數(shù)和辦結數(shù)相對較少；其他權力事項，尤其是動物產品分銷換證，事關動物產品質量安全和人民群眾身體健康，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和本市食品安全從嚴監(jiān)管的要求，凡是動物產品進行分銷，都要向動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申請換證。從行政權力涉及的領域來看，畜牧獸醫(yī)類行政權力事項較多，承辦數(shù)和辦結數(shù)也較多；水產類行政權力事項次之，但承辦數(shù)和辦結數(shù)少于農機類行政權力；種植業(yè)類行政權力承辦數(shù)和辦結數(shù)也較少。

三、存在的主要問題

（一）思想認識有待進一步加深

建立權力清單制度，明確權力邊界，摸清權力家底，規(guī)范權力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任，做到可執(zhí)行、可考核、可問責，有利于將權力關進制度的籠子里，讓權力在陽光下運行。然而，在實際工作中，對這項工作重要性的認識還有待進一步加深，不同程度上還存在說起來重要、做起來次要的現(xiàn)象，沒有把權力清單工作真正擺上重要位置；推行權力清單制度的主動性、積極性還有待進一步加強，對行政權力依法規(guī)范公開運行工作目標、任務、責任未能認真地分解落實，存在怕煩畏難情緒，認為推行權力清單制度會人為地增加工作量，會帶來工作上的束縛。

（二）數(shù)量質量有待進一步提高

雖然上半年行政權力運行數(shù)量較大，總體運行情況較好，但也還存在進一步提升的空間。從行政處罰來看，雖然近年來市農委系統(tǒng)每年都有案卷被評為全國優(yōu)秀，市農委每年也都組織開展全市優(yōu)秀案卷評查，但是案卷辦理在實體和程序上仍存在一些不足。從行政審批來看，在提高行政審批辦事效率、推進行政審批標準化建設等方面也還存在一定的不足，需要采取措施加以完善。

（三）運行流程有待進一步優(yōu)化

市農委系統(tǒng)行政權力中，除了行政處罰、行政強制、行政審批、行政檢查等法律法規(guī)明確規(guī)定了權力運行程序以外，行政確認、行政給付、行政獎勵、行政備案、行政指導、行政規(guī)劃、行政決策等類型行政權力，由于法律法規(guī)僅做出了原則性規(guī)定，對相關權力運行的程序、期限等未作出具體明確的要求，因此，在行政權力運行具體流程、環(huán)節(jié)等方面還比較籠統(tǒng)模糊，需要進一步加以探索和優(yōu)化。

四、對策及建議

（一）在思想認識上，要加強宣傳教育和提高認識

明確推行權力清單制度的重要意義，不能簡單將權力清單視為給政府權力運行套上了“緊箍咒”，給政府行使權力增加了多重限制。應該認識到，推行權力清單制度可以明晰政府與市場的界限，減少政府的非法定責任，為政府“瘦身”，將政府的重點工作集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來，以此提升推行權力清單制度的主動性和積極性。

（二）在數(shù)量質量上，要優(yōu)化政府服務和提升能力

為人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務，是政府的重要職責。轉變政府職能，就要從人民群眾需要出發(fā)，簡化優(yōu)化服務流程，創(chuàng)新服務方式，努力提升服務能力和水平。要加強相關法律法規(guī)和業(yè)務知識的學習培訓，完善相關考核管理制度，不斷提升業(yè)務素質和能力，規(guī)范行政行為，提高辦事效率和服務水平，做到程序上簡約、管理上精細、時限上明確，從而實現(xiàn)政府服務的流暢高效。也只有高效運行的服務型政府，才是人民滿意的政府。

（三）在運行流程上，要固化權力運行和業(yè)務操作程序

按照行政權力類型和事項，編制行政權力運行流程圖。在行政決策方面，堅持把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大決策行為的法定程序，其他類型的行政權力也要明確相應的辦事程序和環(huán)節(jié)，確保每個環(huán)節(jié)都有程序規(guī)定，防止權力濫用?！?/p>

（作者單位：上海市農委政策法規(guī)處）