■姚文烽

妥善調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的思考和建議

■姚文烽

“二輪”延包以來(lái)，農(nóng)村土地承包關(guān)系相對(duì)保持穩(wěn)定，規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展，特別是新型經(jīng)營(yíng)主體家庭農(nóng)場(chǎng)得到持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。但隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地、人口和農(nóng)業(yè)政策等也發(fā)生了變化，以農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量的轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛時(shí)有發(fā)生。雖然2010年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布實(shí)施，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處和農(nóng)民土地承包權(quán)益維護(hù)提供了法律保障和法律手段，但要面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題，面對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾糾紛多變性和農(nóng)經(jīng)管理人員的不穩(wěn)定性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作必須常抓不懈，要抓緊抓實(shí)，并積極發(fā)揮好多元化調(diào)處工作機(jī)制的作用，努力妥善做好糾紛調(diào)處，才能更好地維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益。

現(xiàn)結(jié)合松江區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作開(kāi)展情況及自身工作中遇到的一些具體案例，對(duì)如何妥善調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提出一些思考和建議。

一、糾紛調(diào)解仲裁工作的主要做法

（一）加強(qiáng)仲裁體系建設(shè)、保障仲裁工作經(jīng)費(fèi)

松江區(qū)委、區(qū)政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作高度重視，2010年出臺(tái)了《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作方案》，成立了由11人組成的松江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，分管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任仲裁委主任。下設(shè)仲裁工作辦公室在區(qū)農(nóng)委，由區(qū)農(nóng)委分管領(lǐng)導(dǎo)為辦公室主任,明確辦公室工作人員5名（兼職）。并聘任仲裁員20名（其中區(qū)級(jí)單位7名、鎮(zhèn)級(jí)單位13名）。7個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)均成立了鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地調(diào)解委員會(huì)，聘任鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員25人。另外各村明確糾紛調(diào)解員78名。構(gòu)建了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地承包糾紛調(diào)解仲裁網(wǎng)絡(luò)，為做好土地調(diào)解仲裁奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》要求，保障仲裁調(diào)解工作順利開(kāi)展，區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)費(fèi)已明確列入每年度的財(cái)政預(yù)算。2016年工作經(jīng)費(fèi)共5萬(wàn)元。

（二）強(qiáng)化仲裁隊(duì)伍建設(shè)、維護(hù)仲裁硬件設(shè)施

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，區(qū)仲裁委認(rèn)真履行《松江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)章程》、《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁規(guī)則》、《松江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范》等有關(guān)文件規(guī)則。

為加強(qiáng)調(diào)解仲裁隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)提高仲裁員、調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，我們年初制定全區(qū)調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計(jì)劃。2016年共組織（參加）各類培訓(xùn)4次，參加人數(shù)120人（次），其中：3月份，對(duì)93名村級(jí)調(diào)解員（一般由村農(nóng)副主任擔(dān)任）開(kāi)展糾紛調(diào)解相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；7月份，區(qū)仲裁辦邀請(qǐng)市農(nóng)經(jīng)站專家對(duì)區(qū)仲裁員講解調(diào)解仲裁相關(guān)法律法規(guī)及案例分析，同時(shí)又組織5名仲裁員參加了市農(nóng)經(jīng)站舉辦的仲裁員培訓(xùn)班；10月份又組織人員參加了由農(nóng)業(yè)部舉辦的仲裁師資骨干人員培訓(xùn)班的培訓(xùn)。

同時(shí)，繼續(xù)做好仲裁基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理工作，包括仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會(huì)商室等。定期檢查及維護(hù)計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)、照相機(jī)、錄音筆等電子化設(shè)備，為松江區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛及時(shí)調(diào)處，開(kāi)展提供了全面而可靠的后勤保障。

（三）建立科學(xué)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、依法解決糾紛案件

為便于群眾監(jiān)督調(diào)解仲裁工作，區(qū)農(nóng)委搭建了“松江區(qū)農(nóng)村土地承包管理平臺(tái)”，規(guī)范管理全區(qū)農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)管理，有效防止了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的發(fā)生，各村都建立了農(nóng)民“一點(diǎn)通”。這些做法發(fā)揮了工群眾的監(jiān)督管理作用，得到了農(nóng)民群眾和管理干部的一致好評(píng)。

二、妥善調(diào)處糾紛時(shí)應(yīng)把握的幾個(gè)關(guān)系

根據(jù)多年來(lái)從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作經(jīng)驗(yàn)和對(duì)一些糾紛案例的分析研究，我們認(rèn)為在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛時(shí)需要處理好以下幾個(gè)關(guān)系。

（一）成員與承包的關(guān)系

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”和“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”。農(nóng)村土地承包與集體經(jīng)濟(jì)成員之間存在著必然聯(lián)系，成員關(guān)系存在，則土地承包關(guān)系可成立；成員關(guān)系不存在的，則承包關(guān)系不可能成立，即使現(xiàn)在成立的，也應(yīng)該終止。集體經(jīng)濟(jì)組織成員只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籠統(tǒng)的、抽象的所有人。因此在貫徹落實(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、落實(shí)成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)經(jīng)常性會(huì)出現(xiàn)雖有成員關(guān)系但未獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，繼而引發(fā)糾紛，主要原因是對(duì)成員資格界定的不明確。在實(shí)際工作中，如“二輪”延包時(shí)，戶籍在村里，人長(zhǎng)期在外打工，因而未簽訂承包合同，未建立承包關(guān)系。對(duì)這類人群，在本次確權(quán)登記頒證工作中，我們認(rèn)真梳理，明確確認(rèn)建立農(nóng)村土地承包關(guān)系，確認(rèn)其承包關(guān)系的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性、合法性。成員關(guān)系存在的，應(yīng)落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要簽訂農(nóng)村土地承包合同，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

（二）發(fā)包與承包的關(guān)系

農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包關(guān)系的建立需經(jīng)過(guò)法定程序并簽訂書(shū)面承包合同。但在實(shí)際落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、簽訂承包合同建立承包關(guān)系的過(guò)程中，存在著少數(shù)人員雖具有成員關(guān)系，但未簽訂了承包合同，未建立了承包關(guān)系。在實(shí)際工作中，如“二輪”延包時(shí)，放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶沒(méi)有簽訂書(shū)面放棄協(xié)議；承包共有人人數(shù)與信息不清等。對(duì)這類農(nóng)戶，我們經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理，確認(rèn)他們的農(nóng)村土地承包關(guān)系。在本次確權(quán)登記頒證工作中，明確其承包關(guān)系的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性、合法性，給予登記頒證，且明確承包人的人數(shù)及具體成員信息。

（三）承包與流轉(zhuǎn)的關(guān)系

農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在依法自愿有償?shù)脑瓌t基礎(chǔ)上，通過(guò)平等協(xié)商，以互換、轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但在實(shí)際操作中，由于認(rèn)識(shí)理解上差異和操作管理不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，委托流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有委托手續(xù)；合同約定不明確，雖簽訂了流轉(zhuǎn)合同但流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯偏低等。因此我們力求做到：一是規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)民自愿委托村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并出具農(nóng)戶簽名的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托書(shū)》、村集體經(jīng)濟(jì)組織再通過(guò)“轉(zhuǎn)包”、“出租”等方式將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者；土地流轉(zhuǎn)費(fèi)由經(jīng)營(yíng)者支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織，年底再由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付給承包農(nóng)戶。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。全部流轉(zhuǎn)合同均要求及時(shí)簽訂全市統(tǒng)一格式的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，并上報(bào)給區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)用土地管理部門(mén)，全部錄入網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)。2016年3月起，開(kāi)始推廣使用2016年新版《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，并要求在“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)”中全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)簽約土地流轉(zhuǎn)合同。

（四）所有權(quán)和承包權(quán)的關(guān)系

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。在現(xiàn)實(shí)中，由于城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的實(shí)施，農(nóng)村的集體土地不斷被占用、使用。而在被占、使用過(guò)程中，僅每年支付土地使用（流轉(zhuǎn)）費(fèi)。但農(nóng)民覺(jué)得土地被占使用了，應(yīng)該屬于被征用，集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，承包權(quán)發(fā)生了變化，要求落實(shí)社會(huì)保障。通過(guò)明法晰理，耐心講解，土地還是集體土地，所有權(quán)還是集體的，承包權(quán)還是農(nóng)戶的，只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，發(fā)生了變化。農(nóng)民群眾最終還是能夠充分理解。

三、做好糾紛調(diào)處工作的一些建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，涉及到千家萬(wàn)戶，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧，事關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)。要進(jìn)一步做好做實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)處工作，保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益。

（一）充分做好基礎(chǔ)性的保障工作

在已建立健全區(qū)、鎮(zhèn)、村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作體系和工作場(chǎng)所的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步強(qiáng)化：一是工作經(jīng)費(fèi)的足額保障。要明確調(diào)解仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入政府部門(mén)的年度財(cái)政預(yù)算。沒(méi)有工作經(jīng)費(fèi)的足額保障，將無(wú)法確保調(diào)解仲裁工作機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)處工作的有效開(kāi)展。二是設(shè)施設(shè)備的使用保障。要做好現(xiàn)已配備的各類電子設(shè)備包括電腦、傳真、復(fù)印、照相、GPS、投影和一些勘驗(yàn)工具的檢查與維護(hù)工作，才能確保糾紛調(diào)處時(shí)設(shè)施、設(shè)備的正常使用。三是調(diào)解仲裁人員保障。要認(rèn)真做好調(diào)解仲裁人員的聘任管理工作，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和技能培訓(xùn)，確保能有一支高素質(zhì)的人員隊(duì)伍開(kāi)展調(diào)處工作。

（二）不斷規(guī)范糾紛調(diào)處工作行為在已建立健全區(qū)仲裁委章程、仲裁規(guī)則和鎮(zhèn)調(diào)解委章程、工作制度的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步規(guī)范：一是調(diào)解仲裁的工作、管理和監(jiān)督制度。通過(guò)逐步建立工作崗位責(zé)任制度、人員管理監(jiān)督制度、案件調(diào)處監(jiān)督與跟蹤制度、案件檔案管理制度，以及工作經(jīng)費(fèi)使用制度、印章使用管理制度等系列制度，進(jìn)一步約束規(guī)范調(diào)解仲裁工作行為。二是糾紛調(diào)處工作程序。要明確糾紛受理、立案、調(diào)處的工作程序和規(guī)定，并嚴(yán)格按程序開(kāi)展糾紛調(diào)解仲裁。不得出現(xiàn)因程序的不規(guī)范而影響調(diào)處結(jié)果的不規(guī)范或不準(zhǔn)確。三是糾紛調(diào)處結(jié)果。對(duì)糾紛調(diào)解仲裁形成的調(diào)解協(xié)議書(shū)、仲裁裁決書(shū)（調(diào)解書(shū)）、證據(jù)材料、影像資料等，要嚴(yán)格按照國(guó)家檔案管理的規(guī)定和要求，做好案件資料的整理、分類、裝訂、歸檔工作，并及時(shí)交存，確保案卷卷宗材料的齊全、完整和準(zhǔn)確。

（三）加強(qiáng)法律政策宣傳和工作督查檢查

一是法律政策宣傳。要通過(guò)多渠道、多形式，進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的宣傳工作，提高廣大農(nóng)民群眾的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，真正使他們懂法、守法，依法維護(hù)自身權(quán)益。二是工作督查檢查。政府部門(mén)要結(jié)合綜治考評(píng)工作的開(kāi)展，加強(qiáng)對(duì)仲裁委、仲裁辦和鎮(zhèn)、村基層糾紛調(diào)處工作的指導(dǎo)和檢查，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，確保調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)和人員依法履職，依法調(diào)處糾紛，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益?！?/p>

（作者單位：上海市松江區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站）