李會忠

摘要：城市是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷完善的綜合體，在其不同的時(shí)期和發(fā)展階段需要不同的規(guī)范來引導(dǎo)其規(guī)劃和建設(shè)。小城鎮(zhèn)，是介于城市與鄉(xiāng)村之間的一種特殊形態(tài)，作為城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶，小城鎮(zhèn)用地兼?zhèn)涑青l(xiāng)兩種用地的特征，是小城鎮(zhèn)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。通俗的來說，小城鎮(zhèn)就是具備鄉(xiāng)村部分特色的城市。在新型鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)以及城鄉(xiāng)一體化的背景下，2007版的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》對指導(dǎo)現(xiàn)階段的小城鎮(zhèn)規(guī)劃就顯得有些捉襟見肘，如何完善鎮(zhèn)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，成為時(shí)代發(fā)展的需求之一。通過對建設(shè)用地分類的歷程回顧，以及對GBJ137-90、GB50188-2007、GB50137-2011的綜合比對，發(fā)現(xiàn)2007版的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》存在無法滿足現(xiàn)今小城鎮(zhèn)的需求、用地的發(fā)展存在較大的局限性等問題，提出在2007版的基礎(chǔ)上調(diào)整用地中類和增加用地小類的思考，綜合響應(yīng)政策與實(shí)施雙層面的需求，對《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的用地分類進(jìn)行更新與改進(jìn)。

Abstract： The city is an unceasingly developing and improving complex. In different time and development stages， different standards are needed to guide its planning and construction. Small town is a special form between city and country. As a link between city and country， small town land use has both the characteristic of urban and rural land use， and is the foundation of the social development of small towns. Simply speaking， the small town is a city with part of the characteristics of country. In the vigorously promotion of new urbanization and urban and rural integration， the 2007 version of the "Town Planning Standards" can't well guide the current stage of small town planning is somewhat. How to improve town land classification criteria has become one of the development needs of the times. Through the review of the classification of construction land and the comprehensive comparison of GBJ137-90， GB50188-2007 and GB50137-2011， it is found that the "Town Planning Standard" of 2007 can't meet the needs of the modern small towns， and the development of land use has great limitations. This paper proposes to adjust the land use category and increase the land use sub-class on the basis of the 2007 version， and to update and improve the land classification of the "Town Planning Standard" by integrating the response policy and the implementation of the double-layer demand.

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；用地分類；規(guī)范；階段性

Key words： small town；land classification；specification；stage

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）02-0018-05

0 引言

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年1月1日發(fā)布《城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）[1]，并同時(shí)廢止GBJ 137—90[2]。但是對于最新的標(biāo)準(zhǔn)僅僅適用于城市、縣人民政府所在地鎮(zhèn)和其他具備條件的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、用地統(tǒng)計(jì)和用地管理工作。對于現(xiàn)在不具備條件的鎮(zhèn)必須采用2007年所頒布的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）[3]。2016年4月，中規(guī)院下發(fā)《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（修訂）調(diào)查問卷，正式將《城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的修訂工作提上日程。與此同時(shí)提上修訂日程的還包括《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）[3]及《村莊規(guī)劃用地分類指南》[4]（建村【2014】98號）。

目前對于小城鎮(zhèn)用地分類的研究較少，姜熙2008年發(fā)表的碩士論文《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的小城鎮(zhèn)用地分類研究》[5]未將小城鎮(zhèn)用地進(jìn)行深化，只對其大類用地進(jìn)行了歸類和調(diào)整，在當(dāng)時(shí)的背景下是可行的，但是在目前的小城鎮(zhèn)規(guī)劃中對于現(xiàn)階段的小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏深度。時(shí)隔10年，小城鎮(zhèn)的需求產(chǎn)生了變化，僅僅用大類和中類來引導(dǎo)現(xiàn)在和未來的小城鎮(zhèn)建設(shè)就顯得有些不合時(shí)宜。從實(shí)際工作層面來看，鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)基本已經(jīng)被架空，在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃中更多的使用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》[1]，其主要原因在于《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的用地分類并沒有實(shí)際意義上細(xì)分至小類，使得小城鎮(zhèn)規(guī)劃就只能停留在總規(guī)的深度，缺乏操作性，但是此舉卻與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》[1]的適用范圍相違背。因此在政策與實(shí)施兩個(gè)層面的夾擊下，對《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中的用地分類進(jìn)行更新與改進(jìn)顯得尤為重要。

1 建設(shè)用地分類的歷程

城市和小城鎮(zhèn)隨著其本生的發(fā)展及用地需求，國家對各等級城市制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。但是中國正處于城市高速發(fā)展期間，1994年至今也對用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次修編和調(diào)整，具體參見表1。

由上述統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》經(jīng)過兩次修編，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》經(jīng)歷一次修編?！舵?zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》兩次修編后所調(diào)整的核心內(nèi)容主要在于其用地分類的標(biāo)準(zhǔn)以及與之配套的相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)工程設(shè)施的量化指標(biāo)；《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》經(jīng)過一次修編后，主要調(diào)整的內(nèi)容在用地分類標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化與細(xì)化以及建設(shè)用地與非建設(shè)用地的統(tǒng)籌方面；標(biāo)準(zhǔn)將城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地單獨(dú)列出，并將其分為城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地。而這四類用地則分別對應(yīng)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》、《村莊用地分類指南》。

通過這些核心內(nèi)容的變化，可以看出城市、縣所在的鎮(zhèn)與其他建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)對建設(shè)用地的需求不同，從政策層面與實(shí)踐層面來看，他們是相對獨(dú)立而又相互影響的用地分類體系。

2 用地分類的比較

2.1 GB50188-2007與GBJ137-90的比較

GBJ137-90采用大類、中類和小類三個(gè)層次的分類體系，共分10大類，46中類，73小類，其大類為R、C、M、W、T、S、U、G、D、E[2]；而GB50188-2007將用地性質(zhì)分為9大類、30小類，其大類為R、C、M、W、T、S、U、G、E[3]。對于除C類外差異的比較，參見表2；GBJ137-90將C大類分為8中類、24小類[2]，其中GB50188-2007部分與GBJ137-90有對應(yīng)之處；以GB50188-2007為主，具體差異對比見表3。

通過以上的分析對比，可以得出以下結(jié)論：GB50188-2007與GBJ137-90就用地分類標(biāo)準(zhǔn)來說是相當(dāng)相似的?？紤]到兩個(gè)規(guī)范編制的時(shí)代背景，GB50188-2007在某種程度上可以說是GBJ137-90在城市層面上的深化，而產(chǎn)生其深化的原因主要有以下幾點(diǎn)：①城市的體量大于小城鎮(zhèn)，其土地兼容性也明顯弱于小城鎮(zhèn)，因此其用地也相對小城鎮(zhèn)更為明確；②城市內(nèi)部的運(yùn)行體制相對于小城鎮(zhèn)更為復(fù)雜，需要多方面控制，而城市的用地僅僅是其中的一個(gè)方面，所以與GBJ137-90相配套的城市規(guī)范就相繼提出；③小城鎮(zhèn)的“生態(tài)系統(tǒng)”相對較為薄弱，土地性質(zhì)相對城市更為模糊，需要為其發(fā)展留有足夠的彈性。因此GB50188-2007中的用地分類進(jìn)行細(xì)化的過程中還需要考慮到小城鎮(zhèn)的土地使用彈性。

2.2 GBJ137-90與GBJ137-2011的比較

GBJ137-2011主要對R、C、W、S、U和G幾個(gè)方面做除了部分調(diào)整。

GBJ137-2011將居住用地的四級標(biāo)準(zhǔn)調(diào)準(zhǔn)為三級，并將小類調(diào)整為住宅用地和服務(wù)設(shè)施用地2小類，并且將中小學(xué)用地劃入A類之中[1]。

GBJ137-2011將GBJ137-90中的C拆分為A、B兩類，加強(qiáng)了對滿足民生需求的公共服務(wù)設(shè)施的控制。

對于倉儲用地，GBJ137-2011在GBJ137-90的基礎(chǔ)之上增加了物質(zhì)中轉(zhuǎn)、配送等內(nèi)容。

GBJ137-2011整合了GBJ137-90“道路廣場用地”和“長途客運(yùn)站用地”、“公共交通用地”、“鐵路客貨運(yùn)站”、“港口客運(yùn)碼頭”等用地，不包括原標(biāo)準(zhǔn)“游憩集合廣場用地”[1]。

公共設(shè)施用地中，GBJ137-2011將“通信設(shè)施用地”和“廣播電視設(shè)施用地”加入供應(yīng)設(shè)施用地；電廠、制氣廠納入工業(yè)用地；“雨水、污水處理用地”更名為“排水用地”； “糞便垃圾處理用地”更名為“環(huán)衛(wèi)用地”；新增“安全設(shè)施用地”中類，其小類包括“消防用地”與“防洪用地”。 GBJ137-90中類“施工與維修設(shè)施用地”內(nèi)容調(diào)整至“其他公用設(shè)施用地”中[1]。

綠地在原標(biāo)準(zhǔn)分類“綠地”大類的基礎(chǔ)上增加“廣場用地”，剝離原“生產(chǎn)綠地”，分為“公園綠地”、“防護(hù)綠地”與“廣場用地”3個(gè)中類[1]；原標(biāo)準(zhǔn)“生產(chǎn)綠地”以及市域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施兩側(cè)的防護(hù)綠地，按照實(shí)際使用用途納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類的“農(nóng)林用地”。

通過上述的對比，GBJ137-2011對GBJ137-90的調(diào)整幅度還是比較大的，重點(diǎn)歸納為兩方面的變化：①明確了城市對各類土地使用的需求，細(xì)化了各中類與小類；②進(jìn)一步完善了城市的用地結(jié)構(gòu)，在根本上區(qū)別了城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)與村莊對建設(shè)用地的不同需求。

2.3 GB50188-2007與GBJ137-2011的比較

在GBJ137-2011將中學(xué)和小學(xué)用地從R類中剝離出來之后，GB50188-2007和GBJ137-2011的居住用地的性質(zhì)的相似度又進(jìn)一步拉近，但是最大的區(qū)別依舊在于幼托用地的劃分問題。相比之下，GBJ137-2011和GB50188-2007對于W、M類的區(qū)別不大，只是對于一些特殊的用地加以更明確的歸類。對于G類，GBJ137-2011標(biāo)準(zhǔn)將“廣場用地”從S類剝離出來，加入G類之中[1]。因此GB50188-2007與GBJ137-2011對于G類將有本質(zhì)上的區(qū)別。而U類，GBJ137-2011將其用地進(jìn)一步細(xì)分，對于某些特定用地性質(zhì)加以更明確的分類，相比GB50188-2007的一刀切，GBJ137-2011就顯得相對詳盡，更符合城市對其的需求與分工。對于T類，GBJ137-2011將其取消，并將其合并至S類，因此從GB50188-2007的S類到GBJ137-2011的S類發(fā)生了很大的變化。

GBJ137-2011改變最大的就是在于將GBJ137-90中的C類拆分為A類和B類，明確出了非營利性公用類設(shè)施用地和盈利性設(shè)施用地[1]，通過對非盈利性公用類用地的控制來提高城鎮(zhèn)居民的生活水平，從而體現(xiàn)出新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵：以人為本。

從GBJ137-2011來看，GB50188-2007的C類已經(jīng)與GBJ137-2011的A類和B類不具可比性，雖然都表示商業(yè)、服務(wù)業(yè)和辦公用地的性質(zhì)[3]，但是城市用地分類的深度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鎮(zhèn)的分類深度。如今中國城鄉(xiāng)差異明顯，城市所具備職能的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)超過小城鎮(zhèn)，城市用地分類則需要更加明確各個(gè)地塊的使用性質(zhì)進(jìn)而發(fā)揮城市每一塊地的經(jīng)濟(jì)效益，但小城鎮(zhèn)功能和用地有限，往往一塊地兼?zhèn)涠喾N功能，用地兼容性較強(qiáng)，因此過于明確細(xì)分的用地分類在小城鎮(zhèn)之中是不具可操作性的。

GB50188-2007與GBJ137-2011已經(jīng)存在了相當(dāng)程度的區(qū)別，而其區(qū)別的根本在于城鎮(zhèn)規(guī)模所帶來的土地兼容性變化。對于城市而言，體量越龐大其職能分工越明確，而且其各個(gè)職能的獨(dú)立性越強(qiáng)，從而導(dǎo)致城市土地兼容性降低，但是對于小城鎮(zhèn)來說恰恰相反。因此GB50188-2007與GBJ137-2011在城市與城鎮(zhèn)的規(guī)劃適用主體上就存在明顯的差異。

2.4 總結(jié)

通過以上三次比較可以發(fā)現(xiàn)，GB50188-2007和GBJ137-90較相似，但均與GBJ137-2011的差別較大。20世紀(jì)末期到21世紀(jì)初期，順應(yīng)改革開放的浪潮，中國的城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)，城市開始與鄉(xiāng)村分離，城鄉(xiāng)差異相對較小，具有一定的共通性，所以GBJ137-90是適用于當(dāng)時(shí)的城市，GB50188-2007也是適用于當(dāng)時(shí)的小城鎮(zhèn)的。

2012年GBJ137-2011開始實(shí)施以后，城市用地和鎮(zhèn)用地有了本質(zhì)上的差別，就如今的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，城鄉(xiāng)差距顯著增大，而如今的規(guī)劃重點(diǎn)也聚焦在如何縮小城鄉(xiāng)差異，如果繼續(xù)依照GB50188-2007來做鎮(zhèn)規(guī)劃，那么小城鎮(zhèn)在土地使用上將會與城市產(chǎn)生越來越大的差異，而此不利于未來小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此對GB50188-2007的用地分類進(jìn)行調(diào)整是勢在必行。

同時(shí)通過現(xiàn)階段的規(guī)劃實(shí)踐情況來看，GBJ137-90在2012年修編后得到了進(jìn)一步的完善，而GB50188-2007卻依舊存在以下問題：①隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)對土地的需求也越發(fā)的明確，但GB50188-2007中的用地分類無法滿足現(xiàn)今的需求，從而導(dǎo)致GB50188-2007在實(shí)際規(guī)劃工作中已逐漸被廢棄；②GBJ137-2011的用地分類過于細(xì)致，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展限制過大，無法為小城鎮(zhèn)留有一定的用地彈性，從而需要在一定程度上依托已有的GB50188-2007，結(jié)合GBJ137-2011對鎮(zhèn)用地分類進(jìn)行調(diào)整。

3 對鎮(zhèn)用地分類的思考與創(chuàng)新

3.1 對發(fā)展階段的思考

城市的發(fā)展是一個(gè)動態(tài)過程，“聚集點(diǎn)—→村莊—→小城鎮(zhèn)—→城市—→大城市—→特大城市”，從一個(gè)層級到達(dá)另一個(gè)層級需要時(shí)間的累積，同時(shí)每個(gè)階段的進(jìn)化都應(yīng)該遵循一定的自然、社會規(guī)律，而這種規(guī)律在規(guī)劃層面上的表現(xiàn)之一就是用地分類的深度。不同時(shí)期內(nèi)遵循的規(guī)范應(yīng)該是適用于某一個(gè)時(shí)期或者是一個(gè)階段到另一階段的，但每當(dāng)進(jìn)入到下一個(gè)階段時(shí)，相應(yīng)的規(guī)范也應(yīng)該進(jìn)行同步更新的，反之必然會使城市出現(xiàn)用地的不經(jīng)濟(jì)性。

筆者認(rèn)為，GB50188-2007是適用于“村莊—→小城鎮(zhèn)”階段的，而老版城市用地標(biāo)準(zhǔn)是適用于“小城鎮(zhèn)—→城市”階段，GBJ137-2011是適用于“城市—→大城市”或者“城市—→特大城市”階段的。這種歸類的重點(diǎn)在于對各個(gè)層級的界定，在GB50188-2007實(shí)行時(shí)期的鎮(zhèn)和現(xiàn)在意義上的鎮(zhèn)是有本質(zhì)上的區(qū)別的。當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)可能還處于需要解決溫飽問題、衛(wèi)生問題的階段，但是現(xiàn)在的鎮(zhèn)大多已經(jīng)完成溫飽時(shí)期的任務(wù)，現(xiàn)階段的聚焦點(diǎn)多放在經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)上。換言之，以前的鎮(zhèn)是處于“村莊—→小城鎮(zhèn)”階段的，而現(xiàn)在的鎮(zhèn)是處于“小城鎮(zhèn)—→城市”階段（圖1）。同理，城市也是從“小城鎮(zhèn)—→城市”到“城市—→大城市—→特大城市”的轉(zhuǎn)變。

不同的時(shí)代有不同的政策背景，但是本質(zhì)的原理和內(nèi)在機(jī)制是相同的，雖然規(guī)范不一定是完全適應(yīng)，但是大方面殊途同歸。

[圖1 城市發(fā)展階段示意][（圖表來源：筆者自繪.）][1990版城市用地分類][2011版城市用地分類][特大城市][大城市][城市][小城鎮(zhèn)][村莊][聚焦點(diǎn)][2007版鎮(zhèn)用地分類][已過時(shí)][需要適合此階段的鎮(zhèn)用地分類]

3.2 對鎮(zhèn)用地分類的思考

通過對用地規(guī)范的比較，并結(jié)合現(xiàn)在鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)際情況和未來鎮(zhèn)規(guī)劃的需求對GB50188-2007進(jìn)一步細(xì)化將原本僅有大類和小類的鎮(zhèn)用地分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化至大類、中類和小類三個(gè)層次。

本用地分類在大類和中類之中并沒有做出變化，還是符合GB50188-2007的，但是在中類之中集合GBJ137-90將中類繼續(xù)細(xì)化至小類，并集合城市用地分類的使用范圍對小類加以限定，并做出相對明確的說明。使用范圍說明同時(shí)結(jié)合GBJ137-90和GB50188-2007原有說明。具體用地分類如表4。

以上的分類標(biāo)準(zhǔn)主要考慮到城市的發(fā)展歷程，結(jié)合GBJ137-90與GB50188-2007的相同點(diǎn)，對鎮(zhèn)建設(shè)用地的部分進(jìn)行深化處理。此標(biāo)準(zhǔn)將GB50188-2007的9大類、30小類細(xì)分為9大類、33中類、38小類。其中具體各類用地的相關(guān)適用范圍可參考GBJ137-90，此處不再贅述。在對鎮(zhèn)用地分類進(jìn)行細(xì)化的過程中，重點(diǎn)的變化歸納于以下幾點(diǎn)：1）將原本的30小類更變?yōu)?3中類，其中增加的3類為文物古跡用地（C7）、其他公共服務(wù)設(shè)施用地（C8）以及堆場用地（W3），主要考慮到對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化活動、生活方式的保護(hù)，新增了文物古跡用地；為小城鎮(zhèn)公共服務(wù)用地的使用方式留有一定的彈性，新增了其他公共服務(wù)設(shè)施用地；考慮室外倉儲的形式，增加了堆場用地。2）對原本的C、T、S、G類用地進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，以確保在留有小城鎮(zhèn)用地發(fā)展彈性的同時(shí)，能夠明確各類用地的使用狀況。

4 結(jié)語

規(guī)范的編制是具有時(shí)代背景的，但是規(guī)劃本身是遵照城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是適用于一個(gè)時(shí)期或者一個(gè)階段的。隨著城市的不斷發(fā)展與進(jìn)步，老規(guī)范將會被城市發(fā)展的新模式所淘汰，所淘汰的規(guī)范并不一定適用于在往城市階段發(fā)展的小城鎮(zhèn)。老規(guī)范往往在城市特定的發(fā)展時(shí)期是具有宏觀層面的指導(dǎo)方向的，而新規(guī)范也應(yīng)相對順應(yīng)宏觀指導(dǎo)意義，再根據(jù)時(shí)代的發(fā)展需求，對規(guī)范進(jìn)行調(diào)整改進(jìn)，以適合現(xiàn)階段的發(fā)展變化。筆者通過對已有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的梳理與對比，在響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求下，提出對我國鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整建議，為小城鎮(zhèn)用地分類有待更新的過渡真空期盡部分綿薄之力。

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