當前，我國正處于城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的關鍵時期，突破城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨法律困境，以法律制度推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，已成為城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的重要課題。

一、城鄉(xiāng)一體化面臨的主要法律與政策問題

農民個體生態(tài)補償程序保障匱乏。在對蘇州相關地區(qū)走訪中發(fā)現，雖然蘇州市已出臺《蘇州市生態(tài)保護條例》（以下簡稱《條例》），明確規(guī)定集體經濟組織成員可以獲得生態(tài)補償。但如何使集體經濟組織成員直接獲得補償卻無程序規(guī)定，這為截留、挪用補償資金留下了空間。盡管《條例》規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當將撥付給村（居）民委員會的生態(tài)補償資金在到賬后十五日內轉撥，不得截留、挪用、滯留?！钡Y金到達村民委員會后，屬于應當撥付給村民的資金何時撥付，法無規(guī)定。程序規(guī)范缺失，使村民的合法權益無法得到有力保障。

農村新型合作經濟組織運行法規(guī)支撐缺失。目前，蘇州市有各類農村合作經濟組織4535家，持股農戶的比例高達96%，但在發(fā)展進程中，一些法律難題使農民增收長效機制難以建立。如《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》雖對農民專業(yè)合作社的內涵和外延進行了開拓性挖掘，但實踐中農村合作經濟組織除農民專業(yè)合作社外，社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、富民（股份）合作社、勞務合作社在工商登記、財政扶持、稅收優(yōu)惠等方面都缺乏相應的政策支持。尤其在加工、流通、服務等領域增值稅抵扣、營業(yè)稅減免、所得稅稅率均無優(yōu)惠。而農村集體經濟組織向社區(qū)股份合作社移交資產時，仍需繳納營業(yè)稅、契稅、企業(yè)所得稅，且新型合作組織物業(yè)設施的出租收入無法享受5%的綜合征收率。這些限制增加了農民的負擔，影響了農民收入的增長和組織化程度的提高。

農村土地承包經營權流轉有效管理不足。一是土地承包管理基礎有待加強。目前土地確權工作尚未完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經隊伍相對薄弱，不能適應蓬勃發(fā)展的土地流轉勢頭。二是職業(yè)農民培育有待提升。當前蘇州有農業(yè)專業(yè)大戶15041個，經營土地面積120.6萬畝。這些大戶中，45歲以上的占總數的80%左右，原有經驗結構與較高年齡使這一人群缺乏現代農業(yè)科技和經營管理知識。三是政策支持力度有待提高。近年來土地流轉費用面臨剛性增長的壓力，如不能控制在合理區(qū)間內，會影響適度規(guī)模經營的健康發(fā)展。雖然在市縣（區(qū)）兩級都建立了財政專項資金，但在扶持力度、補貼標準、享受范圍上，結構性不夠合理，不平衡問題較為突出。

城鄉(xiāng)社會保障一體化法律制度完善度不足。一是社會保障法律法規(guī)政策制度在城和鄉(xiāng)，靈活就業(yè)人員、被征地農民等不同對象差異較大，尤其是被征地農民在不同階段形成的社會保障政策的適用存在多樣化和不一致現象。二是養(yǎng)老年齡段被征地農民待遇標準的絕對值明顯較低。如在蘇州，2004年征地保養(yǎng)金僅為每人每月220元。此后雖每年在上年基礎上有所增長，但因基數偏低，至2014年調整為每人每月750元。結合地區(qū)經濟水平看，這一絕對數據仍處于較低平。三是尚有大量養(yǎng)老年齡被征地農民因不同階段征地保障政策制度不同，現仍由區(qū)級自行發(fā)放征地保養(yǎng)待遇，而未納入市區(qū)“一體化系統(tǒng)”管理。

二、解決城鄉(xiāng)一體化法律和政策難題的對策建議

完善生態(tài)文明法規(guī)內容。一是建議深化調查研究，邊試邊改。如在《條例》施行一段時間后，應跟蹤調查施行效果，了解人民群眾滿意程度；拓展調查面，調研工作向集體組織成員傾斜，廣泛聽取呼聲。隨后應適時修正相關條款，注重對農民個體權利的保護。二是明確生態(tài)補償對象，限定補償期限。建議規(guī)定村（居）委會應當向受補償的集體經濟組織成員撥付補償金的具體期限，否則視為截留、滯留，應當承擔相應的法律責任。

增強職能部門司法實踐培訓。據調查，實踐中職能部門對相關法規(guī)條例理解的不足，是造成農村新型合作經濟組織在多個方面缺乏相應政策支持狀況的原因之一。建議由政府牽頭組織有關職能部門培訓學習十八屆三中全會和四中全會精神，詳細講解《農民專業(yè)合作社法》和《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》，統(tǒng)一認識，注重落實。同時建議省政府可適時向省人大常委會提出議案，啟動《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》修訂程序，在不違反上位法的前提下，以列舉法的形式再添加一些新型的農村合作經濟組織，使之具體明確，有法可依。

完善土地承包權流轉管理體系。一是夯實土地管理基礎。根據法律和中央的有關規(guī)定，農村土地確權工作應該在堅持穩(wěn)定完善、依法規(guī)范、因地制宜和民主協(xié)商四項原則的基礎上完成。建議以下兩種模式較為適宜：第一確權確股不確地。已將土地流轉給村集體并建立土地股份合作社的，由于農民已將土地經營承包權折算為股權，收益主要依靠土地股份合作社的分紅，失去頒發(fā)土地確權證書的基礎，應當頒發(fā)股權證書，不再頒發(fā)土地確權證書。第二確權確地。仍由農民自己種植或自由流轉給其他農業(yè)戶經營的土地，沒有爭議或爭議較小的土地，頒發(fā)土地確權證書，切實保障農民的土地權益。至于土地已流轉給村集體但并未建立土地股份合作社的，應當慎用確權確股不確地的政策，據2015年中央一號文“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”的精神，建議盡可能的實行第二種模式。二是加強現代化職業(yè)農民培育。適時出臺側重于農民職業(yè)教育的政府規(guī)章，可從地級市的層面上先行先試，亦可從省級層面做起，各市根據具體市情制定配套規(guī)章，為法律法規(guī)的修正積累經驗。三是適當提高政策支持力度。對土地流轉的財政扶持可適當拓寬范圍，加大力度。同時建議拓展財政扶持范圍，逐步加強對農業(yè)基礎設施尤其是水利設施的扶持力度，通過政策調節(jié)，促進適度規(guī)模經營的發(fā)展。

強化城鄉(xiāng)社會保障一體化法律政策制度建設。一是建議實施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，在將新農保制度、城鎮(zhèn)老年居民補貼制度等統(tǒng)一納入居民社會養(yǎng)老保障制度框架之中的基礎上，加快建設社會保障統(tǒng)籌銜接更加順暢、保障層次更加多元、覆蓋人群更加廣泛、體制機制更加科學、管理服務更加高效、長期發(fā)展更加持續(xù)、與經濟社會發(fā)展更加協(xié)調的城鄉(xiāng)社會保障一體化地方法規(guī)和政策制度。二是建議養(yǎng)老補助金應參考農民人均純收入、城鄉(xiāng)低保標準等綜合因素，按照各類養(yǎng)老保障對象待遇保持合理梯度的原則，進一步完善養(yǎng)老年齡段被征地農民養(yǎng)老補助金標準的正常調整機制，使被征地農民分享經濟社會發(fā)展成果。三是將市區(qū)被征地農民納入一體化系統(tǒng)管理，開發(fā)專有模塊，統(tǒng)一待遇結算及發(fā)放，由原區(qū)級社保中心操作，所需資金從原渠道列支，強化被征地農民社會保障資金的財政兜底機制，從根本上解決此類人員納入社會化管理問題，實現同人同城同庫。

（本文系中共蘇州市委黨校仇澄承擔的江蘇省社科基金項目“蘇南現代化示范區(qū)城鄉(xiāng)一體化中的法律問題研究——基于蘇州樣本”研究成果）

（江蘇省哲學社會科學規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華