當前，我國正處于城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時期，突破城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨法律困境，以法律制度推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，已成為城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的重要課題。

一、城鄉(xiāng)一體化面臨的主要法律與政策問題

農(nóng)民個體生態(tài)補償程序保障匱乏。在對蘇州相關(guān)地區(qū)走訪中發(fā)現(xiàn)，雖然蘇州市已出臺《蘇州市生態(tài)保護條例》（以下簡稱《條例》），明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員可以獲得生態(tài)補償。但如何使集體經(jīng)濟組織成員直接獲得補償卻無程序規(guī)定，這為截留、挪用補償資金留下了空間。盡管《條例》規(guī)定：“鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當將撥付給村（居）民委員會的生態(tài)補償資金在到賬后十五日內(nèi)轉(zhuǎn)撥，不得截留、挪用、滯留?！钡Y金到達村民委員會后，屬于應當撥付給村民的資金何時撥付，法無規(guī)定。程序規(guī)范缺失，使村民的合法權(quán)益無法得到有力保障。

農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織運行法規(guī)支撐缺失。目前，蘇州市有各類農(nóng)村合作經(jīng)濟組織4535家，持股農(nóng)戶的比例高達96%，但在發(fā)展進程中，一些法律難題使農(nóng)民增收長效機制難以建立。如《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》雖對農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)涵和外延進行了開拓性挖掘，但實踐中農(nóng)村合作經(jīng)濟組織除農(nóng)民專業(yè)合作社外，社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、富民（股份）合作社、勞務合作社在工商登記、財政扶持、稅收優(yōu)惠等方面都缺乏相應的政策支持。尤其在加工、流通、服務等領(lǐng)域增值稅抵扣、營業(yè)稅減免、所得稅稅率均無優(yōu)惠。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向社區(qū)股份合作社移交資產(chǎn)時，仍需繳納營業(yè)稅、契稅、企業(yè)所得稅，且新型合作組織物業(yè)設(shè)施的出租收入無法享受5%的綜合征收率。這些限制增加了農(nóng)民的負擔，影響了農(nóng)民收入的增長和組織化程度的提高。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有效管理不足。一是土地承包管理基礎(chǔ)有待加強。目前土地確權(quán)工作尚未完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊伍相對薄弱，不能適應蓬勃發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)勢頭。二是職業(yè)農(nóng)民培育有待提升。當前蘇州有農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶15041個，經(jīng)營土地面積120.6萬畝。這些大戶中，45歲以上的占總數(shù)的80%左右，原有經(jīng)驗結(jié)構(gòu)與較高年齡使這一人群缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營管理知識。三是政策支持力度有待提高。近年來土地流轉(zhuǎn)費用面臨剛性增長的壓力，如不能控制在合理區(qū)間內(nèi)，會影響適度規(guī)模經(jīng)營的健康發(fā)展。雖然在市縣（區(qū)）兩級都建立了財政專項資金，但在扶持力度、補貼標準、享受范圍上，結(jié)構(gòu)性不夠合理，不平衡問題較為突出。

城鄉(xiāng)社會保障一體化法律制度完善度不足。一是社會保障法律法規(guī)政策制度在城和鄉(xiāng)，靈活就業(yè)人員、被征地農(nóng)民等不同對象差異較大，尤其是被征地農(nóng)民在不同階段形成的社會保障政策的適用存在多樣化和不一致現(xiàn)象。二是養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民待遇標準的絕對值明顯較低。如在蘇州，2004年征地保養(yǎng)金僅為每人每月220元。此后雖每年在上年基礎(chǔ)上有所增長，但因基數(shù)偏低，至2014年調(diào)整為每人每月750元。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟水平看，這一絕對數(shù)據(jù)仍處于較低平。三是尚有大量養(yǎng)老年齡被征地農(nóng)民因不同階段征地保障政策制度不同，現(xiàn)仍由區(qū)級自行發(fā)放征地保養(yǎng)待遇，而未納入市區(qū)“一體化系統(tǒng)”管理。

二、解決城鄉(xiāng)一體化法律和政策難題的對策建議

完善生態(tài)文明法規(guī)內(nèi)容。一是建議深化調(diào)查研究，邊試邊改。如在《條例》施行一段時間后，應跟蹤調(diào)查施行效果，了解人民群眾滿意程度；拓展調(diào)查面，調(diào)研工作向集體組織成員傾斜，廣泛聽取呼聲。隨后應適時修正相關(guān)條款，注重對農(nóng)民個體權(quán)利的保護。二是明確生態(tài)補償對象，限定補償期限。建議規(guī)定村（居）委會應當向受補償?shù)募w經(jīng)濟組織成員撥付補償金的具體期限，否則視為截留、滯留，應當承擔相應的法律責任。

增強職能部門司法實踐培訓。據(jù)調(diào)查，實踐中職能部門對相關(guān)法規(guī)條例理解的不足，是造成農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織在多個方面缺乏相應政策支持狀況的原因之一。建議由政府牽頭組織有關(guān)職能部門培訓學習十八屆三中全會和四中全會精神，詳細講解《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，統(tǒng)一認識，注重落實。同時建議省政府可適時向省人大常委會提出議案，啟動《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》修訂程序，在不違反上位法的前提下，以列舉法的形式再添加一些新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，使之具體明確，有法可依。

完善土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)管理體系。一是夯實土地管理基礎(chǔ)。根據(jù)法律和中央的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地確權(quán)工作應該在堅持穩(wěn)定完善、依法規(guī)范、因地制宜和民主協(xié)商四項原則的基礎(chǔ)上完成。建議以下兩種模式較為適宜：第一確權(quán)確股不確地。已將土地流轉(zhuǎn)給村集體并建立土地股份合作社的，由于農(nóng)民已將土地經(jīng)營承包權(quán)折算為股權(quán)，收益主要依靠土地股份合作社的分紅，失去頒發(fā)土地確權(quán)證書的基礎(chǔ)，應當頒發(fā)股權(quán)證書，不再頒發(fā)土地確權(quán)證書。第二確權(quán)確地。仍由農(nóng)民自己種植或自由流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)戶經(jīng)營的土地，沒有爭議或爭議較小的土地，頒發(fā)土地確權(quán)證書，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。至于土地已流轉(zhuǎn)給村集體但并未建立土地股份合作社的，應當慎用確權(quán)確股不確地的政策，據(jù)2015年中央一號文“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍”的精神，建議盡可能的實行第二種模式。二是加強現(xiàn)代化職業(yè)農(nóng)民培育。適時出臺側(cè)重于農(nóng)民職業(yè)教育的政府規(guī)章，可從地級市的層面上先行先試，亦可從省級層面做起，各市根據(jù)具體市情制定配套規(guī)章，為法律法規(guī)的修正積累經(jīng)驗。三是適當提高政策支持力度。對土地流轉(zhuǎn)的財政扶持可適當拓寬范圍，加大力度。同時建議拓展財政扶持范圍，逐步加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施的扶持力度，通過政策調(diào)節(jié)，促進適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

強化城鄉(xiāng)社會保障一體化法律政策制度建設(shè)。一是建議實施統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，在將新農(nóng)保制度、城鎮(zhèn)老年居民補貼制度等統(tǒng)一納入居民社會養(yǎng)老保障制度框架之中的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)社會保障統(tǒng)籌銜接更加順暢、保障層次更加多元、覆蓋人群更加廣泛、體制機制更加科學、管理服務更加高效、長期發(fā)展更加持續(xù)、與經(jīng)濟社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)社會保障一體化地方法規(guī)和政策制度。二是建議養(yǎng)老補助金應參考農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)低保標準等綜合因素，按照各類養(yǎng)老保障對象待遇保持合理梯度的原則，進一步完善養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民養(yǎng)老補助金標準的正常調(diào)整機制，使被征地農(nóng)民分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。三是將市區(qū)被征地農(nóng)民納入一體化系統(tǒng)管理，開發(fā)專有模塊，統(tǒng)一待遇結(jié)算及發(fā)放，由原區(qū)級社保中心操作，所需資金從原渠道列支，強化被征地農(nóng)民社會保障資金的財政兜底機制，從根本上解決此類人員納入社會化管理問題，實現(xiàn)同人同城同庫。

（本文系中共蘇州市委黨校仇澄承擔的江蘇省社科基金項目“蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)城鄉(xiāng)一體化中的法律問題研究——基于蘇州樣本”研究成果）

（江蘇省哲學社會科學規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華