□ 李 潔 上海杉達(dá)學(xué)院

我國(guó)突發(fā)性食品安全事件的應(yīng)急處置法律制度

□ 李 潔 上海杉達(dá)學(xué)院

近幾年，我國(guó)突發(fā)性食品安全事件頻發(fā)，食品安全問(wèn)題每每牽動(dòng)民眾的心。本文從突發(fā)性食品安全事件的現(xiàn)狀和原因入手，分析事件頻發(fā)背后的制度缺陷，提出完善食品安全法律制度的相關(guān)建議。

突發(fā)性食品安全事件

《食品安全法》就食品安全事故做了明確的定義，即 “食品安全事故”是指：“指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對(duì)人體健康有危害或者可能有危害的事故”。而關(guān)于突發(fā)性食品安全事件卻未有明確定義，張志健等人認(rèn)為“食品安全事件是指較食品安全事故對(duì)人類(lèi)或社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響較輕的事件。”在研究食品安全問(wèn)題時(shí)，引入食品安全事件的概念更加有利于研究。故本文認(rèn)為突發(fā)性食品安全事件是指突發(fā)性地可能引起食品安全事故的事件。

現(xiàn)狀及原因

現(xiàn)狀

自2008年三聚氰胺事件起，我國(guó)突發(fā)性食品安全事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。2011年全國(guó)公安機(jī)關(guān)共偵破各類(lèi)食品安全犯罪事件5200余起，2012年12300余起，2013年32000余起。而根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的《2013年度重大食品安全輿情報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，重大食品安全事件曝光的主要途徑是傳統(tǒng)媒體，就2001至2013年期間中央電視臺(tái)報(bào)道的重大食品安全事件就達(dá)71件。

原因

（1）食品安全監(jiān)管中存在不足

突發(fā)性食品安全事件的高發(fā)首先是由于監(jiān)管中存在不足造成的。以2014年上海“福喜事件”的爆發(fā)為例，該事件中暴露出來(lái)的食品監(jiān)管部門(mén)手段落后、能力不足等問(wèn)題已不容回避。該事件中若干細(xì)節(jié)值得關(guān)注：其一事件爆發(fā)是由上海東方衛(wèi)視新聞報(bào)道揭露，并非由食藥部門(mén)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息而起；其二，上海福喜食品公司竟曾被評(píng)為“嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）食品安全生產(chǎn)先進(jìn)單位（A級(jí)）”；其三，食品監(jiān)督部門(mén)前往廠區(qū)檢查時(shí)，遲遲進(jìn)不了大門(mén)，直到公安機(jī)關(guān)出面才得以進(jìn)入。這些細(xì)節(jié)顯示了食品監(jiān)管部門(mén)對(duì)于企業(yè)監(jiān)督檢查流于形式，同時(shí)也表明，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)造假隱蔽時(shí)，監(jiān)管者的執(zhí)法手段略顯薄弱。

（2）突發(fā)性食品安全事件應(yīng)急法律制度不完善

雖然《食品安全法》及其行政法規(guī)已經(jīng)頒布并實(shí)施，但食品安全整體框架的法律體系仍然不完善。特別是對(duì)于食品安全事故的預(yù)防和應(yīng)急處置制度都有不完善之處，如地方性應(yīng)急處置的行政法規(guī)普遍存在滯后性，應(yīng)急預(yù)案缺乏梳理與演練修訂等。同時(shí)，對(duì)于突發(fā)性食品安全事件的法律責(zé)任追究上，存在的法律效力不夠，處罰力度過(guò)輕等問(wèn)題。

對(duì)策建議

基于關(guān)鍵點(diǎn)管理的應(yīng)急處置法律制度設(shè)計(jì)

合理的制度設(shè)計(jì)是系統(tǒng)有效運(yùn)行的必需與基礎(chǔ)。而對(duì)于突發(fā)性食品安全事件的法律制度設(shè)計(jì)而言，應(yīng)急處置時(shí)機(jī)的選擇是制度設(shè)計(jì)必須考慮的前提，這直接關(guān)系到整個(gè)事件處理的運(yùn)行效率與制度績(jī)效。

危機(jī)管理中一般采用關(guān)鍵點(diǎn)管理的方法來(lái)處理危機(jī)。本文引入關(guān)鍵點(diǎn)管理的思路，提出了我國(guó)突發(fā)性食品安全事件預(yù)防與處置的法律制度設(shè)計(jì)思路。

關(guān)鍵點(diǎn)管理是以事件中具有重要意義的事件或者時(shí)間為關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行管理的一種方法。而運(yùn)用到突發(fā)性食品安全事件的處理中，就形成了以關(guān)鍵點(diǎn)為契機(jī)進(jìn)行應(yīng)急處置的方法。同時(shí)，由于突發(fā)性食品安全事件的復(fù)合性，形成了三種模式的法律制度設(shè)計(jì)：一是警示點(diǎn)處理模式；二是導(dǎo)火點(diǎn)處理模式；三是拐點(diǎn)處理模式。

警示點(diǎn)模式，是指在突發(fā)性食品安全事件機(jī)爆發(fā)前的一段時(shí)間或者更長(zhǎng)的事件內(nèi)，以若干警示意義的事件為契機(jī)，介入應(yīng)急處置，主導(dǎo)整個(gè)事件的發(fā)展，從而消除事件。導(dǎo)火點(diǎn)模式是指以引發(fā)食品安全事件全面爆發(fā)的那個(gè)導(dǎo)火索事件為契機(jī)，介入應(yīng)急處置，奪得主導(dǎo)權(quán)，控制事件發(fā)展，從而消除影響危害的過(guò)程。拐點(diǎn)模式是指以事件中的某一重大轉(zhuǎn)機(jī)為契機(jī)，引入應(yīng)急處置，對(duì)事件產(chǎn)生的種種危害性后果進(jìn)行補(bǔ)救性處理，并排除剩余危害的模式。這三種模式各有利弊，對(duì)食品安全監(jiān)管部門(mén)，事件應(yīng)急處置部門(mén)等都有不同的要求。

綜合考慮我國(guó)國(guó)情，本文認(rèn)為，在現(xiàn)階段的突發(fā)性食品安全事件應(yīng)急處置中我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)采用導(dǎo)火點(diǎn)模式，但應(yīng)以建設(shè)預(yù)警點(diǎn)模式為目標(biāo)。在我國(guó)的突發(fā)性食品安全事件的法律制度建設(shè)方面，應(yīng)急處置機(jī)制剛確立不久，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)以及預(yù)警網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建上都處于初步階段，故目前的制度設(shè)計(jì)，重心應(yīng)該放在建設(shè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)與預(yù)警網(wǎng)絡(luò)制度，將事件預(yù)防于前。同時(shí)還應(yīng)極力提高應(yīng)急處置能力，完備突發(fā)性食品安全事件善后處理制度，只有如此，政府才能做到真正應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)。故，在目前，應(yīng)該加快完善突發(fā)性食品安全事件應(yīng)急處置的相關(guān)制度建設(shè)，使得在整個(gè)危機(jī)處理中能夠做到有法可依。

加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體系建設(shè)

現(xiàn)行監(jiān)管體系“重終端”、“輕過(guò)程”，很多監(jiān)管流于形式。就如上?！案Ｏ病笔录槔?，食品生產(chǎn)企業(yè)類(lèi)的突發(fā)性食品安全事件，原本應(yīng)該由食品安全部門(mén)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息并提起事件處理，但卻由媒體曝光而起，可見(jiàn)目前的以食藥部門(mén)為中心的食品安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系仍然存在很多問(wèn)題。因?yàn)?，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的體系建設(shè)至關(guān)重要。

完善應(yīng)急處置法律制度

正如前文所說(shuō)，在我國(guó)，突發(fā)性食品安全事件的應(yīng)急處置未形成整體性的法律體系，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系，到食品安全事故預(yù)案制度，再到事故的究責(zé)體系，都存在不少問(wèn)題。因此，完善應(yīng)急處置法律制度迫切。