洪航斌

我國(guó)近年來(lái)民航機(jī)鬧現(xiàn)象的特征分析及應(yīng)對(duì)

洪航斌*

華東政法大學(xué)，上海 201600

近年來(lái)，我國(guó)頻發(fā)的機(jī)鬧現(xiàn)象影響了民用航空事業(yè)的健康有序發(fā)展，給民航公司以及乘客帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失、造成了安全隱患。對(duì)近年來(lái)我國(guó)幾起典型機(jī)鬧事件總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)機(jī)鬧現(xiàn)象的規(guī)律特征以及生成機(jī)制，從加強(qiáng)相關(guān)立法、提高管理方自身服務(wù)水平、建立民航乘客信用系統(tǒng)、設(shè)立第三方解決機(jī)構(gòu)四個(gè)角度提出應(yīng)對(duì)建議，有助于打造文明和諧、高效安全、公開(kāi)透明的民航運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

機(jī)鬧；交通運(yùn)輸秩序；民航安全法規(guī)；公共安全

一、“機(jī)鬧”現(xiàn)象頻發(fā)的背景及其研究意義

2016年1月23日，中央政法工作會(huì)議要求，今年要重點(diǎn)做好反對(duì)暴力恐怖和維護(hù)政治安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、公共安全等五大領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控工作，切實(shí)提高維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定工作的預(yù)見(jiàn)性、前瞻性。近年來(lái)，不論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)際民用航空中，機(jī)鬧問(wèn)題都日益突出，嚴(yán)重干擾了民用航空的安全有序運(yùn)行。愈發(fā)頻繁的機(jī)鬧現(xiàn)象不僅影響著我國(guó)民航的正常運(yùn)營(yíng)秩序，同時(shí)也給民航乘客的安全帶來(lái)了安全隱患，根據(jù)2013年5月國(guó)際民航組織法律委員會(huì)第35屆會(huì)議議程項(xiàng)目2的報(bào)告，在近5年內(nèi)，平均每1200次飛行中發(fā)生1起乘客有不循規(guī)或擾亂性行為[1]。2016年9月14日，在北京首都機(jī)場(chǎng)，一名女乘客乘機(jī)晚點(diǎn)后沖進(jìn)跑道攔飛機(jī)，被拘留處罰事件再度引起人們熱議[2]。2017年3月10日開(kāi)始實(shí)施的《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》，重點(diǎn)提出了民航應(yīng)如何完善安全保衛(wèi)工作等內(nèi)容，可以看到我國(guó)在預(yù)防機(jī)鬧事件上也在進(jìn)行不斷地探索。

二、對(duì)機(jī)鬧現(xiàn)象的定義界定

(一)何為機(jī)鬧？

對(duì)于機(jī)鬧的定義界定一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法，而與機(jī)鬧相關(guān)的概念有以下內(nèi)容：學(xué)理上，袁發(fā)強(qiáng)，施天翊曾在《中國(guó)航空旅客不軌行為法律規(guī)制探究》一文中對(duì)航空旅客不軌行為進(jìn)行定義。在法律法規(guī)方面，國(guó)際上有《國(guó)際民用航空公約》對(duì)干擾性旅客進(jìn)行定義，國(guó)際民航組織2002年通過(guò)的《關(guān)于不循規(guī)/擾亂性旅客所涉及法律問(wèn)題的指導(dǎo)材料》中對(duì)不循規(guī)旅客、擾亂性旅客進(jìn)行界定①；國(guó)內(nèi)有《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》第6章第49條對(duì)擾亂行為和非法干擾行為兩個(gè)概念進(jìn)行了定義并進(jìn)行了列舉②，以及應(yīng)采用何種途徑進(jìn)行應(yīng)對(duì)有了一定的規(guī)定。本文在綜合以上概念的基礎(chǔ)上，將這里所研究的機(jī)鬧現(xiàn)象定義為：行為人的行為可能或者已經(jīng)對(duì)正常的航天器的飛行秩序造成威脅，給乘客以及機(jī)場(chǎng)、民航公司等造成生命財(cái)產(chǎn)損失的隱患，經(jīng)管理方勸誡后執(zhí)意實(shí)施的危害行為的現(xiàn)象統(tǒng)稱為機(jī)鬧。

三、我國(guó)近年來(lái)機(jī)鬧事件頻發(fā)的原因

(一)我國(guó)民航頻繁延誤是造成各方關(guān)系緊張的主要原因

民航局公布數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)民航旅客首次突破4.8億人次，居全球第一位。2016年今年前11個(gè)月，全國(guó)航空公司共執(zhí)行航班336.7萬(wàn)班，航班正常率有所提升，達(dá)到平均76.46%，比去年提高了9.16個(gè)百分點(diǎn)③，但是準(zhǔn)點(diǎn)率仍處于一個(gè)較低水平。當(dāng)前我國(guó)民航運(yùn)輸量增長(zhǎng)已經(jīng)達(dá)到保障能力的極值，不可避免的帶來(lái)了航班正常率的下降，隨之帶來(lái)的乘客出行體驗(yàn)變化是引導(dǎo)機(jī)鬧事件日益增加的重要原因。

我國(guó)當(dāng)前民航延誤的原因呈多樣化。2016年前11個(gè)月，我國(guó)構(gòu)成航班延誤的各類因素以及所占比例為：天氣原因占56.8%，軍事活動(dòng)原因占20.6%，航空公司原因?yàn)?.5%，空管原因?yàn)?.3%，其中天氣原因由2015年29.5%上升到56.8%④，增長(zhǎng)了近一倍，成為影響航班正常的主要原因。值得一提的，在有些情況下一次航班延誤事件是由于多種原因綜合導(dǎo)致的，比如說(shuō)延誤4小時(shí)，天氣因素占3小時(shí)，而空中管制因素占1小時(shí)，按照相關(guān)規(guī)定，航空公司無(wú)需對(duì)因天氣因素導(dǎo)致的航班延誤不負(fù)責(zé)任，而其他因素則有義務(wù)給予乘客相應(yīng)的賠償。

(二)部分乘客不遵守相關(guān)規(guī)章制度是導(dǎo)致機(jī)鬧事件的重要原因

按照地點(diǎn)來(lái)分類，乘客應(yīng)遵守的規(guī)章制度可以分為機(jī)場(chǎng)內(nèi)的規(guī)章制度和航班內(nèi)的規(guī)章制度；結(jié)合具體案例可以發(fā)現(xiàn)，乘客不遵守機(jī)場(chǎng)內(nèi)規(guī)章制度的表現(xiàn)可以為航班延誤后與工作人員發(fā)生言語(yǔ)、肢體上的沖突，試圖強(qiáng)行闖入航空器等行為；而乘客不遵守航班內(nèi)的規(guī)章制度可以表現(xiàn)為，不按照規(guī)定在艙內(nèi)關(guān)閉電子設(shè)備、在艙內(nèi)吸煙、打架斗毆破壞機(jī)體平衡等。部分乘客在與管理方的矛盾出現(xiàn)后的違規(guī)行為是導(dǎo)致機(jī)鬧現(xiàn)象發(fā)生的直接因素，根據(jù)不同情況下乘客的具體違規(guī)行為所造成的影響，無(wú)論施違規(guī)行為的出發(fā)點(diǎn)如何，乘客都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同程度的責(zé)任。

(三)立法層面上的空缺是造成當(dāng)前我國(guó)機(jī)鬧事件頻發(fā)的根源

我國(guó)關(guān)于機(jī)鬧事件立法上的空缺是造成民航管理方不能及時(shí)、妥善處理乘客鬧事事件的根本原因。中國(guó)目前沒(méi)有專門(mén)規(guī)制航空旅客鬧事行為的法律法規(guī)，現(xiàn)行法律法規(guī)可能適用處理機(jī)鬧事件的主要包括：《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《中華人民共和國(guó)民用航天安全條例》、《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》和《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》。

這些法律法規(guī)相對(duì)而言存在以下一些不足：1、對(duì)于適用的對(duì)象列舉不完整并且較為籠統(tǒng)。例如在《民用航空安全保衛(wèi)條例》中，僅僅以概括加列舉的方式規(guī)定了在機(jī)場(chǎng)內(nèi)和航空器內(nèi)禁止的行為，無(wú)法適應(yīng)在新形勢(shì)下出現(xiàn)的各種民航乘客鬧事的新形式。2、沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)對(duì)機(jī)鬧乘客進(jìn)行具體處置。在實(shí)際操作過(guò)程中，即使公安人員通過(guò)《公共航空安保規(guī)則》將涉事乘客的行為認(rèn)定為擾亂行為，具體地處置也要援引《治安管理處罰法》，而《治安管理處罰法》其普遍適用的特性決定了對(duì)于航空安全這樣對(duì)安全要求有著極高標(biāo)準(zhǔn)的范疇不可能予以充分的考慮。[3]而作為新頒布的《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》中第四條，國(guó)民用航空局對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)公共航空旅客運(yùn)輸飛行中的安全保衛(wèi)工作實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，只是提出了對(duì)管理方內(nèi)部管理，而并沒(méi)有在應(yīng)對(duì)涉事乘客時(shí)其具備何種處分權(quán)限。3、缺少完備的法律法規(guī)維護(hù)乘客的合法權(quán)益。直接與民航消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的目前有2003年上海市的《航空客運(yùn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)急措施協(xié)定》，但該協(xié)定是由各航空公司自愿簽署生效，不具有普遍性的約束力，并且只適用于在上海國(guó)際機(jī)場(chǎng)出發(fā)或到達(dá)的、簽署本協(xié)定的境內(nèi)航空公司與消費(fèi)者之間發(fā)生的爭(zhēng)議⑤。2004年民航總局頒布了《航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指導(dǎo)意見(jiàn)》⑥，但沒(méi)有對(duì)具體補(bǔ)償制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定具體補(bǔ)償細(xì)則由各航空公司自行確定。[3]而2016民航新規(guī)定《航班正常管理規(guī)定》⑦于2017年1月1日正式施行，規(guī)定了在航班延誤條件下航空公司應(yīng)給與乘客的服務(wù)與幫助，具體實(shí)施情況如何有待于推行后的觀察。

四、針對(duì)當(dāng)前我國(guó)機(jī)鬧現(xiàn)象的對(duì)策建議

(一)完善法律法規(guī)是治本之策

通過(guò)立法層面的探索與努力是解決機(jī)鬧問(wèn)題的根本辦法，法律法規(guī)的公開(kāi)性以及準(zhǔn)確性使得任何一個(gè)主體在解決機(jī)鬧糾紛的過(guò)程中維權(quán)的過(guò)程中做到有據(jù)可依。只要立法授予以權(quán)利，任何一個(gè)主體就掌握了合法、合理解決問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)，獲得了最有效的權(quán)利保障。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)民航安全的立法存在定義不清、處罰不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，對(duì)于乘客鬧事造成較大經(jīng)濟(jì)損失的依舊是束手無(wú)策，不文明乘機(jī)所造成的后果一般只受《治安處罰條例》的懲處，處以罰款，拘留15天，這些懲罰措施不足以威懾不文明行為，而乘客的權(quán)益收到侵犯時(shí)也需要較為嚴(yán)格的法律法規(guī)予以保證。

(二)民航公司提高自身服務(wù)水平是長(zhǎng)久之策

根據(jù)2016年中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)提供的“最令消費(fèi)者不滿的航空服務(wù)”數(shù)據(jù)，排在前兩位的“航班正點(diǎn)率”、“航班延誤后的后續(xù)服務(wù)”所占比重達(dá)到了62.4%，體現(xiàn)了由航班延誤引發(fā)的問(wèn)題占了乘客投訴的絕大比重，這其中有諸如天氣等不可抗因素造成也有民航公司自身失誤所引起的。民航領(lǐng)域的高科技特性使得乘客出于絕對(duì)無(wú)知的弱勢(shì)地位，又由于其高風(fēng)險(xiǎn)，民航將安全問(wèn)題擺在首位。在如此背景之下，為了突出民航安全而降低服務(wù)水平甚至侵犯乘客權(quán)益的情況大有所在。[4]

提高民航公司自身的服務(wù)水平，降低人為因素所造成的失誤的概率，即使是遇到了由于天氣等不可抗因素等帶來(lái)的航班延誤等問(wèn)題，也要盡可能提升后續(xù)補(bǔ)救水平與突發(fā)事件應(yīng)急措施，真正想乘客所想，謀乘客所謀，讓乘客感受到管理方服務(wù)態(tài)度上的改變，避免情緒化沖突，消除機(jī)鬧事件發(fā)生的隱患。

(三)完善民航乘客信用機(jī)制

針對(duì)乘客而言，各民航可以統(tǒng)一建立乘客信用機(jī)制，對(duì)于那些有故意引發(fā)機(jī)鬧的乘客納入黑名單，目前我國(guó)的春秋航空的“暫無(wú)能力服務(wù)”名單在一定程度上是個(gè)人信用信息記錄就是一個(gè)很好的例子[5]。這對(duì)于機(jī)鬧乘客起到了很好地震懾作用，畢竟航空公司畢竟沒(méi)有權(quán)利對(duì)其當(dāng)即采取限制人身自由等應(yīng)急權(quán)力，但是通過(guò)保留拒絕“違規(guī)旅客上機(jī)”的權(quán)利起到了很好地預(yù)防作。

完善民航乘客信用機(jī)制的同時(shí)也要避免這項(xiàng)措施招受“航空公司借此報(bào)復(fù)乘客”的質(zhì)疑。我們不得不承認(rèn)的事實(shí)是，雖然民航公司在面對(duì)機(jī)鬧問(wèn)題時(shí)往往是遭受的經(jīng)濟(jì)損失較為大的那一方，但是由于信息的不對(duì)等以及等因素乘客在于管理方進(jìn)行博弈時(shí)往往處于不利地位，排除極個(gè)別因?yàn)楣室膺`規(guī)而肆意挑事的而惡性乘客，大多數(shù)乘客還是在維護(hù)自身的合理訴求，避免民航乘客信用機(jī)制對(duì)乘客們?cè)斐傻耐{，甚至還要積極鼓勵(lì)涉事乘客通過(guò)合法、合理途徑進(jìn)行維權(quán)。

(四)設(shè)立第三方中立速裁機(jī)制

在機(jī)場(chǎng)內(nèi)部設(shè)立中立糾紛速裁機(jī)制，畢竟民航公司不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又作裁判，旅客只能靠和航空公司協(xié)商談判來(lái)爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)不補(bǔ)，補(bǔ)多少，都是航空公司說(shuō)了算，航空公司既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，這樣的處理結(jié)果會(huì)引起乘客極大的不信任[6]。完善中立糾紛速裁機(jī)制，使得當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)能有第三方對(duì)于定責(zé)、補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問(wèn)題有一個(gè)較為清晰并且公平公正的裁判，從而避免矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大，這既有利于民航公司節(jié)省后續(xù)并不必要的訴訟成本，也有利于避免給乘客帶來(lái)不必要的煩惱，達(dá)成調(diào)解。

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前機(jī)鬧現(xiàn)象的特征與現(xiàn)狀，第三方調(diào)解組織應(yīng)該著力于解決以下問(wèn)題：明確當(dāng)前民航乘客常見(jiàn)的一些問(wèn)題，航班延誤、乘客之間的糾紛引起的返航、乘客因故毆打辱罵機(jī)組人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等焦點(diǎn)問(wèn)題必須予以明確；統(tǒng)一糾紛解決機(jī)制和操作程序，在立法層面日益完善的基礎(chǔ)上，通過(guò)第三方組織來(lái)對(duì)糾紛的解決予以正確的實(shí)施，這在一定程度上不僅降低了司法成本，使得很多問(wèn)題介入不必要的公安協(xié)調(diào)、民事訴訟等程序，另一方面也使得糾紛能夠及時(shí)有效地被解決。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)機(jī)鬧事件的頻發(fā)，正是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民生活質(zhì)量、消費(fèi)水平得到日益提高，使得民航作為居民的代步工具出行變得越來(lái)越普遍，而隨著民航班次的數(shù)量的增加，發(fā)生機(jī)鬧等矛盾可能性大大提升，這更加凸顯出了我國(guó)當(dāng)前針對(duì)機(jī)鬧現(xiàn)象立法領(lǐng)域上的空白以及民航公司、機(jī)場(chǎng)等管理方在應(yīng)對(duì)乘客矛盾時(shí)沒(méi)有形成完整、系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn)，事物發(fā)展的趨勢(shì)不是一帆風(fēng)順的，必然是螺旋式的上升與波浪式的前進(jìn)的過(guò)程，只有不斷地去正視“機(jī)鬧”問(wèn)題，依據(jù)其發(fā)生的特點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步分類研究，發(fā)現(xiàn)引起問(wèn)題背后深層次的原因，才能推動(dòng)問(wèn)題的解決從理論到實(shí)踐一步步的完善，打造一個(gè)文明和諧、高效安全、公開(kāi)透明的民航運(yùn)作環(huán)境。

[ 注 釋 ]

①國(guó)際民航組織《關(guān)于不循規(guī)/擾亂性旅客所涉及法律問(wèn)題的指導(dǎo)材料》，即288號(hào)通知.

②《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》第4條.

③2016年中國(guó)民航局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù).

④2016年中國(guó)民航局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù).

⑤2003年上海市的《航空客運(yùn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)急措施協(xié)定》.

⑥2004年民航總局《航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償指導(dǎo)意見(jiàn)》.

⑦2016民航新規(guī)定《航班正常管理規(guī)定》.

[1]殷艷.對(duì)國(guó)際不循規(guī)旅客的規(guī)制——評(píng)《東京公約》機(jī)長(zhǎng)特權(quán)[J].法制與社會(huì)，2015(18).

[2]女乘客乘機(jī)晚點(diǎn)后沖進(jìn)跑道攔飛機(jī)被拘留處罰[EB/OL].http：//news.youth.cn/sh/201609/t20160917_8664319.htm，2016-09-17.

[3]韓雨彤.民用航空不循規(guī)旅客懲治的法律探究[D].中國(guó)政法大學(xué)，2016.

[4]郭瀠.安全視野下的民航消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律問(wèn)題研究[D].南京航空航天大學(xué)，2011.

[5]曹盼.航空公司強(qiáng)制締約義務(wù)研究——由航空旅客黑名單引發(fā)的思考[J].才智，2014(3).

[6]許紅.我國(guó)航班延誤糾紛的現(xiàn)狀、誘因以及對(duì)策[D].湖南大學(xué)，2007.

洪航斌(1996-)，男，浙江金華人，華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，2014級(jí)本科生，研究方向：犯罪學(xué)。

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1006-0049-(2017)16-0089-02