朱旭輝

地方人大與其常委會立法權限的思考

朱旭輝*

華東政法大學法律學院，上海 200042

2015年修改的立法法賦予設區(qū)的市地方立法權限，引起人們又一次的對地方立法權限的探討，但是多數是基于中央和地方立法權限的劃分進行探討。文章基于這一次的立法法修改的契機重新審視地方人大及其常委會的立法權限劃分問題，從地方人大及其常委會的立法權限劃分問題的厘清來更好的科學地保障地方立法權的行使。

地方性法規(guī)；立法權限；人大代表；主導作用

一、問題厘清

(一)立法上存在的問題

現行憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！边@是我國憲法對于地方人大及其常委會的立法權限的規(guī)定，據此，我們無法準確區(qū)分地方人大和常委會的立法界限。其次，在地方組織法中關于地方立法權的規(guī)定，也是同憲法一樣，將地方人大和其常委會的權限沒有明確劃分。①

地方立法權限的劃分是一個一直存在的問題。地方立法權的賦予始于1979年，1979年的地方組織法的第六條和第二十七條第一次規(guī)定地方人大及其常委會的地方立法權。雖然地方組織法將地方人大和常委會的立法權限分別用兩個條文規(guī)定，看似區(qū)分了地方人大和其常委會的立法權限，但仔細研究就會發(fā)現地方組織法其實沒根本有明確的區(qū)分二者的立法權限。

第一次將地方立法權限作了一定劃分的是2000年通過的《立法法》。2000年立法法第六十七條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過?！边@也是在立法中第一次將本行政區(qū)域內特別重大事項的立法權只能有地方人民代表大會行使。地方人大常委會無權行使該事項的立法權。這樣的規(guī)定對于區(qū)分地方人大及其常委會的立法權限是一個巨大的進步。

從立法法的上述規(guī)定看，地方性法規(guī)關于本行政區(qū)域內的特別重大事項的立法權應當由地方人大行使。但是，這里存在一個問題，我們如何理解“特別重大事項”？在具體實踐中，如何準確地區(qū)分和把握特別重大事項，是非常關鍵和必要的，但也是非常困難的。立法法對于特別重大事項沒有做出進一步的說明，導致這個條款在實際操作中處于一個非?！皩擂巍钡木车?。其實，這也應當引起我們的一個思考：立法法76條的規(guī)定的意義在哪里？難道只是在形式上更“好看”一點？所以在這里，對于76條關于特別重大事項的理解應當是非常重要的。

(二)基于31個省級地方性法規(guī)制定條例的文本分析

權限劃分的制定種類與立法法相同情況采用列舉式規(guī)定采用機構認定數量19111

文章收集了我國31個省級地方性法規(guī)的制定條例關于本地方的人大及其常委會在地方性法規(guī)的制定權限方面的規(guī)定。試圖通過對各個地方如何具體落實立法法76條的規(guī)定加以考察來更好地理解特別重大事項的具體操作界定。在對于31個地方法規(guī)制定條例的分析來看，主要有三種形式來細化立法法76條的規(guī)定。第一種形式是對于立法法76條的照搬照抄。對于這樣的規(guī)定很容易理解，立法法都沒有明確二者的權限，地方更不愿意主動去明確區(qū)分，這樣也是比較“安全”的一種做法。②第二種的做法應當是對立法法76條作出了一些細化，主要是采用了列舉的做法將由人民代表大會的通過的地方性法規(guī)作出規(guī)定。比較典型的有山西省、安徽省等地方。第三種做法其實只有一個地方，就是北京市2003年修正的《北京市制定地方性法規(guī)條例》，第六條這樣規(guī)定：下列事項由市人民代表大會制定法規(guī)：(一)法律規(guī)定由市人民代表大會規(guī)定的事項；(二)本市需要制定法規(guī)的特別重大事項；(三)規(guī)范市人民代表大會自身活動的事項和其他事項。前款第(二)項所指的特別重大事項由市人民代表大會主席團認定。單獨將北京市地方性法規(guī)作為一種，是其二款的規(guī)定相比較其他地方性法規(guī)更具有獨特性或者說更具有操作性。但是我們也不否認該款規(guī)定本身存在的問題。例如：特別重大事項認定主體單一化是否可行，是否科學？這些問題會在文章后面向詳細討論。在此不做贅述。經過對于31省級地方性法規(guī)制定條例的分析可以看出絕大數的條文規(guī)定是如同虛設的，根本無法在實踐層面上發(fā)揮其應有的作用。這樣的規(guī)定只能導致一種結果，那就是地方人大的立法權很容易被地方人大常委會所架空。從而導致立法法76條成為一條“沒用”的條文。這個是否符合立法原意？喬曉陽主任委員提到過：“在有的地方，人民代表大會從未制定過地方性法規(guī)，憲法和法律規(guī)定的地方人大制定地方性法規(guī)的權力被虛置，這是不符合憲法和法律原意的?！雹垡陨鲜菑母鱾€地方所制定的地方性條例所分析出來的結果。

(三)以北京、上海為例地方性法規(guī)制定情況分析

北京和上海是我國政治經濟發(fā)達的城市，以這兩所城市作為研究對象，其本身具有一定的代表性。文章查閱上海市人大法規(guī)庫，其中地方性法規(guī)數量為163部。其中由人大通過的法規(guī)數量為0部，由上海市人大常委會通過的為163部。④上海作為我國的經濟發(fā)展領先城市，在其本身發(fā)展過程中應當存在很多問題，而在這這些問題當中，涉及到特別重大事項的不可能說不存在，可是按照立法的結果來看，的確是不存在的。這些是否符合常理有待考證。北京市人大法規(guī)庫總共有146部地方性法規(guī)。其中有7部地方性法規(guī)是由北京市人大通過的。剩余全是由北京市人民代表大會通過。從檢索結果看，北京市1983年的第一部地方性法規(guī)《關于議案的若干暫行規(guī)定》是由人大通過，從1983年到2014年初，期間只制定過兩部地方性法規(guī)，一部是2003年通過的《北京市制定地方性法規(guī)條例》，另一部是1990年通過的《北京市人民代表大會議事規(guī)則》。⑤2000年以前，對于地方性法規(guī)的制定權沒有明確劃分，我們暫且不考慮地方如何分配立法權權限。2000年到2014年，北京市人大只通過了一部地方性法規(guī)，而且還是《北京市制定地方性法規(guī)條例》。這里有一個問題，在這將近15年期間，北京市難道沒有任何特別重大事項需要人大通過的？本文認為對于這個疑問一般人都會提出來。

以上文章是通過對立法本身，各地方法規(guī)制定條例以及北京、上海實際立法情況來對我國地方立法理論與實際情況的一個反映，其中我們可以很清楚的看到，立法法的本身沒有明確權限導致地方立法中的人大與常委會職權不明。在多數情況下，地方人大常委會直接“架空”了地方人大的地方立法權。

二、地方人大及其常委會立法權限的理論界定

(一)地方人大與人大常委會的立法交叉地帶

1978年地方組織法設立地方人大常委會，作為地方人大的常設機關，地方人大常委會實際上承擔了地方人大的很大一部分工作，其中重要的一部分工作便是地方立法。前文也提到過，2000立法法修改以前，對于地方立法工作是沒有具體區(qū)分地方人大及其常委會的立法權限的，或者可以說沒有可以將某些事項專門授予地方人大?，F行憲法一百零四條規(guī)定了重大事項的決定權地方人大常委會也可行使。在這里可以看出，地方人大及其常委會在很多事項上的立法是享有共同決定權的。文章在討論地方人大及其常委會的立法權限的時候也不會將地方人大及其常委會的立法權限明確區(qū)分，涇渭分明。這是一個基本的原則，地方人大及其常委會有些事項的立法決定權是沒有辦法明確分開的。本文在討論地方立法權限的時候是著重對于特別重大事項的一個討論。

(二)對于特別重大事項地方人大常委會不得越俎代庖

2000年立法法六十七條規(guī)定特別重大事項立法權屬于地方人大，即地方人大對于特別重大事項具有專屬立法權。地方人大常委會不得行使該事項的立法權。而對于該事項的具體規(guī)定卻沒有。有些學者認為該事項的具體認定應當根據本地區(qū)自己制定的立法程序進行。⑥文章對于該觀點沒有太大異議，每個地區(qū)都有自己的特殊性，在特別重大問題的認定上也會有不一致的地方，這個需要各個地方自己制定具體的認定程序。但是，文章前面的研究資料表明，在地方上對于特別重大事項的規(guī)定幾乎形同虛設，而且實際上地方的絕大多數事項還是由地方人大常委會行使。地方人大的特別重大事項立法權實際上是被虛置了。地方的這種消極做法使得這種所謂的立法自由裁量權無限的被行使。這種方式存在的弊端是顯然易見的。

三、界分地方人大與其常委會立法權限的理論依據

誠如文章前面所述，筆者認為對于地方人大及其常委會的立法權限劃分是非常有必要的，不管是從地方人大與其常委會設立目的出發(fā)，還是從我國的現實情況出發(fā)，對于界分地方人大與其常委會之間的立法權限是存在合理性依據的。

(一)保障人大代表發(fā)揮立法作用的客觀要求

十八屆四中全會中提出要發(fā)揮人民代表在立法中的作用，而人民代表參與議案討論和立法規(guī)劃討論最直接的方式便是人大會議。人民代表是民意的集中體現，也是民主化的體現，對于更好地發(fā)揮人代表的立法作用，應當要加強人大在立法中的作用。在現實情況下，人民代表在立法中發(fā)揮的作用微乎其微，其中一個很重要的原因是地方人大常委會在立法工作上幾乎“取代”了人大。作為直接接觸選民的人民代表是最能體現選民的意見，保障人民代表發(fā)揮立法作用也是保障民意的一種體現。在具體立法程序上，人大代表在人大會議期間可以向人大提出法律議案，人大會議閉會期間，人大代表可以向人大常委會提出法律議案，有人大常委會決定提交人大審議。在前一種情況下，人大會議的次數和期限很大程度上限制了人大代表發(fā)揮立法作用。在第二種情形下，人大代表是無法實際參與到具體的討論當中，只能寄希望于常委會將議案提交到人大會議上，但是在很多情況下，人大常委會是直接有自己本身來審議決定的。要保障人大代表的立法作用，在很大程度上要發(fā)揮人大在立法中的主導作用。

(二)防止立法中部門利益化傾向的必要措施

在我國現有制度下，地方人大常委會的組成人員一般都為各級的行政官員，如果立法工作有人大常委會來完成的，那么部門利益化傾向將會表現的十分明顯。一部法律的制定過程本應當是各方利益的平衡化、妥協化和綜合化的過程。這樣的一個過程才能保證制定出來的法律的科學化、民主化。而目前的立法過程中主導立法的是行政官員，人大代表幾乎沒有，這樣的一個立法過程很難使得各方利益達到一個平衡點，這是不符合立法原意的。這種行政化的立法加之缺乏強有力的外部監(jiān)督和公眾的有效參與，使得我國地方立法整體上打上了濃重的部門利益烙印，存在較嚴重的部門利益傾向。⑦甘肅省1979年至2009年期間制定的155部現行有效地方性法規(guī)中，其中由當地政府部門主導起草的地方性法規(guī)的數量占到總數的86.5%，另外南京、長春等市某屆制定的所有地方性法規(guī)中，政府相關部門主導起草的占到其中的90%.⑧從以上數據可以看出，部門利益傾向化在地方人大常委會立法過程中表現的十分突出。

(三)符合科學立法的內在要求

2013年張德江委員長在全國人大常委會立法工作會議上的講話闡述了科學立法的內涵，張德江委員長指出：“科學立法，就是要求法律準確反映和體現所調整社會關系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內在規(guī)律?？茖W立法的核心，在于立法要尊重和體現規(guī)律。實現科學立法，必須堅持以科學的理論為指導，從國情和實際出發(fā)。科學合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的義務，科學合理地規(guī)范國家機關的權力與責任，使法律符合經濟社會發(fā)展要求，真正經得起實踐和歷史的檢驗?！雹?/p>

對于地方人大與其常委會的立法權限進行科學的劃分、合理的配置，是實現地方人大與其常委會科學立法的前提和基礎。現行《立法法》76條對于地方人大與其常委會之間的立法權限做了一個概括性、模糊性的規(guī)定。這在實踐中往往會出現很多問題?！疤貏e重大事項”立法法沒有做規(guī)定，是考慮到各個地方的實踐情況不同，意欲地方自主決定。但現實中，地方為了“方便辦事”對于該條文也不做具體細化。導致該條文沒有發(fā)揮自己本身應有作用。人大立法權被“虛置”，立法工作幾乎全由常委會來負擔了。這樣的做法是不符合科學立法的內在要求的。國家機關的權力配置無法得到合理的安排，更不能談科學合理的發(fā)揮其應有的作用。

四、界分地方人大與其常委會立法權限的路徑選擇

(一)人大代表非職業(yè)化的“職業(yè)化”

人大代表的特殊地位體現了其在立法中的重要作用，作為最直接聯系人民群眾的主體，本身更能夠體現出民意。前述提到我國的人大代表非職業(yè)化是導致目前情形的原因之一，但是立即轉換這種角色也是不太現實的事情。目前來看，多數人大代表對于自身的法律素養(yǎng)提高存在一個忽視的狀態(tài)。所以人大代表的日常的一個培訓應當是必要的，作為立法的一個重要環(huán)節(jié)，自身的素質如果達不到立法的要求，又如何讓其發(fā)揮作用。李建國副委員長在關于立法法修改草案的報告里提到：“更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用，應當通過多種形式征求代表的意見?！雹膺@時候意見的含金量應當是很重要的。所以我們應當對人大代表自身立法水平進行培訓提高，更好地發(fā)揮其在立法中的作用。

(二)地方性條例制定程序應當規(guī)范化

本文在開始的時候對于各省市的地方性條例制定法規(guī)進行了文本的一個簡單分析和對北京、上海兩直轄市進行立法情況的分析，其中很大的一個問題就在于地方條例制定規(guī)范中就沒有明確關于地方人大與其常委會之間的立法界限。只有少數幾個省對于該項做了一個具體的規(guī)定，將特別重大事項做了列舉和規(guī)定，這是非常有利于人大對于特定事項立法權行使時的保障。文章在前述中提到過各省市對于地方性條例的制定規(guī)范主要有三種情形，第一種是與《立法法》76條規(guī)定相同，沒有做更具體的說明。第二種是采用列舉式的做法將由人大來立法的事項做一個具體規(guī)定，明確劃分地方人大與其常委會之間的一個立法的權限。這種做法比較與第一種是一個很大的進步，將事項列舉出來易實施。但是仔細考察這些省市的做法，筆者發(fā)現一個問題，以山西省為例，《山西地方立法條例》第七條規(guī)定了一些事項應當由省人民代表大會制定法規(guī)，總共列舉了四項事務，其中第一項是法律規(guī)定應當由人大通過的，第三和第四是關于人大本身的規(guī)定，其中第二項應當是涉及范圍最廣的，內容是涉及到本省的經濟、政治、文化、衛(wèi)生等事關全局的事項應當由人大來立法。但這里存在一個問題，由哪一個主體來認定這些事項，如果沒有主體來認定，那么這條規(guī)定的意義在哪里？實質上，常委會會通過一些方式來實際掌握立法權。這應當是屬于立法技術上的一個問題。在這基礎上，北京市的規(guī)定應當更容易操作和更“實際”地去實施?！侗本┦兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第六條在第二款加上了一個認定主體即市人民代表大會，使得主體明確，不會發(fā)生權力不明的問題。在這個問題上，北京市的立法實踐應當值得其他各省市借鑒參考。

(三)地方人大應當積極行使立法權，發(fā)揮人大的立法主導作用

地方人民代表大會本身有一個很大的缺陷導致對于立法工作無法兼顧，即每年的會議期限比較短暫，而且會議事務多，為了節(jié)省時間，很多情況下地方性法規(guī)議案就會直接交由地方人大常委會來審議通過。對于這樣一個情況，有學者就建議，對于較復雜和受關注較大的議案前期有人地方人大常委會來審議，待到議案本身比較成熟的時候再將議案拿到人大會議上來審議，這樣會比較節(jié)省時間。這種做法應當是比較可行的一種做法，對人大工作本身不會增加太大的負擔。而且也有利于發(fā)揮人大的立法主導作用。其次，對于特別重大是事項的來源應當多元化。人大的議案審議來源應當是常委會，人大代表等法律規(guī)定的主體提的議案。但因會議期限、人大代表的自身原因等一些條件的限制，對于這些事項來源或許會很不充，導致地方人大會處于比較被動的位置。筆者設想，人大在這里是否可以承擔一個主動地角色。以上海為例，每年上海市人大常委會會有立法規(guī)劃公布，對于這份立法規(guī)劃，有一條路徑值得嘗試。上海市人大常委會2016年立法工作計劃主要有四部分內容。分別是2015年度立法結轉項目(2件)、擬適時提交常委會會議初審的法規(guī)案(14件)、條件成熟即提交常委會會議初審的法規(guī)案(7件)、重點調研的法規(guī)案(6件)。上海市人大可將其中的重要法規(guī)事項選擇性納入到自己的審議范圍，這樣的話重點比較明確，手續(xù)非常簡便，會節(jié)省很多的時間和精力。就如對于重點調研的法規(guī)案就可以納入到自己的職權審議范圍。筆者認為這是一個可實際操作的辦法。

五、結語

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，憲法和法律賦予地方人大制定地方性法規(guī)的權力?！读⒎ǚā繁旧硪矊Φ胤饺舜蟮牧⒎噙M行強調。在此基礎上對于強化地方人大制定地方性法規(guī)的權力應當是符合立法原意的。十八屆四中全會的精神也指示我們應當對地方立法實際狀況進行改善。使其更加符合社會主義現代化建設，推動社會主義法治體系的更加完善。

①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條與第43條相應地規(guī)定了兩者的立法權，但是沒做具體劃分.

②《上海市制定地方性法規(guī)條例》，第三條第二款：“規(guī)定本市特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由市人民代表大會通過.

③喬曉陽，主編.《中國人民共和國立法法》導讀與釋義.中國法制出版社，2015：257.

④上海人大網.http：//www.spcsc.sh.cn/，2016-5-28.

⑤北京人大常委會網.http：//www.bjrd.gov.cn/，2016-5-26.

⑥梁國尚.對特別重大事項立法問題的審視與思考.法學雜志，2001(4).

⑦龐凌.論地方人大與其常委會立法權限合理劃分.法學，2014(9).

⑧徐清.避免人大主導“名過于實”.檢察日報，2015-3-23.

⑨張春生，朱景文，主編.地方立法的理論與實踐(2015年輯).法律出版社，2015.

⑩摘自全國人民代表常務委員會副委員長李建國于2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上做的“關于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》的說明.”

朱旭輝(1991-)，男，漢族，安徽蕪湖人，華東政法大學，憲法與行政法碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。

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