乾 隆

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

基于國(guó)際法視角的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題分析

乾 隆*

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

隨著人權(quán)理念和政治文化的發(fā)展，少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題受到國(guó)際的廣泛重視，并催生了一系列少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題相關(guān)的國(guó)際法。雖然中國(guó)少數(shù)民族教育水平不斷提高，但總體上仍較為落后。本文首先分析少數(shù)民族受教育權(quán)的國(guó)際法規(guī)定，然后對(duì)中國(guó)少數(shù)民族的受教育權(quán)保護(hù)問題進(jìn)行分析，最后提出若干完善中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律途徑建議。

國(guó)際法；少數(shù)民族；受教育權(quán)

在多民族國(guó)家中，少數(shù)民族往往處于主流經(jīng)濟(jì)社會(huì)的邊緣，民族文化也因備受沖擊而面臨傳承發(fā)展困境。要讓少數(shù)民族融入主流經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，使他們可以充分利用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)，提高物質(zhì)生活水平，同時(shí)也要讓少數(shù)民族能夠保持自己的文化方面的獨(dú)特性，不因融入主流經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境而遭受文化同化。少數(shù)民族的受教育權(quán)，則是一個(gè)國(guó)家的憲法、法律等專門對(duì)少數(shù)民族這一特殊群體的受教育權(quán)的規(guī)定，其他非少數(shù)民族的公民不能享受。雖然中國(guó)的少數(shù)民族并不是鐵板一塊，每個(gè)民族的發(fā)展情況都各不相同，但是總體上中國(guó)少數(shù)民族的教育水平是落后于漢族的，而且在單一的教育行政體制中，少數(shù)民族的受教育權(quán)也是相同的。隨著人權(quán)理念和政治文化的發(fā)展，少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題受到國(guó)際的廣泛重視，并催生了一系列少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題相關(guān)的國(guó)際法。這些國(guó)際法和中國(guó)的法律規(guī)定既有一致的地方，也有一些是具有中國(guó)特色的規(guī)定。本文首先分析少數(shù)民族受教育權(quán)的國(guó)際法規(guī)定，然后分析中國(guó)少數(shù)民族的受教育權(quán)的保護(hù)問題，最后提出若干相關(guān)建議。

一、少數(shù)民族受教育權(quán)的國(guó)際法規(guī)定

少數(shù)民族受教育的平等權(quán)與發(fā)展權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第26條第1項(xiàng)指出：人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，至少在初級(jí)和基本階段應(yīng)免費(fèi)，初級(jí)教育應(yīng)該屬于義務(wù)教育的性質(zhì)?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》第13條指出：教育應(yīng)鼓勵(lì)人的個(gè)性和尊嚴(yán)的充分發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重，并應(yīng)使所有的人能有效地參加自由社會(huì)，促進(jìn)各民族之間和各種族、人種或宗教群體之間的了解、容忍和友誼，和促進(jìn)聯(lián)合國(guó)維護(hù)和平的各項(xiàng)活動(dòng)。該公約第15條第4項(xiàng)指出：締約國(guó)應(yīng)承認(rèn)、鼓勵(lì)以及促進(jìn)科技及文化領(lǐng)域的國(guó)際接觸與合作的利益?！秲和瘷?quán)利公約》第28條第1項(xiàng)也規(guī)定：締約國(guó)確認(rèn)兒童有受教育的權(quán)利，為在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)權(quán)利，締約國(guó)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全面的免費(fèi)義務(wù)小學(xué)教育；鼓勵(lì)發(fā)展不同形式的中學(xué)教育，包括普通和職業(yè)教育……根據(jù)能力以一切適當(dāng)方式使所有人均有受高等教育的機(jī)會(huì)；使所有兒童均能得到教育和職業(yè)方面的資料和指導(dǎo)；采取措施鼓勵(lì)學(xué)生按時(shí)出勤和降低輟學(xué)率。《歐盟基本權(quán)利憲章》第14條規(guī)定：人人都享有受教育與接受職業(yè)及技職訓(xùn)練的權(quán)利，包括接受免費(fèi)義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，設(shè)立尊重民主原則的教育事業(yè)的自由，在尊重民主原則之下建立學(xué)校的自由。國(guó)家應(yīng)立法保障父母的權(quán)利，確保子女依他們的世界觀、宗教信仰、教育理念之不同，而受到適合的教育和課程。

少數(shù)民族受教育的自主權(quán)與不受歧視權(quán)?！豆衽c政治權(quán)利公約》第27條則要求：締約國(guó)不得否認(rèn)國(guó)境內(nèi)少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化，信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利?！秲和瘷?quán)利公約》第30條要求：屬于締約國(guó)家中少數(shù)民族或原住民的兒童，應(yīng)該和構(gòu)成此群體的其他成員一樣，能夠享有自己的文化，信仰并實(shí)踐自己的宗教，使用自己的語言。聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)通過的《種族與種族偏見問題宣言》第3條要求：個(gè)人及群體都可以保有其獨(dú)特的文化認(rèn)同權(quán)。充分發(fā)展的權(quán)利是指在國(guó)家與世界范圍內(nèi)，文明與文化的價(jià)值得到尊重的情況下，一切個(gè)人或集體有提高自身地位的同等機(jī)會(huì)?！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》第1條第4項(xiàng)規(guī)定：為使若干需要機(jī)遇必要保護(hù)的種族或民族群體或個(gè)人獲得充分發(fā)展，可采取特別的措施?！度【喗逃缫暪s》第1條規(guī)定：不得基于種族，膚色，性別，語言，宗教，政治或其他見解，國(guó)籍或社會(huì)出身，經(jīng)濟(jì)條件或出生的任何區(qū)別，排斥，限制或特惠，其目的或效果為取消或損害教育上的待遇平等。

二、中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)問題

中國(guó)一直堅(jiān)持獨(dú)立自主，不容許任何國(guó)家和組織干涉本國(guó)內(nèi)政，加上中國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)情況都與其他國(guó)家特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差別，中國(guó)并沒有簽署很多國(guó)際條約。在少數(shù)民族受教育權(quán)的國(guó)際法中，中國(guó)并沒有全部簽署承認(rèn)其效力。不過，中國(guó)政府一直以來都較為重視少數(shù)民族教育問題，制定實(shí)施了一系列法律法規(guī)保障少數(shù)民族受教育權(quán)。其中，有不少的條文和國(guó)際法關(guān)于少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的條文相一致。例如《教育法》規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要幫助各少數(shù)民族發(fā)展教育事業(yè)?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第37條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校、普及九年義務(wù)教育、采取多種形式發(fā)展普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才?！蹦壳埃贁?shù)民族教育已經(jīng)形成了從學(xué)前教育到大學(xué)教育的較為完善的教育體系。中國(guó)的少數(shù)民族享受不少教育方面的優(yōu)惠待遇，例如目前西藏、新疆已經(jīng)實(shí)施免費(fèi)高中教育，將高中教育納入義務(wù)教育范圍內(nèi)，而在內(nèi)地一些省份仍然還沒有免費(fèi)高中教育。在多個(gè)省市，政府還規(guī)定一些少數(shù)民族學(xué)生在高考的時(shí)候可以獲得一定的加分。中央政府為了培養(yǎng)西藏、新疆少數(shù)民族優(yōu)秀人才，開辦了“西藏班”和“新疆班”，即把這些少數(shù)民族學(xué)生送到內(nèi)地的中學(xué)接受優(yōu)質(zhì)的教育。多年來，內(nèi)地學(xué)?！拔鞑匕唷焙汀靶陆唷币呀?jīng)為這兩個(gè)省份輸送了16多萬名人才。[1]在中國(guó)政府日益強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的重要性的今天，完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律保護(hù)，成為政府的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。目前，中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)仍然存在如下一些問題。

其一，少數(shù)民族受教育權(quán)法律規(guī)定完整性、操作性不足。法律法規(guī)應(yīng)具有完整性，才能充分保障少數(shù)民族的權(quán)益。法律法規(guī)還應(yīng)具有操作性，否則將無法貫徹實(shí)施，淪為一紙空文。一方面，目前中國(guó)中央政府僅僅頒布實(shí)施了《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等，由于這些法律法規(guī)是中央政府制定的，中國(guó)地域廣闊，少數(shù)民族眾多，這些高級(jí)別法律法規(guī)很難面面俱到，對(duì)這些復(fù)雜的情況進(jìn)行具體的規(guī)定，因此這些法律法規(guī)是原則性的規(guī)定，很多具體事項(xiàng)并沒有明確的條文規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中很難應(yīng)用。[2]地方政府雖然對(duì)本地的少數(shù)民族教育情況更為了解，但是較少地方政府制定本地少數(shù)民族受教育權(quán)的相關(guān)法規(guī)，使少數(shù)民族受教育權(quán)的法律成為“懸浮的法律”。另一方面，這些法律法規(guī)是從總體上對(duì)中國(guó)所有公民的受教育權(quán)的規(guī)定，只是部分涉及到少數(shù)民族受教育權(quán)，沒有對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)這一方面進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)定。

其二，少數(shù)民族受教育權(quán)立法滯后。中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)的保障，主要是通過一系列的政策來體現(xiàn)的。例如教育部和地方政府從1985年、2004年開始每年選拔西藏、新疆優(yōu)秀初中畢業(yè)生到內(nèi)地接受高中階段優(yōu)質(zhì)教育，即所謂的內(nèi)地“西藏班”、“新疆班”。再如少數(shù)民族骨干計(jì)劃，是指2006年開始國(guó)家實(shí)施的針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的一個(gè)教育優(yōu)惠政策，少數(shù)民族可以降低錄取條件，到中國(guó)重點(diǎn)的大學(xué)進(jìn)行碩士和博士學(xué)歷深造，并規(guī)定學(xué)成之后這些學(xué)生必須回到民族地區(qū)為當(dāng)?shù)胤?wù)。大量使用政策，固然有政策的靈活、適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但是政策容易朝令夕改，成為權(quán)宜之計(jì)，缺乏法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

其三，缺少少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律。少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)，涉及多個(gè)行為主體，包括能夠且負(fù)有義務(wù)提供教育資源與監(jiān)督教育實(shí)施的主體，例如教師，教育機(jī)構(gòu)所有者(私人或國(guó)家)，家長(zhǎng)；以及有權(quán)請(qǐng)求獲得教育資源的主體，例如兒童，學(xué)生等。如果缺少任何一個(gè)社會(huì)行動(dòng)主體，這一社會(huì)關(guān)系就不存在。簡(jiǎn)單的說，沒有受教育者就沒有教育者，反之亦然。同時(shí)，又由于提供教育資源者有著分配教育資源的權(quán)力，提供教育資源者不見得會(huì)給予請(qǐng)求教育資源者符合其所需要的教育資源；同時(shí)，前者也可能強(qiáng)加自己的意志在教育資源的分配上，使請(qǐng)求教育資源者無力與之對(duì)抗。因此，在這種可能存在的不對(duì)稱權(quán)力關(guān)系中，僅僅依靠單純的民族類立法或者教育類立法，將少數(shù)民族受教育權(quán)在內(nèi)，是無法解決問題的。

三、完善中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律途徑

根據(jù)上述分析，中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律仍然存在不少的問題。中國(guó)政府對(duì)少數(shù)民族教育已經(jīng)花費(fèi)了大量的人力物力財(cái)力，目的就是滿足少數(shù)民族的受教育需求，提高少數(shù)民族的文化知識(shí)水平，既能夠融入現(xiàn)代的主流社會(huì)生活，也能夠同時(shí)保持自己獨(dú)特的文化與認(rèn)同。因此，中國(guó)政府還要不斷完善中國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)。

健全少數(shù)民族受教育權(quán)的法律體系。目前關(guān)于少數(shù)民族受教育權(quán)的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有詳細(xì)的條文明確少數(shù)民族的受教育權(quán)有哪些、應(yīng)該如何實(shí)施、如何保障等，這些應(yīng)該在法律法規(guī)中有明確的規(guī)定。同時(shí)，中央政府應(yīng)該檢討目前的各項(xiàng)少數(shù)民族受教育權(quán)的相關(guān)政策，將部分重要的、長(zhǎng)期性的政策升級(jí)為法律或法規(guī)，為少數(shù)民族受教育權(quán)提供更為堅(jiān)實(shí)的法律保障。此外，地方政府對(duì)于少數(shù)民族受教育權(quán)的法規(guī)制定有義不容辭的責(zé)任，地方政府比中央政府更了解本地少數(shù)民族的受教育情況，應(yīng)該因地制宜地制定詳細(xì)的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)條例，滿足少數(shù)民族特殊的受教育需求。

制定少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律。中國(guó)至今仍然還沒有少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的專門法律。從國(guó)外的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)來看，大多根據(jù)國(guó)際法的規(guī)定，并根據(jù)本國(guó)的少數(shù)民族教育現(xiàn)實(shí)困境和需求，制定少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律，例如1972年美國(guó)政府制定了《印第安教育法》，對(duì)印第安人的教育提供了充分的法律保障，有助于促進(jìn)美國(guó)印第安人的教育事業(yè)發(fā)展。中國(guó)政府也必須根據(jù)中國(guó)的少數(shù)民族教育困境和少數(shù)民族的教育需求，制定出一部保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的《少數(shù)民族教育法》，明確民族教育的地位和作用；民族教育的目標(biāo)；政府對(duì)保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的具體責(zé)任，少數(shù)民族教育的財(cái)政投入責(zé)任劃分，違反少數(shù)民族教育法的處罰措施規(guī)定，等等。[3]

明確少數(shù)民族受教育權(quán)法律處罰規(guī)定。這主要涉及兩個(gè)方面主體的責(zé)任。首先是少數(shù)民族方面，例如適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育，經(jīng)過批評(píng)教育仍然沒有改正的，以及公立學(xué)校在九年義務(wù)教育期間勸退或開除學(xué)生。對(duì)于這些違法行為，違法者應(yīng)該承擔(dān)怎樣的后果，應(yīng)該如何依法進(jìn)行處罰，顯然需要有明確的規(guī)定。其次，對(duì)政府違反少數(shù)民族受教育權(quán)法律也應(yīng)該有具體的規(guī)定。例如，如果政府不履行設(shè)立少數(shù)民族教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，應(yīng)該如何進(jìn)行懲戒處罰，目前的法律法規(guī)并沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，因此對(duì)政府缺乏威懾力。類似的問題，需要立法者及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況，補(bǔ)充少數(shù)民族受教育權(quán)法律缺乏處罰規(guī)定。

[1]趙小雅，丁晨.綜合施策提升民族教育水平[N].中國(guó)教育報(bào)，2017-03-09(4).

[2]鄭毅.試論我國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)法律保護(hù)制度的完善和發(fā)展[J].教育與考試，2011(2)：51-57.

[3]陳立鵬.對(duì)《少數(shù)民族教育法》的構(gòu)想[J].民族研究，1997(4)：48-53.

乾隆，男，老龍族，老撾萬象人，昆明理工大學(xué)，研究方向：國(guó)際法。

D921；D

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1006-0049-(2017)17-0055-02