杜 偉

山東泰山藍(lán)天律師事務(wù)所，山東 泰安 271000

善意行政第三人信賴?yán)鎽?yīng)予以保護
——泰安保潔XX有限公司訴某某市人民政府、第三人趙某土地行政登記糾紛一案

杜 偉

山東泰山藍(lán)天律師事務(wù)所，山東 泰安 271000

《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中均沒有涉及善意第三人的規(guī)定，但善意行政第三人的信賴?yán)嬖谛姓V訟中應(yīng)當(dāng)予以保護，即在行政案件審理中對善意取得應(yīng)予以保護。

原告主體資格；善意第三人；善意取得；信賴?yán)?/p>

一、案情介紹

2010年9月30日，泰安保潔XX有限責(zé)任公司(以下簡稱保潔公司)委托泰安市某拍賣行通過拍賣的方式將位于高新區(qū)北天門大街的工業(yè)用地一宗進行拍賣，第三人趙某通過競買的方式取得。2011年1月26日，某某市人民政府為第三人趙某頒發(fā)了泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用證。后于2011年3月1日，地稅局通知保潔公司繳納土地增值稅稅款，保潔公司認(rèn)為該稅款按照委托拍賣合同的約定，應(yīng)當(dāng)由買受人承擔(dān)，保潔公司為免交土地增值稅，向泰安市中級人民法院提起訴訟，以某某市人民政府在沒有完稅憑證前提下頒發(fā)土地證程序違法為由，請求撤銷泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證。

二、案件過程

(一)案件爭議焦點的分析

本案的爭議焦點為保潔公司是否具有行政訴訟原告主體資格，泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證的撤銷是否損害社會公共利益，即善意行政第三人的信賴?yán)媸欠駪?yīng)予以保護。

根據(jù)調(diào)閱的證據(jù)材料顯示，保潔公司曾于2011年3月16日向法院提起訴泰安市某拍賣行有限公司拍賣合同糾紛一案，經(jīng)泰安市中級人民法院(2011)泰商初字第12號民事判決書判決確認(rèn)土地增值稅系保潔公司銷售房地產(chǎn)后取得的收入應(yīng)繳納的稅費而并非拍賣合同約定的過戶稅費，因此土地增值稅納稅義務(wù)人為保潔公司，并經(jīng)(2011)魯商終字第111號民事判決書維持原判。保潔公司作為土地增值稅納稅義務(wù)人企圖以某某市人民政府頒證程序存在瑕疵，通過撤銷泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證，達到免交土地增值稅的目的。同時我方發(fā)現(xiàn)泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證上存有第三人抵押登記及多達12次查封，涉及眾多第三人的利益，于是向法院提出追加眾多相關(guān)第三人為本案第三人參加訴訟，法院經(jīng)審查同意追加了至2013年1月31日止的現(xiàn)有相關(guān)第三人參加訴訟。我方人向法院提出，本案土地增值稅的納稅義務(wù)人為原告，即使本案土地證頒證存在程序瑕疵，撤銷土地證會嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益，因此不應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

(二)一審泰安市中級人民法院審理經(jīng)過

根據(jù)案件爭議焦點的分析，在一審泰安市中級人民法院庭審過程中，我方提出以下答辯意見：1.保潔公司是土地增值稅的納稅義務(wù)人，某某市人民政府通過催促保潔公司繳納欠繳的稅款可以補救違法行為所產(chǎn)生的后果。2.在某某市人民政府向第三人趙某頒發(fā)了土地證后，第三人趙某與第三人寧陽農(nóng)信社簽訂了借款抵押合同，在該宗土地使用權(quán)上設(shè)定了他項權(quán)，并辦理了抵押登記，國土管理部門向第三人寧陽農(nóng)信頒發(fā)了抵押他項權(quán)證書，第三人寧陽農(nóng)信對該項物權(quán)系善意取得，如果土地證被撤銷，將危及第三人寧陽農(nóng)信的他項權(quán)，損害寧陽農(nóng)信的利益。3.保潔公司與趙某共同辦理了涉案土地的房產(chǎn)過戶，第三人趙某依法取得了該宗土地上的房屋所有權(quán)，如果撤銷該宗土地的土地證，將對善意第三人的另外一項物權(quán)登記造成損害。4.保潔公司和被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，該具體行政行為不損害保潔公司任何經(jīng)濟權(quán)益，保潔公司不具備訴訟主體資格。泰安市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被訴的國有土地使用權(quán)證是保潔公司原持有的泰土國用(2007)第K-0051號國有土地使用權(quán)證變更而來，保潔公司系涉案土地的原使用權(quán)人，其認(rèn)為被訴登記行為影響了其在委托拍賣涉案土地、房產(chǎn)時保留的權(quán)利，因而提起本案訴訟，符合法律規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定其具備原告主體資格。根據(jù)《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》第十二條規(guī)定，納稅人未繳納土地增值稅的，土地管理部門、房產(chǎn)管理部門不得為其辦理有關(guān)權(quán)屬變更手續(xù)。被告某某市人民政府向第三人頒發(fā)國有土地使用權(quán)證主要證據(jù)不足，但撤銷該證，善意第三人寧陽農(nóng)信的抵押權(quán)將無法實現(xiàn)，且將會使原告與第三人趙某因交易而欠繳的稅費處于不確定狀態(tài)，造成國家利益的重大損失。被訴登記行為違反了先稅后證的規(guī)定應(yīng)被確認(rèn)為違法，(2011)泰商初字第12號判決書及(2011)魯商終字第111號民事判決書已明確土地增值稅的納稅義務(wù)人，被告某某市人民政府可以通過催促納稅義務(wù)人繳納所欠繳的稅款來補救其違法行為所產(chǎn)生的后果。據(jù)此，一審法院判決確認(rèn)被告某某市人民政府為第三人趙某所頒發(fā)的泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證違法，并責(zé)令被告某某市人民政府采取相應(yīng)的補救措施。

(三)二審山東省高級人民法院審理經(jīng)過

保潔公司不服泰安市中級人民法院一審行政判決，上訴至山東省高級人民法院，上訴認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤：1.某某市人民政府為第三人趙某頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為，嚴(yán)重違反《土地增值稅暫行條例》，嚴(yán)重違反法定程序，應(yīng)當(dāng)判決撤銷并判決某某市人民政府重新作出具體行政行為。2.原審判決認(rèn)定“善意第三人寧陽農(nóng)信的抵押權(quán)將無法實現(xiàn)，且將會使原告與第三人趙某因交易所欠繳的稅款處于不確定狀態(tài)，造成國家利益的重大損失”違背法律規(guī)定，該抵押問題屬于民事法律關(guān)系，行政訴訟法中沒有保護善意第三人的規(guī)定，原審法院無權(quán)認(rèn)定。3.原審法院認(rèn)定“被告某某市人民政府可以通過催促納稅義務(wù)人繳納所欠繳的稅款來補救其違法行為所產(chǎn)生的后果”錯誤，市政府在上訴人與趙某的交易中沒有主體地位，也不是法定征稅機關(guān)，原審法院判決其催促補繳稅款沒有法律依據(jù)。我方根據(jù)上訴人的上訴，提出答辯意見認(rèn)為：土地證被撤銷會影響金融秩序的安全性與穩(wěn)定性、司法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，造成國家利益及其他善意第三人信賴?yán)娴闹卮髶p失，嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益。保潔公司是土地增值稅的納稅義務(wù)人，某某市人民政府通過催促保潔公司繳納欠繳的稅款可以補救違法行為所產(chǎn)生的后果。保潔公司沒有履行法定的納稅義務(wù)，不應(yīng)讓善意第三人承擔(dān)不利后果。

山東省高級人民法院依據(jù)各方當(dāng)事人提交的證據(jù)經(jīng)審查認(rèn)定，本案中某某市人民政府在收到第三人趙某的土地登記申請后，未盡到謹(jǐn)慎審查義務(wù)，在申請人未提供土地增值稅完稅憑證的情況下，為其辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記，頒發(fā)了被訴國有土地使用權(quán)證，頒證行為依據(jù)不足。該稅款的應(yīng)繳義務(wù)人已經(jīng)由生效的(2011)魯商終字第111號民事判決書予以確認(rèn)，撤銷被訴國有土地使用權(quán)證將會使應(yīng)繳稅款處于不確定狀態(tài)，給公共利益造成重大損失。另外趙某取得國有土地使用權(quán)證后，與被上訴人寧陽農(nóng)信簽訂個人借款合同和最高額抵押登記合同，泰安市國土資源局作了抵押登記并向?qū)庩栟r(nóng)信頒發(fā)了土地他項權(quán)證，如果撤銷被訴國有土地使用權(quán)證亦會使寧陽農(nóng)信的抵押權(quán)無法實現(xiàn)。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》中并沒有善意第三人的規(guī)定，但是《房屋登記辦法》、《最高人民法院關(guān)于房屋登記若干問題的規(guī)定》具有保護善意取得的條款，因此行政案件審理對善意取得予以保護并無不當(dāng)。市政府雖非法定征稅機關(guān)，但是原審法院判決責(zé)令采取相應(yīng)的措施較為寬泛，市政府可以通過其他途徑采取補救措施。

三、案件結(jié)果

2013年4月28日，山東省泰安市中級人民法院作出(2012)泰行初字第30號行政判決書，判決如下：一、確認(rèn)被告某某市人民政府為第三人趙某所頒發(fā)的泰土國用(2011)第K-000X號國有土地使用權(quán)證違法；二、責(zé)令被告某某市人民政府采取相應(yīng)的補救措施。2013年8月8日，山東省高級人民法院作出(2013)魯行終字第100號行政判決書，判決：駁回上訴，維持原判。

四、評析

本案涉及的核心問題是善意行政第三人的信賴?yán)嬖谛姓V訟中是否應(yīng)予以保護，即是否適用善意取得制度?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》在2014年修改前和修改后及2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中均沒有涉及善意第三人的規(guī)定，因此該問題仍然是行政司法實務(wù)中的熱點問題。行政訴訟法雖然未作出規(guī)定，但《中華人民共和國物權(quán)法》、《房屋登記辦法》、《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記行政案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪問題應(yīng)如何處理的答復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于房屋登記若干問題的規(guī)定》均已經(jīng)規(guī)定有對善意第三人信賴?yán)娴谋Ｗo條款。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百零六條規(guī)定，無處分權(quán)人將不動產(chǎn)或者動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給受讓人的，所有權(quán)人有權(quán)追回；除法律另有規(guī)定外，符合下列情形的，受讓人取得該不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的所有權(quán)：(一)受讓人受讓該不動產(chǎn)或者動產(chǎn)時是善意的；(二)以合理的價格轉(zhuǎn)讓；(三)轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀囊呀?jīng)登記，不需要登記的已經(jīng)交付給受讓人?！段餀?quán)法》從基本法律層面對善意取得不動產(chǎn)的善意第三人的信賴?yán)姹Ｗo作出規(guī)定。從部門規(guī)章看，2008年建設(shè)部出臺的《房屋登記辦法》第八十一條規(guī)定，司法機關(guān)、行政機關(guān)、仲裁委員會發(fā)生法律效力的文件證明當(dāng)事人以隱瞞真實情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的，房屋登記機構(gòu)可以撤銷原房屋登記，收回房屋權(quán)屬證書、登記證明或者公告作廢，但房屋權(quán)利為他人善意取得的除外。《房屋登記辦法》從行政規(guī)章上明確了善意行政第三人的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)受到保護。2008年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記行政案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪問題應(yīng)如何處理的答復(fù)》([2008]行他字第15號)明確規(guī)定，第三人購買的房屋屬于善意取得，房屋管理機關(guān)未盡審慎審查職責(zé)的，依據(jù)物權(quán)法第一百零六條等有關(guān)法律的規(guī)定，第三人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)予以保護，人民法院可以判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法。2010年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于房屋登記若干問題的規(guī)定》第五條第二款規(guī)定，原房屋權(quán)利人、原利害關(guān)系人對首次轉(zhuǎn)移登記行為及后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；人民法院判決駁回原告就在先轉(zhuǎn)移登記行為提出的訴訟請求，或者因保護善意第三人確認(rèn)在先房屋登記行為違法的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為的起訴。最高人民法院批復(fù)和司法解釋從特定角度也明確了善意行政第三人的信賴?yán)鎽?yīng)受到保護。

本案中涉及的另外一個亮點問題是人民法院對土地增值稅性質(zhì)的確認(rèn)，即土地增值稅系銷售房地產(chǎn)后取得的收入應(yīng)繳納的稅費，而非銷售合同約定的過戶稅費。

[1]姜明安，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[2]傅江浩.行政信賴保護原則淺析[J].理論月刊，2010(2).

[3]王貴松.行政信賴保護論[M].濟南：山東人民出版社，2007.

D

A

2095-4379-(2017)25-0178-02

杜偉，男，漢族，山東泰山藍(lán)天律師事務(wù)所，中級律師。