周 薇

（266071 青島大學(xué) 山東 青島）

行政與立法關(guān)系

周 薇

（266071 青島大學(xué) 山東 青島）

行政與立法關(guān)系問(wèn)題是近些年許多學(xué)者研究的一個(gè)重要問(wèn)題，是立法優(yōu)先還是行政優(yōu)先，是法律制約行政，還是行政獨(dú)立于法律，亦或是兩者相互約束，相互抗衡來(lái)達(dá)到平衡狀態(tài)。本文通過(guò)對(duì)德國(guó)國(guó)家行政與立法的研究，來(lái)說(shuō)明行政與立法之間的關(guān)系如何界定，也有助于我國(guó)對(duì)立法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系怎么建立有相當(dāng)重要的借鑒意義。

立法；行政；法律保留

一、中國(guó)立法與行政的關(guān)系

在中國(guó)古代，由于軍權(quán)至上思想的左右，行政與法的關(guān)系表現(xiàn)為君權(quán)與法的關(guān)系，君權(quán)大于法，法處于皇帝之下，所以他們之間的關(guān)系是一種從屬地位，這種關(guān)系一直存在與中國(guó)古代社會(huì)中很長(zhǎng)一段時(shí)期。近年來(lái)，我國(guó)建立社會(huì)主義法治社會(huì)，用法律來(lái)規(guī)范和約束行政權(quán)力的隨意性和擴(kuò)張性，用行政來(lái)促進(jìn)法律的完善和進(jìn)步，行政與法的關(guān)系實(shí)際就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使職能的過(guò)程中如何應(yīng)用法,依據(jù)哪種法律行使職能及哪個(gè)優(yōu)先適用的問(wèn)題，是讓法來(lái)規(guī)范行政行為還是讓行政行為來(lái)左右法的實(shí)行。這種關(guān)系的核心其實(shí)就是行政優(yōu)先還是法律優(yōu)先。行政的目的就是要用行政權(quán)力去控制行政法律關(guān)系的強(qiáng)勢(shì)一方，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，在社會(huì)公共利益和個(gè)人利益之間尋求平衡。強(qiáng)調(diào)法對(duì)行政的支配性和制約性，其實(shí)質(zhì)是在對(duì)抗和分離的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制衡。行政要依法而為，受法律的調(diào)整和支配，立法是行政的先決條件，行政的行為要依據(jù)法律的規(guī)定而為，沒(méi)有立法為大前提和基礎(chǔ)，行政是難以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，不論從行政法淵源、特征，原則來(lái)看，法與行政的關(guān)系表現(xiàn)為法約束行政，行政受法律的控制。

二、德國(guó)立法與行政的關(guān)系

德國(guó)行政的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，從“警察國(guó)家”行政到自由法治國(guó)行政再到社會(huì)法治國(guó)時(shí)代，這三個(gè)階段行政與立法有各自的特點(diǎn)。專制主義時(shí)代，行政與立法的關(guān)系是行政高于法律，行政是完全獨(dú)立于立法，法律發(fā)揮作用的情況只出現(xiàn)在行政有絕對(duì)的控制權(quán)之后，不受法律的約束而任意行政，法律沒(méi)有與行政抗衡的力量。到自由法治國(guó)行政，這一時(shí)期大概在19世紀(jì)，其特征是，國(guó)家職能僅限于承擔(dān)輔助作用，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的功能；對(duì)國(guó)家的干預(yù)職能，實(shí)行法律保留制度。所謂的法律保留制度，是指國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民自由的干預(yù)，必須得到法律的授權(quán)。其實(shí)就是在說(shuō)沒(méi)有議會(huì)法律的授權(quán)，國(guó)家不得進(jìn)行干預(yù)，公民的權(quán)利與議會(huì)權(quán)力共同對(duì)國(guó)王權(quán)力限制的一種法律表現(xiàn)。到了社會(huì)法治國(guó)階段，這一時(shí)期行政與立法的關(guān)系，不在是“警察國(guó)家”行政階段的形態(tài)，改變了以往的行政處于絕對(duì)的統(tǒng)治地位，立法開始得到重視，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民自由的干預(yù)，也就是說(shuō)行政權(quán)開始在社會(huì)中發(fā)生作用，必須得到法律的授權(quán)，法律逐漸在國(guó)家和生活中產(chǎn)生影響，人們也開始認(rèn)識(shí)到法律在社會(huì)中的地位，行政在法律的約束下行為。

依法行政原則是德國(guó)行政法首要原則，旨在行政活動(dòng)必須接受議會(huì)法律的規(guī)制，并置于法院的司法控制之下，行政活動(dòng)違法的，必須追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。依法行政原則又分為法律優(yōu)先和法律保留原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)于既存法律必須遵守，不得違反，這個(gè)意義上的法律優(yōu)先原則，無(wú)條件地適用于行政活動(dòng)的各個(gè)方面。這個(gè)一般原則的法律根據(jù)，一是現(xiàn)行有效法律的約束力，二是德國(guó)基本法第20條第3款的規(guī)定。該規(guī)定：“立法權(quán)受憲法的限制，行政權(quán)和司法權(quán)受法律和權(quán)利的限制。”違反該原則帶來(lái)的法律后果是我認(rèn)為是，與法律相抵觸的行政法令是無(wú)效；與法律相抵觸的自治規(guī)章也應(yīng)該是無(wú)效；法律優(yōu)先原則實(shí)際上是對(duì)行政違法的禁止，它是消極意義上的依法行政原則，因?yàn)橛鞋F(xiàn)行明確的法律為依據(jù)，它的內(nèi)容和要求易于為人們了解。法律優(yōu)先僅僅消極地要求行政按照現(xiàn)存法律辦事，而法律保留則積極地要求行政活動(dòng)具有法律根據(jù)。行政機(jī)關(guān)不能在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，采取積極行為。這是德國(guó)經(jīng)典意義的無(wú)法律既無(wú)行政的依法行政原則。從德國(guó)行政法的法律淵源、法律特征還是法律原則都可以看出立法與行政的關(guān)系是權(quán)力與服從，行政服從立法，行政行為不應(yīng)違反法律的規(guī)定。

三、正確處理行政與立法的關(guān)系

通過(guò)上述討論，我們發(fā)現(xiàn)行政與立法的關(guān)系基本上都是法律制約行政行為，需要有法律的授權(quán)行政才能行為，行政受法的指導(dǎo)，法與行政誰(shuí)都不能獨(dú)立存在，它們各有其運(yùn)用的范圍，發(fā)揮著不同的功能。如果一切行政活動(dòng)都需要法律依據(jù)的話，那么法律將會(huì)泛濫成災(zāi)。所以即使在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)也要積極為社會(huì)公眾提供服務(wù)，行政往往是法律的先聲，行政不僅具有從屬法律的特性外還有政治性，它還要接受政策和上級(jí)命令的影響，我們也不能忽視了這些因素。

總之，我們?cè)诳紤]行政與法的關(guān)系上，首先不能堅(jiān)持法律完全制約行政這種觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)片面強(qiáng)調(diào)法律的作用，忽視了行政在這個(gè)關(guān)系里所起到的作用；其次，認(rèn)為所有的行政都必須接受法律的規(guī)制，堅(jiān)持沒(méi)有法律則沒(méi)有行政的觀點(diǎn)。這樣會(huì)使法律為了達(dá)到規(guī)范行政的目的而追求法律條文的數(shù)量而忽視質(zhì)量，法律會(huì)陷入癱瘓的地步。日本行政法學(xué)家南博方所言，行政是“有生命之物”，它是現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，社會(huì)的需要，而不像法律是規(guī)范的結(jié)果，民意的表達(dá)。法律有穩(wěn)定性和周期性，不可能在所有領(lǐng)域都有明確具體的法律規(guī)定作為依據(jù)，在有法律的情況下，行政要依據(jù)法律，不得與法律相違背，在沒(méi)有法律的情況下，行政要依據(jù)原則、精神和其他能夠依據(jù)的條文規(guī)范行為。法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)必須依靠一定的國(guó)家機(jī)關(guān)去執(zhí)行，行政在法的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著巨大的作用，它要將法律條文規(guī)定和社會(huì)生活聯(lián)系起來(lái)，為了防止行政專斷，我們也必須借助法律來(lái)制約，通過(guò)法的合理性來(lái)制約行政的隨意性，法與行政是相互依存，相互促進(jìn)的關(guān)系，充分發(fā)揮其兩者的作用，并推動(dòng)法律向著更加健全完善的方向發(fā)展。

[1]王名揚(yáng).《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社。

[2]于安.《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社，1999年第1版。

[3]室井力.《日本現(xiàn)代行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社。

[4]古斯塔夫·佩澤爾.《法國(guó)行政法》，廖坤明，周潔譯，2002年第1版。

[5]理查德·B.斯圖爾特.《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，2002年。

[6]周佑勇.《論德國(guó)行政法的基本原則》，載《行政法學(xué)研究》，2004年第2期。

[7]南博力.《日本行政法》，楊建順，周作彩，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年。

周薇（1991.9～）女，漢族，山東蓬萊人，碩士，學(xué)生，青島大學(xué)，法學(xué)（憲法與行政法方向）。