李 操

（644300 四川省長寧縣人民法院 四川 長寧）

訴調(diào)對接機制實證研究

李 操

（644300 四川省長寧縣人民法院 四川 長寧）

建立科學高效的訴調(diào)對接機制，是維護社會穩(wěn)定大局和建設社會主義和諧社會的要求。但，大調(diào)解機制的構建涉及的領域較寬、范圍較廣，在訴調(diào)對接機制的推進過程中，出現(xiàn)一些新的問題。近日，我院對轄區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解員進行了一次關于人民調(diào)解制度的問卷調(diào)查，本文就其中反映的有關問題，談談淺見。

一、訴調(diào)對接的基本內(nèi)容

訴調(diào)對接機制是指，訴訟調(diào)解通過與人民調(diào)解、行政調(diào)解的有機結合，達到與社會調(diào)解機制相互銜接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機制各自的優(yōu)勢，使司法審判與社會力量優(yōu)勢互補，促使矛盾糾紛以更加便捷、高效的途徑得到解決。

二、訴調(diào)對接機制存在的問題

1.對訴調(diào)對接機制的認識問題

一是廣大人民群眾認識不到位。目前許多民間糾紛發(fā)生后，當事人首先想到的是訴訟。在調(diào)查中，當發(fā)生糾紛時，選擇協(xié)商解決的有7名，占8%；選擇找人民調(diào)解委員會調(diào)解的20名，占24%；選擇直接訴訟的55名，占68%。

二是調(diào)解組織認識不到位。當前群體性糾紛較多，有的部門擔心矛盾激化，不愿介入糾紛調(diào)處。有的部門認為，法無明文規(guī)定，調(diào)解工作與我部門無關；有的調(diào)解組織則擔心在調(diào)處過程中觸動相關利益而影響自己，對于矛盾糾紛消極對待，任其涌向法院。

2.訴調(diào)對接機制的經(jīng)費保障問題

據(jù)調(diào)查，僅10%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有保障，12%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有一定保障，25%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費有一點保障，53%的人民調(diào)解委員會經(jīng)費完全沒有保障。在對人民調(diào)解員的經(jīng)濟補助上，絕大部分調(diào)解員表示調(diào)解糾紛完全沒有經(jīng)濟補助，而有經(jīng)濟補助的調(diào)解員大部分則表示補助基本沒有兌現(xiàn)，僅很少一部分能夠基本兌現(xiàn)。在每件案件的經(jīng)濟補助上，也是參差不齊。

3.訴調(diào)對接機制的隊伍銜接問題

一是人民調(diào)解員的學歷問題。在對82名人民調(diào)解員學歷的抽樣中發(fā)現(xiàn)，初中及以下學歷的12名，占15%；高中學歷的27名，占33%，專科學歷的22名，占27%；本科及以上學歷的僅21名，占25%。分析發(fā)現(xiàn)，高中及以下學歷的調(diào)解員仍占相當大比例，人民調(diào)解員的學歷有待提高。

二是人民調(diào)解員的法律、政策水平問題。82名人民調(diào)解員中，僅9名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平很好，占10%；68名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平一般，占83%；有5名調(diào)解員覺得自己的法律、政策水平較差，占7%。分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)解員的法律、政策水平有待提高。據(jù)調(diào)查，僅56%的人民調(diào)解員表示曾經(jīng)接受過調(diào)解技能和法律知識培訓，有38%的人民調(diào)解員表示從未接受過調(diào)解技能和法律知識培訓。

三是人民調(diào)解員的選拔問題。據(jù)調(diào)查，在82名人民調(diào)解員中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導3名，占4%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導13名，占16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部10名，占12%；村組、社區(qū)干部41名，占50%；其他居民15名，占18%。

在對調(diào)解員的抽樣問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，29%的人民調(diào)解員覺得文化水平、政策水平、理論水平是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；18%的人民調(diào)解員覺得良好的群眾基礎是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)；36%的人民調(diào)解員覺得公平、公正是調(diào)解員最重要的素質(zhì)；有16%的調(diào)解員則認為溝通協(xié)調(diào)能力是人民調(diào)解員最重要的素質(zhì)。

調(diào)查認為，僅為人公道正派，但脾氣急躁、性格古怪、快言快語的人，不能成為一名優(yōu)秀的人民調(diào)解員；而為人謙和，德高望重，但文化素質(zhì)和理論水平太差也不能勝任調(diào)解員職務。

4.訴調(diào)對接機制的程序?qū)訂栴}

據(jù)調(diào)查，72%的調(diào)解員認為矛盾糾紛應先經(jīng)調(diào)解委員會調(diào)解再向法院起訴，24%的調(diào)解員認為有的案件有必要先調(diào)解，有的案件則沒有必要調(diào)解，僅3%的認為沒有必要調(diào)解。當前，一些不適宜調(diào)解的矛盾糾紛涌向調(diào)解委員會，而大量適宜人民調(diào)解的糾紛卻直接涌向了法院，導致有限的司法資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三、需要研究的問題

1.人民調(diào)解協(xié)議的效力問題

調(diào)查組認為，賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，有一定的法理可行性和現(xiàn)實可行性。當事人就訴前調(diào)解協(xié)議的效力，既可申請法院確認其效力繼而申請執(zhí)行，也可不申請法院其效力而直接起訴，其實是殊途同歸，并不影響當事人的訴權；法院對人民調(diào)解協(xié)議效力的確認是依法行使裁判權的具體體現(xiàn)，不存在人民法院放棄審判權的問題。通過“司法確認”程序，訴前人民調(diào)解的糾紛得到分流處理，可有效地解決人民調(diào)解協(xié)議的效力保障問題，使“訴調(diào)對接”真正成為一種得到司法保障的多元化糾紛化解程序。

2.法院的定位問題

法院作為司法機關，其基本職責是依照法定職權及程序?qū)唧w案件做出裁判。法院審判活動以“不告不理”為原則。在訴調(diào)對接機制中，法院應正確界定法院的權力范圍及功能屬性，不缺位、不錯位、不越位，搞清楚大調(diào)解工作中哪些是可做該做也是能做的，而哪些則是不該做也做不了的，明確自己的職責所在。

四、訴調(diào)對接機制的完善

一是完善認識上的對接。遇事敢于調(diào)解，樂于調(diào)解。各級政府可加大對人民調(diào)解工作的宣傳，同時采取措施提高人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的榮譽感，提高其投身調(diào)解事業(yè)的積極性。

二是完善經(jīng)費保障上的對接。建議加大對調(diào)解工作的財政投入力度，改善各級人民調(diào)解組織的辦公環(huán)境，提高人民調(diào)解員的經(jīng)濟待遇，對其化解矛盾糾紛給予合理的經(jīng)費保障，提高各級人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛的積極性，保障大調(diào)解工作的順利進行。

三是完善人員素質(zhì)上的對接。應結合實際情況，對人民調(diào)解員的選任標準、選任程序等進行規(guī)范，以提高調(diào)解員的準入門檻。同時，建議每半年對調(diào)解員進行一次法律知識、政策業(yè)務、調(diào)解技巧的培訓，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)。

四是完善程序上的對接。建議民事訴訟在立案程序前增加訴前調(diào)解程序為必備程序，并將其寫入《民事訴訟法》。對部分糾紛設立人民調(diào)解前置程序，不能調(diào)解成功的才可訴訟。對調(diào)解成功的糾紛，法院及時確認其效力，賦予其強制執(zhí)行力。訴后依托現(xiàn)有的人民調(diào)解網(wǎng)絡，建立執(zhí)行協(xié)調(diào)機制，構建執(zhí)行工作協(xié)調(diào)網(wǎng)絡。

五是完善業(yè)務交流上的對接。法院可通過與司法行政機關、村組等建立聯(lián)動制度、矛盾糾紛排查預警制度、委托接待制度等，構建較為完整的“訴調(diào)對接”工作網(wǎng)絡，使法院與社會力量形成長效聯(lián)動，使兩者在調(diào)解工作方面的相互配合獲得制度的保證，有效地提高糾紛的預防和處理能力。