朱垚淼

（314001 嘉興學(xué)院文法學(xué)院 浙江 嘉興）

淺論涉訴信訪制度的發(fā)展與完善

朱垚淼

（314001 嘉興學(xué)院文法學(xué)院 浙江 嘉興）

人民信訪是形成于中國現(xiàn)代社會的一項具有中國特色的制度。近年來涉訴信訪案件的總量較大，使其在保護(hù)公民利益的同時，也為司法工作帶來不小的壓力和困難。本文中筆者就信訪機(jī)制的運行現(xiàn)狀、制度缺陷以及改革途徑做相關(guān)探討。

信訪；涉訴信訪機(jī)制；代議制涉訴信訪

一、涉訴信訪機(jī)制的發(fā)展

信訪是指公民、法人、其他組織通過電話、上訪、書信、網(wǎng)絡(luò)等多種方式，向各級人民政府反映情況，提出建議、意見或投訴請求，以解決其問題的活動。一開始，信訪制度是為了發(fā)動群眾、收集民意、保障民權(quán)、實現(xiàn)民主監(jiān)督和政治動員的政治參與功能，但后期，隨著社會各類矛盾的增加以及公民權(quán)利意識的覺醒，信訪制度逐漸轉(zhuǎn)化為權(quán)利救濟(jì)的功能：一方面，越來越多的人民群眾渴望通過信訪來保障自己的權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)；另一方面，信訪量的激增使權(quán)威者能夠更為合理的干預(yù)信訪活動，以解決更多的問題，這也大大提高了上訪者的信心。長此以往，信訪逐漸成為一種對于百姓來說更為有效的糾紛解決方式，在社會貧弱者眼中更是如此?！北緛硇旁L的這一轉(zhuǎn)化對我們公民的權(quán)利救濟(jì)是有好處的，但是就我國國情來說，我國公民的法律意識普遍不高，如果沒有限制的推崇信訪機(jī)制，勢必造成我國公民對司法的意識更加淡薄，眾所周知，司法目前是解決社會糾紛的專門渠道，但若是公民遇到問題想到的不是起訴而是上訪，上訪者“信‘訪’不信‘法’”[1]成為一種社會現(xiàn)象。使得信訪機(jī)制以“權(quán)利救濟(jì)”為主要目的，以信訪替代司法，長此以往，信訪機(jī)制必將出現(xiàn)功能錯亂。

而涉訴信訪就是在這樣的情況下發(fā)展出來的。隨著法院審判工作的發(fā)展，法院將涉訴信訪納入到司法審判工作之中，借以更好的解決人民信訪問題。2004年4月，最高人民法院首次提出涉訴信訪，將依法應(yīng)當(dāng)屬于人民法院處理的上訪稱為“涉訴信訪”，以區(qū)別于其他信訪制度。涉訴信訪主要解決的是已經(jīng)被法院受理的，或者案件的利害關(guān)系人對法院所作出的關(guān)于案情的決定不認(rèn)可，繼而希望通過上訪向上級機(jī)關(guān)尋求幫助，解決問題。

近年來，我國對涉訴信訪制度進(jìn)行了一系列的改革，某種程度上抑制了涉訴信訪的高發(fā)：2013年，中央開始就涉訴信訪工作作出相關(guān)部署和調(diào)整，將其作為依法治國的重要內(nèi)容，對其工作提出明確要求。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出改革涉訴信訪，將涉訴信訪納入法制軌道，改變以前一味地依靠行政機(jī)關(guān)處理的模式，提出由政法機(jī)關(guān)按程序依法處理涉訴信訪問題。2016年，中國最高人民法庭第二巡回法庭通過不斷的巡回辦案，在基層解決了大量案件，一定程度上緩解了基層的社會矛盾，讓老百姓切身感覺到法治的溫暖和益處，也使涉訴信訪量銳減，纏訪、鬧訪現(xiàn)象大幅減少，2003年的全國涉訴信訪量為397萬人次，在2012年降為60多萬人次，足足減少了六分之五。

二、涉訴信訪機(jī)制的缺陷

（一）人治色彩濃厚

我國有著悠久的人治觀念，即使是在現(xiàn)在的21世紀(jì)，很多時候還是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的指示來辦事，而非真正意義上的依法辦事。信訪工作的“天聽”思想表現(xiàn)在很多信訪實例上，就拿目前最常見的一個問題來說——農(nóng)民工討薪。很多時候都是當(dāng)新聞媒體將事情曝光出來，讓上面的領(lǐng)導(dǎo)看到這件事的社會影響很不好，才會傳達(dá)指令讓下面的人開始做事，但是在這之前呢，各個部門踢皮球，不管事兒，都已經(jīng)成為人盡皆知，屢見不鮮的慣例了。像這種因為高層的注意而使問題解決的事件比比皆是，大多數(shù)的信訪事項的解決也是這種采取領(lǐng)導(dǎo)意思的方式，甚至很多處理工作的結(jié)果對已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件產(chǎn)生影響，降低了法律的威嚴(yán)，對我國法治進(jìn)程形成了不小的威脅。就如我們上文所說，我國公民的法律意識普遍淡薄，再加上我國兩千多年的封建傳統(tǒng)思想的沉淀，在很多人的眼中，法律是國家統(tǒng)治社會的一種手段，法律是政治的附屬物，實踐中，政治權(quán)利可以正當(dāng)干涉司法活動，司法機(jī)關(guān)必須在黨和政府的指導(dǎo)下相互合作彼此配合以解決信訪事項，這樣，在信訪過程中，民眾喜歡用權(quán)力干預(yù)來實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的意識也無可厚非，就比如說在實踐中，多數(shù)公民在權(quán)利被政府當(dāng)局侵犯時，比起想到要向法院起訴，更多的是會找政府，在老百姓看來，既然法院要聽黨委跟政府的，是以一旦敗訴甚至剛剛開庭，就要去黨政信訪部門尋求可以影響甚至改變法院的判決結(jié)果的實力。因此，信訪制度一方面敞開大門，為人民提供一種留存于法律系統(tǒng)之外解決問題的途徑，另一方面為行政干預(yù)司法活動提供制度化的合法渠道。

（二）非法信訪層出不窮

2005年1月5日的《信訪條例》第二十條規(guī)定：“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序”。這說明信訪者在行使信訪權(quán)利的時候不得侵犯他人的合法權(quán)利或者國家權(quán)力，否則就是非法的信訪行為，是要受到法律制裁的。但事實上，群體性信訪案時有發(fā)生，無理、無序信訪層出不窮，他們大多會選擇法院以外的信訪渠道。出于多種原因，某些當(dāng)事人把信訪當(dāng)作實現(xiàn)個人目的的一種手段，罔顧法律程序和規(guī)范地行使權(quán)利。而對于這些無理、無序信訪，我國檢察機(jī)關(guān)自身打擊力量缺失，能夠使用的有效措施較少，與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作不到位，導(dǎo)致雙方在依法處理鬧訪、纏訪時打擊力度不足，影響信訪部門正常運行。在信訪渠道的選擇上，大多數(shù)的涉訴信訪案件都不在法院系統(tǒng)進(jìn)行，而是選擇黨政機(jī)關(guān)等渠道，這也必然會增加了信訪的負(fù)面影響，也提升了法院信訪工作的難度。

三、涉訴信訪制度的改革途徑

信訪既是“法治的敵人”，又是“法治的朋友”。[2]因此我們需要的不是對信訪的全盤否定，而是通過一些途徑對它進(jìn)行改變及完善。在前文也提到，我國對涉法涉訴信訪正進(jìn)行改革，對此，很多學(xué)者都有自己的看法及觀點，其中就有學(xué)者主張推行人民代表大會制度下的一元化信訪體制，[3]應(yīng)當(dāng)說是其中較為符合信訪問題法治化的改革潮流的。

（一）完善信訪機(jī)構(gòu)

代議制涉訴信訪機(jī)制是指人民代表大會制度為政治基礎(chǔ)，以“人民信訪局—信訪委員會—人大委員會”三級架構(gòu)為組織依托，以“人民代表”為權(quán)利實體，以民主法治程序為實現(xiàn)途徑的涉訴信訪運行體制和工作機(jī)制。[4]我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民代表大會是我國權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表作為其組成人員，代表人民行使國家權(quán)力，處理涉訴信訪問題再適合不過，以民主法治代替人治是解決涉訴信訪的基本途徑，順應(yīng)法律發(fā)展的潮流，符合我國國情。

代議制涉訴信訪是以人民代表大會制度為依托的民主集中制的信訪制度，接下來，我們對其運行機(jī)制分為三個部分來進(jìn)行分析：1.人民信訪局

人大現(xiàn)有的信訪體系主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)個人直接決定信訪案件的結(jié)果的權(quán)威性上，其權(quán)力實體其實是作為個體的領(lǐng)導(dǎo)者。但人民信訪局是在人大信訪體系上新建的信訪機(jī)構(gòu)，不同于之前的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，新建的人民信訪局是代議制信訪機(jī)制的運轉(zhuǎn)中樞和辦事機(jī)構(gòu)，其功能在于在人民與人民代表之間架起一座基于委托——處理關(guān)系的代議制聯(lián)系的橋梁。人民信訪局的主要職能大體上可分為三類：①直接答復(fù)信訪人。②協(xié)調(diào)有關(guān)部門自行處理。③將符合法定理由的涉訴信訪事項提交相關(guān)轄區(qū)的人大代表，由人大代表與信訪人直接進(jìn)行對話。

2.信訪委員會

增設(shè)的信訪委員會是與其他專門委員會平行的信訪委員會，在人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)信訪的議案，辦理人民代表提交的信訪監(jiān)督案件的質(zhì)詢和建議事項等。信訪委員會一般來說只接收人民代表提交的并且已經(jīng)處理了的并發(fā)生法律效力的信訪案件，其處理方式主要為①通過人民代表答復(fù)信訪人；②向司法機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢或是建議；③提交人大常委會啟動上一層級信訪監(jiān)督機(jī)制三類。

3.地方人大常委會

人民代表大會常務(wù)委員會在代議制涉訴信訪機(jī)制中主要是對重大信訪制度進(jìn)行調(diào)控，發(fā)揮國家對信訪機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，有效的化解司法與信訪的矛盾和問題，從法治的角度穩(wěn)固國家發(fā)展。在現(xiàn)行的政治格局中，省、市、縣委書記一般兼任人大常委會的主席，這也為地方主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)入代議制涉訴信訪機(jī)制發(fā)揮作用提供了條件。并且，對那些存在重大問題或者有重大影響的信訪案件，人大常委會有權(quán)組織特定問題調(diào)查委員會予以調(diào)查。

組織以探究為主要形式的主動學(xué)習(xí)是落實生物學(xué)學(xué)科核心素養(yǎng)的關(guān)鍵。探究活動可以培養(yǎng)學(xué)生的生命觀念，使學(xué)生不僅了解生命科學(xué)知識的來源，還能解決生產(chǎn)生活中的實際問題。例如，在設(shè)計、制作生態(tài)缸的活動過程中，學(xué)生嘗試用物質(zhì)和能量的輸入和輸出平衡的觀點，認(rèn)識具體生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。在學(xué)習(xí)了培養(yǎng)液中酵母菌種群數(shù)量變化的實驗后，學(xué)生結(jié)合本地漁港實際，又延伸探究不同培養(yǎng)液中小球藻數(shù)量的變化實驗，在構(gòu)建模型、分析模型的基礎(chǔ)上，利用模型制定控制小球藻種群數(shù)量變化的監(jiān)測措施，為赤潮防治等提出可行性建議，從而培育了學(xué)生的穩(wěn)態(tài)與平衡觀。

（二）強(qiáng)化制度措施

在完善機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還可以通過以下途徑來改革涉訴信訪制度：

1.提高辦案質(zhì)量，從根本上減少信訪量

如前文所說，涉訴信訪主要解決的是已被法院受理的，或者是案件利害關(guān)系人不滿法院決定而上訪的案件，所以提高辦案質(zhì)量，做到司法公正，在一開始就減少人民不滿以減少信訪量。這就要求司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法規(guī)范司法行為，嚴(yán)格把控辦案的每個環(huán)節(jié)和關(guān)口，提高案件偵破率，規(guī)范司法權(quán)和自由裁量權(quán)；積極推行司法公開透明機(jī)制，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，推行決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；完善接受各方監(jiān)督，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，充分調(diào)動司法機(jī)關(guān)工作人員積極性和責(zé)任心，努力為人民辦實事。

嚴(yán)格控制再審程序，逐漸解決無限制的再審問題，加強(qiáng)公民的法治理念，引導(dǎo)他們在案件中能夠更好選擇適合自己的方式來解決問題，能夠通過社會力量或非法律方式解決的，盡量通過這些方式解決，對于只能利用法律途徑解決的案件，應(yīng)當(dāng)做到窮盡法律資源，做到終局處理，減少再審。

3.推進(jìn)社會主義法治建設(shè)，增強(qiáng)全民法治觀念

為更好的解決涉訴信訪制度，還需要提高全社會的法律觀念，增強(qiáng)法制意識，倡導(dǎo)全社會學(xué)法遵法守法用法。積極發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，加強(qiáng)法制宣傳活動，做到法律在地區(qū)、在基層更好的發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

中國的信訪機(jī)制十分復(fù)雜，它涉及到國家、社會的方方面面。本文在前人的肩膀上探索涉訴信訪的酸甜苦辣，筆者始終相信，社會在發(fā)展，法律在完善，信訪機(jī)制在未來也會越來越完美，雖然路上不會一帆風(fēng)順，但時間總會證明，那些為了上訪疲于奔命的信訪者，那些為了法治事業(yè)推波助瀾的法制工作者們的付出總不會白費。中國的法治只會越來越健全，中國的公民的法律意識也會越來越充實。

[1]包永輝，呂國慶.《他們?yōu)楹涡拧霸L”不信“法”》，《瞭望》周刊，2005年第44期.

[2]應(yīng)星.《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》，2004年第3期.

[3]李宏勃.《法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》之“信訪的體制轉(zhuǎn)化：現(xiàn)代政治框架下的一元信訪體制”，清華大學(xué)出版社，2007年版.

[4]趙貴龍.《司法的創(chuàng)新與詮釋》，法律出版社，2010年版.

朱垚淼（1994～），女，安徽省安慶市望江縣華陽鎮(zhèn)人，現(xiàn)為嘉興學(xué)院文法學(xué)院法學(xué)131班學(xué)生。

指導(dǎo)教師：任汝平教授