李 鵬

（100032 北京市西城區(qū)綜合行政服務(wù)中心 北京）

從“大氣十條”中期評估看政府生態(tài)責(zé)任制度構(gòu)建

李 鵬

（100032 北京市西城區(qū)綜合行政服務(wù)中心 北京）

通過對“大氣十條”中期評估報告解析，客觀描述我國大氣污染防治工作的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，引出政府生態(tài)責(zé)任概念，分析國外政府生態(tài)責(zé)任立法實踐，結(jié)合實際提出我國政府生態(tài)責(zé)任制度構(gòu)建建議。

大氣十條；生態(tài)責(zé)任；構(gòu)建

1 “大氣十條”中期評估情況

1.1 概況

2013年國務(wù)院發(fā)布重拳治污的《大氣污染防治行動計劃》（又稱“大氣十條”），實施已經(jīng)3年。近日，中國工程院發(fā)布“大氣十條”實施情況中期評估報告。報告提出，全國74個重點城市中，67.4%的重度及以上污染發(fā)生在冬季，而京津冀及周邊地區(qū)是全國重污染天氣高發(fā)地區(qū)，占全國總天次的44.1%。而細(xì)顆粒物PM 2.5冬季污染問題突出，夏季臭氧污染問題顯現(xiàn)。我國以PM 2.5和臭氧為代表的大氣復(fù)合污染具有獨特的復(fù)雜性，以PM 2.5和臭氧為代表的大氣復(fù)合污染防控，標(biāo)志著我國大氣污染控制進入多污染物協(xié)同控制的新階段。

1.2 主要問題

一是冬季采暖燃煤散燒仍是造成污染的主要問題之一。二是長三角、成渝和中西部地區(qū)夏季臭氧超標(biāo)已經(jīng)達(dá)到不容忽視程度。三是京津冀聯(lián)防聯(lián)控，是突破大氣污染瓶頸問題的重要舉措。

1.3 相關(guān)建議

“大氣十條”中明確提出：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中，北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克每立方米左右。對于如何實現(xiàn)2017年的既定目標(biāo)，評估組給出了針對性的建議：一是突出抓好戰(zhàn)略重點，對北京、天津和河北唐山、保定、廊坊、滄州等城市多措并舉、合力攻堅；二是大力加強散煤治理，在農(nóng)村大力推行“以電代煤”“以氣代煤”，全面完成10蒸噸以下燃煤小鍋爐淘汰任務(wù)；三是抓好重點行業(yè)綜合整治，實施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計劃，強化“高架源”監(jiān)管，限期完成“散亂污”企業(yè)的清退工作；四是注重機動車監(jiān)管，將重型柴油車和高排放車輛作為治理重點，推動黃標(biāo)車、老舊車淘汰；五是強化重污染天氣應(yīng)對，加快完成應(yīng)急預(yù)案修訂工作，統(tǒng)一預(yù)警分級響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

2 政府生態(tài)責(zé)任的概念

環(huán)境問題屬于公共物品，具有非排他性、非競爭性和非獨占性的特點。環(huán)境資源的公共物品屬性、環(huán)境污染的負(fù)外部性和環(huán)境保護的正外部性，使得完全依賴市場來解決環(huán)境問題是不現(xiàn)實的，因為無法進行明確的產(chǎn)權(quán)界定，無法實現(xiàn)各種權(quán)利的明確歸屬，客觀存在市場失靈的情況，就需要政府公權(quán)力的介入。但是如果政府進行無效監(jiān)督或者缺少競爭機制，亦會導(dǎo)致政府失靈。環(huán)境保護是本世紀(jì)政府的主要職能。政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)是責(zé)任政府構(gòu)建的重要內(nèi)涵之一。責(zé)任政府的基本內(nèi)涵包括使政府義務(wù)和政府權(quán)力相對應(yīng)的制度安排，即人民賦予政府權(quán)力的同時，必然要求政府履行相應(yīng)的社會責(zé)任和義務(wù)。政府的生態(tài)責(zé)任是責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)恪守的基本原則。政府作為生態(tài)保護的主導(dǎo)力量以及社會公共利益的根本代表，必須對自己的生態(tài)行為承擔(dān)責(zé)任，以確保政府生態(tài)行政權(quán)力始終處于責(zé)任狀態(tài)。政府生態(tài)責(zé)任是指在生態(tài)文明時代，在責(zé)任政府的現(xiàn)代化背景中，政府在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護及社會可持續(xù)發(fā)展方面應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)。具體包括政府在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護方面負(fù)有的提供科學(xué)理念的責(zé)任、政府在生態(tài)建設(shè)和保護方面負(fù)有的組織實施的責(zé)任，以及政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起的社會生態(tài)保護的示范者和引導(dǎo)者角色的責(zé)任。

3 國外政府生態(tài)責(zé)任立法實踐

3.1 美國政府生態(tài)責(zé)任立法實踐

美國是較早認(rèn)識政府在環(huán)境保護中應(yīng)發(fā)揮主要作用的發(fā)達(dá)國家之一，1970年美國設(shè)立了直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的國家環(huán)境保護局，加強了環(huán)境管理部門的行政權(quán)限，同時將預(yù)防和減少環(huán)境損害的責(zé)任強加給政府。1970年生效并實施的《國家環(huán)境政策法》是世界上第一部關(guān)于環(huán)境影響評價的正式立法，其將環(huán)境保護的主要責(zé)任限定在聯(lián)邦政府及其機構(gòu)，并從國會的目的宣言及國會國家環(huán)境政策宣言、有關(guān)國家環(huán)境政策的法律責(zé)任與義務(wù)、環(huán)境影響報告、環(huán)境質(zhì)量委員會四個方面對政府生態(tài)責(zé)任進行全面規(guī)制。在《國家環(huán)境政策法》的指導(dǎo)下，美國環(huán)境法分為污染控制法和資源保護法兩個大的支系。

3.2 日本政府生態(tài)責(zé)任立法實踐

日本的環(huán)境立法比較健全，尤其進入20世紀(jì)70年代以來，其立法重心開始注重強化政府在生態(tài)保護中的法律責(zé)任。1967年制定的《公害應(yīng)對基本法》確立了政府公害對策的原則，是日本的第一個環(huán)境基本法。1972年的《自然環(huán)境保全法》明確了政府在自然保護領(lǐng)域的職責(zé)，即制定自然環(huán)境保全基本方針。影響最大的《環(huán)境基本法》中，將政府的生態(tài)責(zé)任歸納為三方面：政府承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的目標(biāo)、政府在制定環(huán)境保護的基本計劃和環(huán)境影響評價時的職責(zé)、政府在制定和實施環(huán)保政策時的職責(zé)。

3.3 德國政府生態(tài)責(zé)任立法實踐

自20世紀(jì)60年代以來，德國通過對舊有規(guī)定重新修正、擴大其范圍或增設(shè)相關(guān)新法，逐漸發(fā)展了環(huán)境立法，改變了過去均將相關(guān)環(huán)境問題交由各邦規(guī)定的做法，加強了聯(lián)邦政府的生態(tài)責(zé)任，實現(xiàn)了從混沌無序到末端治理、從末端治理到全程管理、從物質(zhì)閉路循環(huán)到資源再利用以及向再生能源方向發(fā)展階段的政府生態(tài)責(zé)任轉(zhuǎn)變。

4 我國政府生態(tài)責(zé)任制度構(gòu)建的建議

4.1 政府生態(tài)責(zé)任問題

我國《憲法》和《環(huán)境保護法》在法律上確定了對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任主體是政府。但長期以來，這一規(guī)定只停留在紙面上，很少有人去探究其實質(zhì)含義，使這一條文缺乏運用和落實，使這一具有歷史性意義的法律條文形同虛設(shè)。政府生態(tài)責(zé)任存在法律元素缺失、法律有效性不足、環(huán)境執(zhí)行力不強、法律歸責(zé)不全面以及政府間環(huán)境合作力度不夠等問題?？梢?，向公眾提供合格的環(huán)境質(zhì)量是政府的長期承諾，也是一項艱巨的任務(wù)，必須以立法的形式建立起一套規(guī)范和約束政府行為的長效管理機制，使各種政策和措施法律化、制度化、規(guī)范化。

4.2 完善公民環(huán)境權(quán)立法

一是將公民環(huán)境權(quán)入憲，不僅是規(guī)定環(huán)境權(quán)為公民的基本權(quán)利，還必須明確規(guī)定履行環(huán)保義務(wù)和保障環(huán)境權(quán)的主體及其相關(guān)的職責(zé)，從而為其他基本法及各種單行法奠定相關(guān)環(huán)境權(quán)的憲法基礎(chǔ)，使環(huán)境權(quán)得到更加明確、具體的法律保護。二是在《環(huán)境保護法》中合理定位公民環(huán)境權(quán)。包括確定公民參與環(huán)境管理的方式方法，對政府環(huán)境違法行為或環(huán)境保護中的不作為有權(quán)利提起行政訴訟；明確公民環(huán)境保護行為正當(dāng)性的邊界，建立約束機制，防止私權(quán)利面對利益時的不理智行為；明確當(dāng)公民環(huán)境權(quán)受到侵害時，公眾可以獲得法律上的救濟。三是在單行環(huán)境資源法中將公民環(huán)境權(quán)具體化。

4.3 完善政府生態(tài)決策責(zé)任立法

目前，政府生態(tài)決策責(zé)任存在范圍偏窄、公眾參與政府決策機制不健全、政府生態(tài)決策責(zé)任追究欠缺等問題。針對上述情況，要拓展政府生態(tài)決策責(zé)任的范圍，健全公眾參與政府生態(tài)決策機制，完善政府生態(tài)決策責(zé)任追究機制，推進政府環(huán)境決策的民主化、科學(xué)化和法治化。

4.4 完善政府的生態(tài)考核責(zé)任制度

一是轉(zhuǎn)變考核理念，確立生態(tài)文明政績觀。要注重效率、效果、經(jīng)濟性和公平性評估，在注重提高服務(wù)質(zhì)量的前提下，以最低的成本取得最大的產(chǎn)出或者提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，在抓經(jīng)濟發(fā)展的同時，也要注意保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源，并向低消耗、高利用、低排放的集約型模式前進，堅持發(fā)展的可持續(xù)性，并努力實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，同時關(guān)注人民滿意度和社會公平問題。二是構(gòu)建多元化的考核評估主體。必須構(gòu)建對地方政府發(fā)揮約束作用的由中央政府、公眾、環(huán)保非政府組織多元主體參與的生態(tài)目標(biāo)責(zé)任考核制度。三是在考核內(nèi)容上，設(shè)計定性與定量相結(jié)合科學(xué)評估體系。

4.5 完善政府的生態(tài)監(jiān)管責(zé)任制度

一是健全政府生態(tài)監(jiān)管制度，包括建立科學(xué)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、健全環(huán)境許可證制度、完善環(huán)境影響評價制度、健全環(huán)境監(jiān)測制度。二是理順政府生態(tài)監(jiān)管體制，重點解決國家環(huán)境保護部門生態(tài)監(jiān)管職能加強、部門之間職能權(quán)限劃分、部門與政府之間職權(quán)劃分三大問題。

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