段 斌

宿州市埇橋區(qū)委黨校，安徽 宿州 234000

地方政府依法行政問題剖析及優(yōu)化之道

段 斌

宿州市埇橋區(qū)委黨校，安徽 宿州 234000

地方政府位于政府工作的第一線，直接負(fù)責(zé)各種社會矛盾的調(diào)解和處理，地方政府能否依法行政直接關(guān)系到我國依法治國建設(shè)方略的成敗。近年來，隨著國家民主法制建設(shè)工作的深入開展，各級行政人員的法律意識和法制觀念日益增強(qiáng)，有力推動了國家法治建設(shè)的進(jìn)程，但在一些地方政府機(jī)構(gòu)，以權(quán)壓法、違法行政的現(xiàn)象仍然十分普遍，嚴(yán)重破壞了黨和政府在人民心目中的形象?；诖耍疚姆治隽艘婪ㄐ姓暮x，探討了地方政府依法行政的現(xiàn)狀，并提出了地方政府依法行政的優(yōu)化之道，希望為推進(jìn)法治國家建設(shè)貢獻(xiàn)綿薄之力。

地方政府；依法行政；優(yōu)化對策

依法行政是建設(shè)法治強(qiáng)國的基石，也是國家社會穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。然而，由于層級制下政令傳遞的衰減性，加之我國幅員遼闊，地方政府體量龐大，導(dǎo)致中央政府的政令決策在貫徹落實(shí)過程中面臨層層阻力，進(jìn)而造成地方政府無論在法制觀念還是行政行為上都明顯弱于中央政府。[1]長此以往，必將造成地方政府失信于民，給黨和國家各項(xiàng)工作的開展造成巨大障礙。因此，加強(qiáng)地方政府依法行政問題剖析，不斷完善和提高地方政府依法行政水平，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、依法行政概述

依法行政是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定取得和行使行政權(quán)力，并對其行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。依法行政是一種政治理念，更是一種法律制度，其核心思想就在于“依法”，實(shí)現(xiàn)依法行政，要求政府必須做到以下方面：一是行政行為法律化。即政府的行政行為必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，這是推行依法行政的基礎(chǔ)。二是行政行為理性化。行政工作千頭萬緒，法律不可能為政府所有行政活動提供盡善盡美的指導(dǎo)，因此，合法的行政行為不一定是合理的，政府除了保證行政行為的合法性之外，還必須制定一套專門的行政行為規(guī)范，對法律框架以外的行政行為進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)行政行為的理性化。三是行政行為自律化。行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員必須強(qiáng)化責(zé)任意識，杜絕權(quán)力尋租、濫用職權(quán)等現(xiàn)象，在行使行政權(quán)力的過程中做到既不失職，又不越權(quán)。

二、地方政府依法行政的現(xiàn)狀

(一)取得的成就

隨著依法行政工作的開展，各級地方政府的權(quán)力運(yùn)行已基本進(jìn)入法制化軌道，在全面推進(jìn)法治政府建設(shè)上取得顯著成就，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，各級地方政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律政策相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，出臺了一系列地方性法律法規(guī)，這類地方法規(guī)的頒布對調(diào)解地方經(jīng)濟(jì)社會矛盾起到了重要指導(dǎo)作用，并使得地方行政機(jī)構(gòu)越來越注重通過法律手段來解決問題，極大地推動了社會法治進(jìn)程。其次，各地方政府行政機(jī)構(gòu)相繼開展了各種形式的學(xué)法活動，有效提高了行政人員的法律素養(yǎng)和依法行政意識，各級行政人員依法行政、依法辦事的自覺性越來越強(qiáng)，許多地方政府還專門開設(shè)了市長熱線、電子政務(wù)等群眾監(jiān)督渠道，有效規(guī)范了行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為。再次，各級地方政府普遍建立起了集體討論、專家論證、社會聽證等重大事項(xiàng)民主決策制度，形成了領(lǐng)導(dǎo)決策、專家論證與群眾監(jiān)督相結(jié)合的行政決策機(jī)制，對防止行政決策失誤起到了重要作用。[2]

(二)存在的問題

1.法律政策混淆

現(xiàn)階段，不僅廣大行政相對人對于法律和政策的關(guān)系缺乏科學(xué)認(rèn)識，許多基層行政人員也混淆了兩者的界限。在一項(xiàng)關(guān)于法律和政策關(guān)系的調(diào)查研究中，筆者設(shè)置了以下一道問題：你認(rèn)為法律和政策有區(qū)別嗎？A.兩者基本相似，但法律較抽象，政策更實(shí)際；B.沒有區(qū)別；C.有區(qū)別，具體區(qū)別不十分清楚。

在筆者采集的公民答卷中，有42%的公民選擇A項(xiàng)，35%的公民選擇B項(xiàng)，23%的公民選擇C項(xiàng)；同樣的一道問題，有46%的公務(wù)員選擇A項(xiàng)，11%的公務(wù)員選擇B項(xiàng)，43%的公務(wù)員選擇C項(xiàng)。可見，公務(wù)人員對法律和政策的概念認(rèn)識雖然比普通公民要強(qiáng)一些，但依然存在相互混淆的情況。特別是在縣鄉(xiāng)級政府，公務(wù)人員普遍視政策為不可碰觸的“紅線”，而認(rèn)為法律是可以暫緩執(zhí)行的，這就無形中使得政策的地位處在了法律之上，甚至使法律淪為了政策的附庸，這些公務(wù)人員在處理政府事務(wù)或調(diào)解社會矛盾時，往往是政策先行，而忽視了法律的引導(dǎo)、規(guī)范作用。長此以往，就會損害法律的威嚴(yán)，對法治文化的培養(yǎng)和依法行政的推行帶來巨大影響。

2.行政管理機(jī)制不完善

科學(xué)完善的行政管理機(jī)制是政府全面推行依法行政的重要基礎(chǔ)，盡管《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等文件的出臺，為地方政府依法行政提供了總體指導(dǎo)和依據(jù)，但具體到如何開展依法行政工作等細(xì)節(jié)問題上，目前尚未提出明確的組織形式及計(jì)劃安排，并且缺少與依法行政相配套的問責(zé)機(jī)制與考核機(jī)制，導(dǎo)致各地方政府對于依法行政工作的開展充滿隨意性、自發(fā)性。在實(shí)際走訪調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)一些地方政府的依法行政組織力量相當(dāng)薄弱，不僅沒有設(shè)置相應(yīng)的法制機(jī)構(gòu)，而且缺乏專業(yè)化的法制工作人員，不能為行政執(zhí)法部門的行政行為提供必要的法律指導(dǎo)和援助。此外，一些地方基層干部只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會維穩(wěn)等“硬指標(biāo)”，而將依法行政視為一項(xiàng)“軟任務(wù)”，只是簡單地召開幾場座談會，或下發(fā)幾本法律宣傳冊來應(yīng)付了事，未能做到狠抓落實(shí)，導(dǎo)致依法行政推行效果大打折扣。

3.存在違法行政現(xiàn)象

部分地方政府行政人員把執(zhí)法作為一種特權(quán)，混淆權(quán)力和法律的關(guān)系，出現(xiàn)以言代法、以權(quán)壓法等違法行政現(xiàn)象。在行政執(zhí)法過程中，一些行政人員對行政對象作威作福，甚至徇私枉法，濫用收費(fèi)、罰款等方式獲取私利，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的社會形象。[3]此外，隨著公務(wù)員隊(duì)伍的老齡化，加之國家對人員編制的限制，許多行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)聘用了一些臨時的編外人員進(jìn)行行政執(zhí)法活動，這些編外人員的執(zhí)法素質(zhì)參差不齊，依法行政觀念淡薄，導(dǎo)致暴力執(zhí)法、暴力抗法等鬧劇不斷上演，嚴(yán)重動搖了群眾對地方政府依法行政的信心。

4.行政監(jiān)督體系缺失

我國的行政監(jiān)督體系由外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大部分組成，具體包括司法監(jiān)督、黨組織監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、部門內(nèi)部監(jiān)督、新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。然而，現(xiàn)有行政監(jiān)督體系的監(jiān)督力量并不均衡，其中上級黨組織的監(jiān)督效力最為明顯，而其他幾種方式的監(jiān)督效果極為有限。在實(shí)際走訪調(diào)查中，一些地方政府行政部門的執(zhí)法人員毫不忌諱地表示，盡管他們理論上接受人民法院、同級人大、新聞輿論等多個方面的共同監(jiān)督，但真正具有威懾效力的還是上級監(jiān)督，究其原因，上級監(jiān)督直接影響其政績考核，進(jìn)而影響其仕途發(fā)展。[4]此外，地方群眾也普遍表示，“領(lǐng)導(dǎo)過問”是目前最能提高辦事效率的一種方式，即便社會輿論監(jiān)督的最終目的也只是為了引起相關(guān)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。

三、地方政府依法行政的優(yōu)化之道

(一)完善行政立法

建立健全以人為本的現(xiàn)代性法律體系是全面推行依法行政的重要前提和基礎(chǔ)，盡管我國已基本建立起了比較完備的法律體系，但具體到地方政府尤其是基層政府層面，可供行政執(zhí)法參考的法律法規(guī)仍較為不足，如對于行政權(quán)力的權(quán)限界定、行政職能的履行程序等都缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，成為地方政府依法行政的最大困擾。[5]對此，首先應(yīng)加快行政立法進(jìn)程，以行政權(quán)力配置改革為切入點(diǎn)，將傳統(tǒng)的行政分權(quán)模式變?yōu)榉煞謾?quán)模式，強(qiáng)調(diào)法律在行政權(quán)力配置中的主導(dǎo)作用，同時著重解決地方政府“不知如何依法行政”的問題，在科學(xué)界定地方政府法定職能的前提下，出臺專門的行政行為法和行政程序法，明確地方政府履行職能的法定程序。其次，要保證行政立法質(zhì)量，消除法律法規(guī)起草過程中的部門利益干擾，切忌盲目強(qiáng)調(diào)立法數(shù)量而忽視了立法的質(zhì)量，在涉及具體的行政程序法律條文時不得出現(xiàn)模糊性用語，切實(shí)保證行政法律的可執(zhí)行性、可操作性。再次，科學(xué)處理政策和法律之間的關(guān)系，打破當(dāng)前法律政策相混淆、重政策輕法律的不利局面。雖然在社會變革時期，通過政策治理國家比法律具有更強(qiáng)的靈活性，但隨著我國法治條件的不斷成熟，依法治國的穩(wěn)定性優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，因此，要盡快解決地方政府行政立法中的政策與法律矛盾，逐漸實(shí)現(xiàn)從重政策到重法律的過渡和轉(zhuǎn)變。

(二)嚴(yán)格行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是地方政府最直接、最主要的行政管理活動，也是當(dāng)前依法行政的薄弱環(huán)節(jié)。嚴(yán)格行政執(zhí)法，首先要合理量化執(zhí)法依據(jù)，確保執(zhí)法有據(jù)可循、有據(jù)可依，尤其是在涉及行政罰款問題時，應(yīng)對處罰金額進(jìn)行系統(tǒng)論證，科學(xué)確定處罰的標(biāo)準(zhǔn)和幅度，與此同時，盡快制定并完善行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，防止出現(xiàn)執(zhí)法手段不一、執(zhí)法寬嚴(yán)不一等濫用行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。其次，建立健全執(zhí)法責(zé)任追究制度，根據(jù)職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則，對不同執(zhí)法部門的權(quán)限加以明確界定，對于造成行政錯案的，應(yīng)按照情節(jié)輕重對相關(guān)人員進(jìn)行一定的行政處罰，并將行政處罰所涉及的執(zhí)法文書、證據(jù)材料等歸檔立案。[6]再次，應(yīng)建立執(zhí)法評議考核制度，以簽訂行政執(zhí)法責(zé)任書的方式，對地方政府行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行層層分解落實(shí)，具體到每一個執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，然后以季度、年度為周期對各級行政執(zhí)法部門及執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為相關(guān)人員評優(yōu)、晉升的重要依據(jù)。

(三)加強(qiáng)行政監(jiān)督

一是發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化專門行政監(jiān)督，要求各行政部門自覺接受并主動配合監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查活動，而監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)關(guān)在做好本職工作的前提下，也要積極的和檢察機(jī)關(guān)密切合作，爭取形成監(jiān)督合力。各級行政機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)，盡快出臺相關(guān)制度條例對執(zhí)法監(jiān)督的原則、范圍等事項(xiàng)加以明確，徹底消除監(jiān)督盲區(qū)，確保行政機(jī)關(guān)的一切執(zhí)法活動都在行政監(jiān)督的有效覆蓋之下。二是強(qiáng)化外部監(jiān)督力量。人大、政協(xié)、司法、輿論等外部監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充，在杜絕違法行政方面具有不可替代的積極作用。[7]因此，地方政府必須積極配合人大、政協(xié)、司法等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督調(diào)查工作，在出臺地方行政規(guī)章時嚴(yán)格按相關(guān)要求向人大常委提交備案，并積極邀請各民主黨派進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)。與此同時，暢通社會監(jiān)督渠道，針對群眾反映、媒體曝光的問題進(jìn)行徹底追查，并為參與監(jiān)督舉報的公民提供必要的法律援助和保護(hù)，營造全社會共同監(jiān)督行政執(zhí)法的良好氛圍。三是加大信息公開力度。地方政府應(yīng)定期通過電視、報紙、網(wǎng)站、政務(wù)微博等渠道對外發(fā)布信息，將行政工作流程公諸于眾，使地方政府行政權(quán)力始終運(yùn)行在陽光之下，接受社會的廣泛監(jiān)督。

(四)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

首先，要完善公務(wù)人員準(zhǔn)入制度，尤其是明確執(zhí)法人員選拔任用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把執(zhí)法隊(duì)伍準(zhǔn)入關(guān)，優(yōu)先將一些學(xué)歷素質(zhì)較高且具備扎實(shí)法律基礎(chǔ)的人員充實(shí)到執(zhí)法隊(duì)伍之中，從源頭上提升執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。[8]其次，對現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行清理整頓，對于不符合要求的執(zhí)法人員及時清退或調(diào)離崗位，嚴(yán)禁不具備行政執(zhí)法資格的臨時工、合同工等參與行政執(zhí)法活動。再次，加強(qiáng)法制教育培訓(xùn)，對新入職人員必須經(jīng)過一段時間的崗前培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后方能參與執(zhí)法工作，對于國家最新頒布的依法行政政策法規(guī)，應(yīng)及時組織相關(guān)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，同時結(jié)合執(zhí)法中遇到的實(shí)際問題進(jìn)行研究討論，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)法人員運(yùn)用法律手段處理實(shí)際工作問題的能力。

四、結(jié)語

綜上所述，依法行政是建立中國特色社會主義法治強(qiáng)國的必由之路，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要一環(huán)。當(dāng)前我國地方政府在推行依法行政工作方面雖然取得了一定成就，但仍然存在不少的問題，對此，應(yīng)從行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等方面進(jìn)行不斷改革和完善，為地方政府行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造有利條件和良好環(huán)境，促進(jìn)依法治國宏偉目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

[1]朱曉明.地方政府依法行政的動力機(jī)制研究[J].行政論壇，2013，20(2)：81-85.

[2]曲崇明.錦標(biāo)賽體制下地方政府行政行為合法性的重構(gòu)——法治生態(tài)的視角[J].江西社會科學(xué)，2014(9)：170-175.

[3]習(xí)近平.依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn) 法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)[J].人民檢察，2013(5)：1.

[4]賈海薇，周志忍.論政府自我革命的理論依據(jù)、變革路徑與設(shè)計(jì)原則——基于依法行政的視角[J].行政論壇，2016，23(5)：43-47.

[5]張亮.依法行政的政策動力及其規(guī)范解釋——基于“五水共治”政策的分析[J].社會科學(xué)家，2016(8)：109-113.

[6]易鳳蘭.縣級政府依法行政的動力解構(gòu)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2015(3)：86-90.

[7]孫洪敏.將依法行政納入政府績效管理[J].南京社會科學(xué)，2015(1)：13-21.

[8]吳俊明.論我國公務(wù)員依法行政能力的構(gòu)成與提升[J].法學(xué)雜志，2013，34(6)：45-52.

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段斌(1964-)，安徽宿州人，宿州市埇橋區(qū)委黨校，高級講師，主要研究方向：法學(xué)、黨史黨建。