馮 濤

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211800

環(huán)境損害賠償金管理模式之探析

馮 濤

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211800

目前在實踐中，各地對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用不一，存在諸多的問題，如缺乏必要的信息公開機制，資金的使用過多的受到地方政府的干預，尤其是財政部門的干預。由此，本文展開對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用進行探析，提出對環(huán)境損害賠償金管理與使用的制度化出路——采取專門的基金會管理模式，并建立必要的信息公開機制，加強社會公眾的參與，強化對環(huán)境損害賠償金的審計監(jiān)督。

環(huán)境損害賠償金；管理；監(jiān)督

2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，明確提出要探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度，環(huán)境損害賠償金的管理和使用則是其中的一項重要內容。這為進行環(huán)境損害賠償金研究提供了一個良好的契機。規(guī)范對環(huán)境損害賠償金的管理和使用，有利于促進生態(tài)環(huán)境的恢復工作?；诖耍疚脑囍鴮τ诃h(huán)境損害賠償金管理模式進行探討分析。

一、環(huán)境損害賠償金的界定

根據(jù)2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟中對環(huán)境損害的救濟方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等。賠償損失作為一種以金錢的形式量化環(huán)境污染主體的責任，其主要目的是彌補那些污染者對環(huán)境造成的損害，但不可否認的是，它具有其潛在的功能。將會震懾那些環(huán)境污染主體，增加他們污染環(huán)境的違法成本，讓他們望而卻步。

當公共環(huán)境因遭受污染而受到損害時，根據(jù)對環(huán)境受損狀況的評估，將修復環(huán)境損害所需要的費用和預期可能產生的其他各項費用相加，折算成金錢的形式便是環(huán)境損害賠償金。提出環(huán)境損害賠償金的前提，必須對環(huán)境污染受到的損害和生態(tài)環(huán)境修復進行評估。因為環(huán)境污染的類型不同，且環(huán)境污染的發(fā)生誘因也不同。在對環(huán)境污染導致的損害進行評估時，應充分考慮環(huán)境損害的差異性，采取多樣化的方法進行評估，同時也要考慮到潛在生態(tài)服務功能所遭受的損害。環(huán)境損害賠償金是基于環(huán)境受損或生態(tài)破壞獲得的資金，那么就應該?？钣糜趽p害環(huán)境的生態(tài)治理。

二、我國目前環(huán)境損害賠償金的管理現(xiàn)狀

(一)實踐中環(huán)境損害賠償金的管理模式

1.環(huán)境損害賠償金設立專項資金賬戶管理

2010年11月，昆明市政府出臺了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定，設立專門的賬戶由環(huán)保局負責日常的管理；環(huán)境損害賠償金作為環(huán)境公益訴訟救濟專項資金的重要來源之一，將用在開展環(huán)境修復、環(huán)境公益訴訟活動等工作事項；對于該專項資金的使用需要有法院作出的相關法律文書做支撐。

還有影響比較轟動的一次事件——江蘇泰州天價公益訴訟案。2014年12月29日，江蘇省高級人民法院作出終審判決，判決被告應賠償1.6余億環(huán)境修復費用。為解決環(huán)境損害賠償金的管理和使用，泰州市于2016年4月13日出臺《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》。該辦法公布了泰州市環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶，并對環(huán)境公益訴訟資金的使用、撥付等多項具體問題予以明確規(guī)定，嚴格實行“收支兩條線”管理，先由資金使用方對市環(huán)保局提出申請，并提交申請材料，經(jīng)環(huán)保局審核后，報市政府批準交由市財政局發(fā)放，同時報市中院和市檢察院備案。市審計局有權對資金的使用進行監(jiān)督。

2.環(huán)境損害賠償金存放于財政部門

有的地方將環(huán)境損害賠償金存放于財政部門，例如廣東省中山市目前就采用這樣的管理模式。早在2013年，中山市某造紙公司將造紙產生的工業(yè)污泥排入到磨刀門水域，這一行為構成違法排污，對磨刀門水道水體造成嚴重污染。在參考中山市檢察院的法律建議之后，中山市環(huán)保局積極與造紙公司進行談判，經(jīng)過多次協(xié)商，最終達成賠償協(xié)議。該造紙公司同意向市財政局戶支付83萬元環(huán)境損害賠償金。目前，這筆資金已全部匯到財政局管理的賬戶上。①

3.環(huán)境損害賠償金由法院負責管理

環(huán)境損害賠償金由法院進行管理，江蘇省無錫市就是典型的例子。在2012年，江蘇省無錫中院與無錫市財政局聯(lián)合制定了《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》。該辦法中規(guī)定，由無錫市市中級人民法院統(tǒng)一負責環(huán)保公益金的收繳，資金收繳后上繳市財政專項資金帳戶，嚴格實行收支兩條線管理；規(guī)范資金使用流程，想要使用環(huán)境公益金，先由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意后，再報市政府批準后才能撥付?！雹?/p>

(二)環(huán)境損害賠償金管理存在的問題分析

1.環(huán)境損害賠償金管理模式不統(tǒng)一

從目前的各地實踐來看，有的地方將環(huán)境損害賠償金存放于設立的專項資金賬戶，由環(huán)保部門負責管理；有的地方將環(huán)境損害賠償金置放于財政局；有的地方將環(huán)境損害賠償金歸屬于法院管理。各個地方對于環(huán)境損害賠償金的管理模式不一，很可能會造成環(huán)境損害賠償金使用的混亂，不利于后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復工作的順利開展。

2.缺乏必要的信息公開機制

從各地的實踐來看，環(huán)境損害賠償金的管理和使用存在于一種封閉的狀態(tài)，一般人難以去查詢、監(jiān)督資金的使用，只能等待相關機構主動的公開信息。而環(huán)境損害賠償金是用于修復環(huán)境污染或生態(tài)破壞的專門資金，關切到社會公共利益的維護，因此有必要設置相應的信息公開機制，讓公眾來監(jiān)督資金的使用情況。

3.各地財政部門的干預力度較強

有些地方規(guī)定由環(huán)保部門或法院負責環(huán)境損害賠償金的管理，但在申請使用時，仍然要當?shù)氐呢斦块T審核同意。如在《某市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》中第六條：“救濟資金使用由市環(huán)保局提出意見，將使用意見及各項依據(jù)資料報市財政局審核同意后撥付?！薄赌呈协h(huán)保公益金管理暫行辦法》規(guī)定：環(huán)境公益金的使用，由市中級人民法院提出申請，報市財政局審核同意并經(jīng)市政府批準后撥付。地方財政部門進行審核是必要的，但是過多的干預很可能打擊社會公眾參與環(huán)境修復方案決策、參與環(huán)境損害賠償金支出監(jiān)督的積極性，同時可能存在權力濫用、尋租腐敗的可能性。

三、我國環(huán)境損害賠償金管理與使用的制度化出路

(一)環(huán)境損害賠償金應當采取專門的基金會管理模式

目前學界對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用問題，尚存在爭論，實踐中也有不同的管理模式。無論采取怎樣的管理模式，必須把環(huán)境損害賠償金用在刀刃上，要充分考慮救濟環(huán)境公益的目的，不能讓這些資金躺在賬上睡大覺。故此應當就環(huán)境損害賠償金設立專門的基金會進行管理。

基金會對環(huán)境損害賠償金的管理不同于行政機關、法院，它管理會更加靈活化?；饡鳛楠毩⒑怂愕臋C構和組織，具有專業(yè)的財務人員和監(jiān)管機制，能夠對資金的使用進行合理性審查，可以提升資金的科學管理水平和利用效率。由于基金會具有非營利性、公益性的特征，能夠對環(huán)境損害賠償金的使用做到公開透明，切實保障社會公眾的信息知情權。同時，基金會具有獨立性，不會受到行政機關的干預，能夠有效避免出現(xiàn)一些政府官員利用手中特權進行權力尋租的現(xiàn)象，能夠及時有效地開展生態(tài)環(huán)境修復工作。

(二)建立基金會運行的信息公開機制

環(huán)境污染損害了社會公眾的公共利益，對此展開的環(huán)境修復工作更是涉及公共利益的重大事項。建立環(huán)境損害賠償基金會的信息公開機制就是將基金會將自己的工作開展狀況進行公開，使得社會公眾對于涉及公共利益的環(huán)境修復和環(huán)境保護工作享有知情權。這不僅是基于維護社會公共利益的需要，也是彰顯了基金會自身的公益性特征。

具體來說，環(huán)境損害賠償基金會可以將資金的來源、使用等相關情況通過一些公眾平臺公布出來，比如設立自己專門的網(wǎng)站，將基金會的年度工作計劃、目標以及具體工作實施項目予以公布，以便接受社會公眾的監(jiān)督。對于環(huán)境損害賠償金的具體管理和使用，基金會應當對環(huán)境的受損狀況進行全方位的評估，制定詳盡可行的環(huán)境修復計劃，必要時可以通過網(wǎng)絡、報紙、電視等形式進行公開。此外，在環(huán)境修復開展工作過后，還應當對資金的使用情況進行考核評估，并將考核結果向社會公布，從而推動基金會整體運行的陽光化、透明化?；饡\行的信息公開機制不僅有利于樹立基金會良好的形象，提升社會公眾對其的信任，還有利于便捷社會公眾對其進行監(jiān)督，防止腐敗的發(fā)生。

(三)加強社會公眾的參與

社會公共利益與每個人切身相關，而環(huán)境污染導致整體的社會公共利益受損，針對此必須要開展環(huán)境修復工作。加強社會公眾的參與，使社會公眾積極地投入到環(huán)境修復工作中來，從而使公共利益能夠得到有效的維護。在具體的工作開展過程中，加強與社區(qū)居委會、學校的聯(lián)系，加強在這些單位的教育宣傳，提升的社會公眾參與意識；加強與媒體輿論的聯(lián)系，樹立基金會的正面良好形象，提升其公信力。同時還應當和構建信息公開機制相銜接，及時通過有效的途徑公布基金會的運行工作方面的相關信息，以便讓社會公眾查閱，社會公眾可以針對具體的項目資金使用情況對基金會開展的工作提出監(jiān)督意見。

(四)強化對環(huán)境損害賠償基金會的審計監(jiān)督

防止權力濫用最好的的良方是不斷加強監(jiān)督?；趯饡陨砉嫘?、透明化、獨立性的特征的考慮，通過設立基金會來管理和使用環(huán)境損害賠償金，希望能夠使得對環(huán)境損害賠償金的管理和使用可以得到一定程度的公開化，便于社會公眾對其進行監(jiān)督，從而最大化地實現(xiàn)救濟環(huán)境公益的目的。但這并不能保證這樣對資金的管理就一定能得到有效的監(jiān)督，因此，應當強化對環(huán)境損害賠償金的審計監(jiān)督。重點審計基金會是否將環(huán)境損害賠償金按照其公布的方式和標準用于修復受損環(huán)境，確保環(huán)境損害賠償金得到有效的運用。

四、結語

在環(huán)境破壞日益嚴重的今天，環(huán)境公益訴訟的提出對于保護我們的社會公益無疑起到了舉足輕重的作用?！坝袚p害必有賠償”對于侵害人繳納的環(huán)境損害賠償金可由政府設立獨立的專項基金，以此代表公眾來進行管理?！坝袡啾赜胸煟脵嗍鼙O(jiān)督”如何保證環(huán)境損害賠償金能夠得到更好的管理和使用，對于更好的修復受損的環(huán)境、維護社會公益具有重要意義。要堅持“程序正當”，堅信“陽光是最好的防腐劑”，加大公眾參與、信息公開，加強審計監(jiān)督，以此保證好鋼用在刀刃上。雖然在環(huán)境公益訴訟這方面我們已經(jīng)取得了一定的進步，但不可否認的是要走的路更長。

[注釋]

①檢察院助力環(huán)境公益訴訟——造紙企業(yè)為水污染賠償83萬[EB/OL].http：//www.zsrx.com.cn/article-3041-1.html，2017-6-20.

②袁學紅.構建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復機制實證研究——以昆明中院的實踐為視角[J].法律適用，2016(2)：7-11.

[1]中華環(huán)保聯(lián)合會課題組，胡中華.環(huán)境公益訴訟損害賠償金研究[J].中國環(huán)境法治，2014(2).

[2]侯效影.我國環(huán)境民事公益訴訟中的環(huán)境損害賠償金研究[D].江西理工大學，2015.

[3]袁學紅.構建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復機制實證研究——以昆明中院的實踐為視角[J].法律適用，2016(2)：7-11.

D922.282

：A

：2095-4379-(2017)26-0099-02

馮濤(1992-)，男，安徽宿州人，南京工業(yè)大學法學院，2015級法學研究生，研究方向：行政法學。