韓 楨

中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

公安民警執(zhí)法過錯責任追究問題芻議*

韓 楨

中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

最新執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定存在以下三個問題：一是對于執(zhí)法過錯的認定存在概念模糊不清；二是對于執(zhí)法過錯責任人的處理規(guī)定操作性不強；三是執(zhí)法過錯責任追究程序過于原則化。要進一步完善警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)范，就必須厘清相關(guān)概念，明確有關(guān)內(nèi)容，提高執(zhí)法責任規(guī)范的可操作性。

行政執(zhí)法；過錯；認定；程序；操作性

2016年3月1日正式實施的《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》(以下稱《規(guī)定》)要求進一步完善執(zhí)法責任制，明確執(zhí)法過錯的認定標準和責任劃分，區(qū)分不同情況追究責任，落實冤假錯案責任終身追究機制，切實維護人民群眾合法權(quán)益，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義?！兑?guī)定》對于當前警察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要的導向作用。然而仔細斟酌《規(guī)定》本身內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)警察執(zhí)法過錯的認定與追責程序的設(shè)置等問題較為模糊化、原則化，難以滿足復雜執(zhí)法環(huán)境下的警察行為規(guī)范要求。

一、執(zhí)法過錯責任的認定

(一)執(zhí)法過錯的本質(zhì)

執(zhí)法，亦稱法律執(zhí)行，是指國家行政機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責、貫徹和實施法律的活動。顯然，執(zhí)法的本質(zhì)在于它是行政主體與執(zhí)法對象通過系列行政行為進行的互動行為。在現(xiàn)代社會，國家行政機關(guān)被稱為國家立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，前者通過貫徹執(zhí)行前者指定的法律使得法律得到施行，稱之為行政執(zhí)法。而人們常將行政機關(guān)稱作執(zhí)法機關(guān)亦證明了此種情況。因此，這里的執(zhí)法活動必須是立足于行政機關(guān)的行政行為。這是準確認識執(zhí)法過錯的前提和基礎(chǔ)。

如上所述，在“公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯”這個表述，人民警察執(zhí)法過錯一定是公安機關(guān)人民警察在實施具體行政行為過程中因主客觀因素未能實現(xiàn)行政執(zhí)法目的最終造成不良后果的情形。也就是說這里的“執(zhí)法過錯”僅僅針對也只能針對公安機關(guān)的行政執(zhí)法行為，而絕不包容公安機關(guān)辦理刑事案件釀成刑事錯案的情形。而公安機關(guān)從事刑事案件偵查工作屬于刑事司法活動中的一個重要環(huán)節(jié)，本質(zhì)上是一種刑事司法活動[1]。在這項活動中偵查人員因為種種原因最終造成案件偵辦錯誤乃至最終形成錯案應(yīng)歸屬于刑事錯案的研究范疇，而相應(yīng)的責任追究則立足于主辦偵查員責任制度，與行政執(zhí)法過錯責任追究是風馬牛不相及的兩種事物。因此所謂“刑事執(zhí)法”的表述[2]在邏輯上就是不包容的，進行“刑事執(zhí)法規(guī)范化”研究[3]更是錯誤的。

《規(guī)定》第二條將執(zhí)法過錯定義為公安機關(guān)人民警察在執(zhí)法辦案中，故意或者過失造成的認定事實、法律錯誤、違反程序、作出違法處理決定等執(zhí)法錯誤，且強調(diào)將一些不影響案件正確處理以及效果的瑕疵排除在過錯之外。這只是側(cè)重于對過錯的定性而未明確表述這里的過錯范疇僅限于公安機關(guān)行政執(zhí)法活動。這難免會令人在解讀時出現(xiàn)偏差。

(二)執(zhí)法過錯的構(gòu)成要件

首先在主體上，《規(guī)定》將公安民警執(zhí)法過錯的主體限定為公安機關(guān)人名警察，這是毋庸置疑的。

其次在行為方面，主要是指在執(zhí)法辦案中造成認定事實錯誤、適用法律錯誤、違反法定程序、作出違法處理決定等執(zhí)法錯誤，描述相對具體。同時又專門強調(diào)在事實表述、法條引用、文書制作等方面存在執(zhí)法瑕疵，不影響案件處理結(jié)果的正確性及效力的，不屬于執(zhí)法過錯，不予追究執(zhí)法過錯責任，但應(yīng)當納入執(zhí)法質(zhì)量考評進行監(jiān)督并予以糾正。將公安機關(guān)的行政執(zhí)法瑕疵行為納入執(zhí)法質(zhì)量考評，與津貼、績效等掛鉤，對于激發(fā)民警執(zhí)法細致規(guī)范，進一步推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要意義。

再次，在主觀方面，執(zhí)法過錯有故意與過失之分。值得討論的是過失有一般過失與重大過失之分。人民警察因過失出現(xiàn)執(zhí)法過錯需要追究責任時應(yīng)根據(jù)不同程度適用不同的處理措施，但這個過程頗具操作彈性。如何認定過失程度與過錯結(jié)果間的因果關(guān)系可以參考刑法上對于過失的分類，即疏忽大意的過失與過于自信的過失，同時與意外事件區(qū)別開來。這樣可進一步準確把握過失與過錯的因果關(guān)系，更好進行過錯處置。

最后，在客體方面，依然表現(xiàn)為警察執(zhí)法過錯所損害的社會關(guān)系。即警察行政管理關(guān)系，它是警察執(zhí)法過錯危害的承載者和表現(xiàn)者[4]。

二、執(zhí)法過錯責任人的處理

(一)責任內(nèi)容單一，難達良好效果

《規(guī)定》第12條目前對于執(zhí)法過錯責任人員的處理主要表現(xiàn)為追究刑事責任、行政紀律責任或者作出其他處理。除了對有關(guān)責任人進行責任追究外，公安機關(guān)在符合條件時還應(yīng)根據(jù)《國家賠償法》進行賠償。然而國家賠償適用在實操中存在一些障礙，且司法實踐中相對人民事賠償請求會因適用國家賠償而被駁回。

首先是適用標準較高。《國家賠償法》第2條規(guī)定只有職權(quán)行為造成違法侵權(quán)才給予賠償，未被認定為執(zhí)法過錯不予追究責任但卻給執(zhí)法對象造成了損害是不能適用的。雖然內(nèi)部對于執(zhí)法人員得行為給予監(jiān)督糾正，但當事人本身受到的損失最終是得不到補償?shù)摹?/p>

其次是適用范圍較窄?！秶屹r償法》規(guī)定行政賠償事項有9項，同時明確規(guī)定3種情形不予賠償。且根據(jù)有關(guān)解釋賠償內(nèi)容僅限于直接損失與財產(chǎn)損失，未將間接損失與精神損失作為國家賠償?shù)膿p害內(nèi)容。這樣公民的相應(yīng)權(quán)益保護就受到一定限制。

最后是國家賠償?shù)馁r償金額較低。目前國家賠償金額原則有懲罰性原則、補償性原則和撫慰性原則，我國采用的原則是最后一種。即根據(jù)公權(quán)力本身的性質(zhì)和特征，只作象征性的安慰[5]。這樣國家賠償最后就變成維持公民必需而做的撫慰行為，這樣重制約了相對人索賠積極性，也阻礙我國國家賠償制度的發(fā)展。

(二)民事賠償與國家賠償相得益彰

由于單靠《國家賠償法》不足以有效保護公民因執(zhí)法過錯對其造成的損害，這里主張將民事賠償與國家賠償結(jié)合適用以更好保障公民合法權(quán)益。

首先國家賠償與民事賠償結(jié)合有一定的法律基礎(chǔ)。一方面，《國家賠償法》繼承了《民法通則》第121條之規(guī)定，未來必然回歸于民法。也就是說民事責任與行政責任的結(jié)合運用進而指導國家賠償與民事賠償同時適用將是大勢所趨。另一方面，《規(guī)定》根據(jù)《人民警察法》等法規(guī)制定，其中涉及國家賠償內(nèi)容在《人民警察法》第50條也進行了規(guī)定，其法律依據(jù)就是《國家賠償法》和其他法律法規(guī)。所以，這種準用性法律規(guī)定表述自然將民法包含在內(nèi)，也是法律體系解釋的旨趣所在。

其次，民事賠償并不否認國家賠償?shù)拇嬖诨A(chǔ)。公安機關(guān)作為國家機關(guān)行使國家權(quán)力，造成過錯后的追責法律程序適用自然有其特殊性，這也決定了國家賠償存在的基礎(chǔ)。然而這并不能否定當較為弱勢的行政相對人受到國家職權(quán)行為侵害時通過更完善、更有效的法律進行自我保護，達到索賠目的[6]。而況國家賠償與民事賠償同屬于侵權(quán)行為法調(diào)整范疇。

最后，民事賠償可以彌補國家賠償?shù)脑S多不足。一方面，面對國家賠償范圍窄、標準高、金額低的不足，民事賠償將無過錯責任原則和填平原則引入國家賠償歸責原則和賠償金標準中不僅可以充分彌補相對人所受損害，還可以更好地防止公權(quán)力的濫用。另一方面隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，《國家賠償法》也會進行相應(yīng)改進完善，民法中的侵權(quán)行為法會給《國家賠償法》的完善增添更多活力。

三、執(zhí)法過錯責任追究的程序

(一)民警執(zhí)法權(quán)益保障不足

對《規(guī)定》的出臺，許多學者和警察都認為這是進一步束縛民警手腳的規(guī)范，認為警察稍不注意就可能犯錯，輕則紀律處分、重則可能被開除辭退甚至到追究刑事責任，因此很大程度上影響著民警執(zhí)法過程中的工作積極性[7]。這也反映了《規(guī)定》本身對于民警執(zhí)法權(quán)益保障內(nèi)容的忽視。

首先從體系上看，相比《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》(以下稱《條例》)，執(zhí)法過錯責任追究的申訴救濟機制并未在追責程序之后單列一個章節(jié)，而是只在追責程序中提及，整個體系稍顯不足。

其次即便在第四章追責程序中提及警察申訴機制，也只是用了一條來表述，分量較輕。而且該條本身雖然參照了《條例》第六章(不服處分的申訴)第48條之規(guī)定，但將申訴處理期限定為30日，且少了申請復核的規(guī)定。而在《公務(wù)員法》第91條中明確規(guī)定了申請復核處理期限為30日，申訴處理期限為60日，案情復雜可延長至90日。雖然下位法可以在上位法范圍內(nèi)作出特殊規(guī)定，但《規(guī)定》本身恰恰反映了警察過錯責任追究申訴保障機制的嚴重缺失。

(二)提高執(zhí)法責任規(guī)范實用度

在執(zhí)法過錯責任追究程序上，《規(guī)定》特別強調(diào)了因故意或重大過失造成執(zhí)法過錯的終身追究制。乍看之下似乎與目前訴訟體制改革中的錯案終生追究機制呼應(yīng)，其實該規(guī)定實操性不高。公安機關(guān)行政執(zhí)法面臨的情況較之刑事案件偵查顯得更為復雜多變，刑事司法領(lǐng)域的錯案追究制度的建立也尚在不斷探索實踐中，《規(guī)定》的首次象征性宣示難道能馬上建立切實可行的執(zhí)法過錯追究制嗎？所以應(yīng)根據(jù)新形勢對公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出的新要求，對那些不銜接、不統(tǒng)一或相互抵觸的規(guī)范應(yīng)予以修改完善，形成形式統(tǒng)一、內(nèi)容一致的有機法律規(guī)范整體[8]。比如在制定完善相關(guān)規(guī)范時充分考量《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》、《公安機關(guān)執(zhí)法細則》等系列相關(guān)法律法規(guī)，做到與上位法、同位法的協(xié)調(diào)，共同形成有機統(tǒng)一的橫向和縱向執(zhí)法權(quán)責規(guī)范體系。

四、結(jié)語

新《規(guī)定》的施行對公安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要的導向作用。在推進公安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中一方面需要重視執(zhí)法責任規(guī)范的指導作用，另一方面也要注意相應(yīng)規(guī)范的實操性，提高其在整個法律規(guī)范體系中的協(xié)調(diào)度。這樣才能在順利協(xié)調(diào)推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的同時有效顧及民警執(zhí)法權(quán)益，最終實現(xiàn)執(zhí)法的權(quán)責統(tǒng)一。

[1]楊宗輝.檢察權(quán)結(jié)構(gòu)探微[J].法學評論，2009(1)：27.

[2]白亞凈.我國警察刑事執(zhí)法問題研究[D].西南政法大學碩士學位論文，2015：10-12.

[3]莫永成.公安改革背景下刑事執(zhí)法規(guī)范化研究[J].廣西警官高等專科學校學報，2016(1)：26-30.

[4]李丹陽.論警察執(zhí)法過錯責任追究制度的完善[J].上海公安高等專科學校學報，2012(2)：28.

[5]呂嘉晨.警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責任探析[J].山西師大學報，2014(5)：17.

[6]宿曉英.探析警察執(zhí)法侵權(quán)中的民事責任問題[J].法治與社會，2014(10)：67.

[7]史春澤.維護民警執(zhí)法權(quán)益的實踐與思考[J].法治與社會，2016(1)：158.

[8]鄧婉.論人民警察執(zhí)法權(quán)的法律保障[D].暨南大學碩士學位論文，2016.21.

*中南財經(jīng)政法大學2016年“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生創(chuàng)新實踐課題(項目編號：2016SZ03)。

D922.14

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：2095-4379-(2017)26-0056-02

韓楨(1991-)，男，河南洛陽人，中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，碩士在讀，研究方向：偵查學。