張君明

南陽師范學(xué)院法學(xué)院，河南 南陽 473061

我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的構(gòu)建*

張君明

南陽師范學(xué)院法學(xué)院，河南 南陽 473061

生態(tài)補(bǔ)償作為經(jīng)濟(jì)手段中的一種，已經(jīng)逐步運(yùn)用于環(huán)境資源保護(hù)中，然而如何才能從法律的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行界定，解決我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制面臨的管理體制不規(guī)范、實(shí)現(xiàn)方式不平衡、法律體制不健全等現(xiàn)實(shí)困境，還需要深入分析和探討，檢視并分析我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制缺位的原因，對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制進(jìn)行建立和完善，并和已經(jīng)形成的環(huán)境法律不斷銜接，從生態(tài)補(bǔ)償總體建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象、生態(tài)補(bǔ)償資金和資金管理、生態(tài)補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行路徑構(gòu)建。

生態(tài)補(bǔ)償；法律保障；構(gòu)建

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題一直以來都是人們關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，“生態(tài)環(huán)境不是免費(fèi)的午餐”，生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境利益、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。生態(tài)補(bǔ)償(Eco-Compensation)，國外稱之為“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”(PES)，是由生態(tài)利益的受益方對(duì)因生態(tài)保護(hù)而受損的一方，通過現(xiàn)金、實(shí)物或其他方式進(jìn)行的彌補(bǔ)。目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還處于初級(jí)階段，相關(guān)法律制度并不健全，很難針對(duì)性解決因生態(tài)補(bǔ)償缺失而引發(fā)的各種環(huán)境問題。因此，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制，對(duì)保護(hù)環(huán)境發(fā)展、維護(hù)生態(tài)平衡、實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義具有重要的意義。

一、管窺：我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

(一)生態(tài)補(bǔ)償管理體制不規(guī)范

目前，我國環(huán)境保護(hù)多部門分頭管理的模式造成生態(tài)補(bǔ)償管理體制的混亂，環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他業(yè)務(wù)部門之間的分工不明確，導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一的環(huán)境管理與監(jiān)督機(jī)關(guān)，極易產(chǎn)生各部門政策的脫節(jié)、割裂和沖突，造成執(zhí)行上的困難，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果大打折扣。此外，我國也沒有形成有效的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格行政區(qū)域劃分為特點(diǎn)的管理模式導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償行為在實(shí)施中的分割，各區(qū)域從維護(hù)各自利益的角度出發(fā)制定政策、調(diào)整利益，尚未形成跨省區(qū)、跨流域、跨生態(tài)功能區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

(二)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)方式不平衡

生態(tài)補(bǔ)償主要是自然資源的使用人在利用自然資源過程中，對(duì)所有權(quán)人支付相應(yīng)的費(fèi)用。我國對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償并沒有相應(yīng)的配套機(jī)制，更多依靠政府下?lián)軐ｍ?xiàng)資金解決，很難充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用。而且政府本身資金有限，下?lián)艿馁Y金根本不能滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨?，資金的嚴(yán)重緊缺影響到生態(tài)維護(hù)和發(fā)展的效果。此外，單純依靠政府下?lián)苜Y金，資金下?lián)艹绦蜉^為復(fù)雜，也不符合市場發(fā)展的需求，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償效率較低。政府財(cái)政補(bǔ)償和市場激勵(lì)方式并不平衡，很難充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來參與到生態(tài)破壞治理工作中去，對(duì)于生態(tài)破壞的補(bǔ)償情況也很難實(shí)現(xiàn)。

(三)生態(tài)補(bǔ)償法律體制不健全

從我國目前生態(tài)補(bǔ)償方面的法律體制來看，在法律內(nèi)容方面，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定零散在不同層級(jí)的單行環(huán)境資源法律中；在配套措施方面，缺乏一些因地制宜的柔性政策和措施與之補(bǔ)充和協(xié)調(diào)。完整性、全面性、綜合性、專項(xiàng)性與一體性的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識(shí)較為薄弱，且沒有具體的法律依據(jù)。完善的法律法規(guī)體系是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。因中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制無法落實(shí)，各省、市、自治區(qū)補(bǔ)償法律體制無法落實(shí)，推廣性、實(shí)施性較差，只能通過局部實(shí)驗(yàn)，或者是對(duì)專項(xiàng)問題進(jìn)行統(tǒng)一解決，盡管這種方式目前已具備一定的效果，但缺乏綜合性且無法在全國范圍內(nèi)有效使用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的需求。

二、檢視：我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制缺位的原因分析

(一)生態(tài)補(bǔ)償政策協(xié)調(diào)性差

盡管我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呷〉昧艘欢ǖ膶?shí)踐效果，但是從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，還存在著缺陷。我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策大多僅在內(nèi)容上涉及生態(tài)補(bǔ)償或本質(zhì)上是生態(tài)補(bǔ)償行為，雖然從不同視角對(duì)生態(tài)補(bǔ)償給予一定強(qiáng)調(diào)，但初衷基本是為了實(shí)現(xiàn)其他服務(wù)目標(biāo)，并非專門性生態(tài)補(bǔ)償政策。這樣在具體執(zhí)行過程中可能會(huì)與其他政策無法協(xié)調(diào)，或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)其他服務(wù)目標(biāo)而忽視了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的內(nèi)容。

(二)生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制被忽視

政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N重要實(shí)現(xiàn)形式。目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償方式主要以政府補(bǔ)償為主，通過政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、行政管制等手段實(shí)施，市場補(bǔ)償雖然有所運(yùn)用，但所占比重較少。僅依靠政府的財(cái)政投入不僅負(fù)擔(dān)巨大、穩(wěn)定性差，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。

(三)生態(tài)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)亟待明確

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶饕菍?duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償中較為重要的問題就是認(rèn)識(shí)到自然資源本身的生態(tài)價(jià)值，并且維護(hù)這一生態(tài)價(jià)值。目前的生態(tài)補(bǔ)償中，更多的是解決資源本身的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)單種資源的消耗進(jìn)行補(bǔ)償，而忽視了自然資源自身的生態(tài)價(jià)值屬性。從我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，盡管大多數(shù)人意識(shí)到自然資源緊缺問題，也樹立了環(huán)境保護(hù)意識(shí)，但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源開發(fā)利用上，還是更為注重經(jīng)濟(jì)效益，尤其是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)利益，生態(tài)環(huán)境破壞問題還沒有得到根本性的重視。政府部門征收了資源費(fèi)，只是從本部門資源保護(hù)角度出發(fā)，沒有考慮到其他資源匯總對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞以及后續(xù)危害的補(bǔ)償。建立生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制，需要以具體的法律來明確對(duì)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，同時(shí)界定對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償。

三、完善：我國生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制的路徑構(gòu)建

(一)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償總體建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)

生態(tài)補(bǔ)償本身就是一個(gè)社會(huì)性問題，在我國應(yīng)該建立統(tǒng)一而完善的生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制，提高我國整體生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的重要途徑，也是生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)事業(yè)的目標(biāo)所在。目前生態(tài)補(bǔ)償制度本身具有廣泛性和多樣性的特點(diǎn)，在不同地域表現(xiàn)方式不同，很難短時(shí)間內(nèi)在全國范圍內(nèi)推廣。根據(jù)目前我國資源現(xiàn)狀，確定資源承載力、開發(fā)密度和環(huán)境發(fā)展?jié)撛诳赡?，?yīng)當(dāng)從重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)入手，通過在重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)總體建設(shè)過程。針對(duì)不同地域，可以在統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)基礎(chǔ)上，制定具有地域特點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償政策，做好績效考核工作。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)群體參與，借助市場力量，找到市場補(bǔ)償手段，減輕政府部門財(cái)政負(fù)擔(dān)，真正制定完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)政策，利用多方力量完善生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制。

(二)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象

生態(tài)補(bǔ)償主體指的是籌集資金并進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膫€(gè)人以及組織。首先是國家。由于環(huán)境保護(hù)的問題具有較強(qiáng)的社會(huì)性以及公益性，國家不僅僅是自然資源的擁有者，同時(shí)也是提供公共利益的主體，因此其也需要對(duì)自然資源的損害承擔(dān)責(zé)任，成為了補(bǔ)償機(jī)制中主要的補(bǔ)償者。其次，破壞和污染生態(tài)環(huán)境的個(gè)體及組織。其作為主體，也是造成生態(tài)功能出現(xiàn)減損的直接加害者，因此，在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，其也是作為最大的實(shí)施者而存在。在我國，通常會(huì)要求此類主體支付排污費(fèi)，從而補(bǔ)償其對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的損害。另外，對(duì)于導(dǎo)致生態(tài)破壞的主體，還會(huì)要求其對(duì)生態(tài)破壞的補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行支付。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆诸愔饕且罁?jù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象進(jìn)行劃分的：首先，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的有效補(bǔ)償。其補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容是被污染的環(huán)境以及被破壞的生態(tài)系統(tǒng)的有效恢復(fù)與綜合性治理，還需要避免生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)進(jìn)一步的退化。第一種方式主要針對(duì)的就是生態(tài)環(huán)境，且其補(bǔ)償方式較多。其次，對(duì)于人的相關(guān)補(bǔ)償。這里則又可以再分為兩類：一是對(duì)于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)有貢獻(xiàn)的人，由于政府的財(cái)力有限，因此，政府行使管理者的職責(zé)，要求進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的一些經(jīng)濟(jì)主體必須要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，從而保證個(gè)體積極性的有效激發(fā)。二是在生態(tài)環(huán)境破壞行為中受到傷害的人以及在環(huán)境治理的過程中受到損害的利益者。

(三)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償資金和資金管理

公有資源與生態(tài)環(huán)境公共品在生態(tài)補(bǔ)償工作中需要依靠政府引導(dǎo)，然而在實(shí)際工作中，該項(xiàng)目需要消耗大量的資金，單憑政府下發(fā)資金無法緩解公共資源與生態(tài)環(huán)境公共品需求之間的矛盾，且效率極低。因此，構(gòu)建市場本位環(huán)境管理模式是其主要發(fā)展趨勢，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償工作的重要后續(xù)力量。例如社會(huì)公益活動(dòng)，可通過生態(tài)補(bǔ)償資金為其提供支援，使其能夠正常開展。除此之外，政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，將生態(tài)環(huán)境價(jià)格強(qiáng)制引入市場發(fā)展中，使生態(tài)環(huán)境資源管理在市場機(jī)制的影響下發(fā)揮最大的引導(dǎo)作用，對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行合理定價(jià)，提高生態(tài)資本增長值，加強(qiáng)生態(tài)資源市場的交易活動(dòng)，使“管”與“補(bǔ)”之間能夠相互分割開來，構(gòu)建公平、公正、公開的生態(tài)利益共享體系，促進(jìn)人與人、人與自然、人與社會(huì)之間的和諧相處。

(四)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償是由生態(tài)補(bǔ)償主體支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給生態(tài)受損主體。相較于一般的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定較為困難，主要原因在于生態(tài)受損主體的生態(tài)損失尤其是間接經(jīng)濟(jì)損失，即由于生態(tài)環(huán)境發(fā)展遭到破壞而可能造成的經(jīng)濟(jì)損失很難具體界定。從我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償額度的界定來看，大多數(shù)用的是“適當(dāng)”類的量詞，并沒有具體指出。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該注重其公平公正性，從生態(tài)受益和支出作為落腳點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償額度應(yīng)該包括生態(tài)破壞造成的損失以及生態(tài)恢復(fù)需要的效益總和。生態(tài)補(bǔ)償金額需要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)共同衡量，利用生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，確定具體的生態(tài)補(bǔ)償額度。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記曾深刻指出：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)長期任務(wù)，要久久為功。”良好的不生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，而生態(tài)補(bǔ)償作為一種解決生態(tài)安全問題的有效經(jīng)濟(jì)手段，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。因此，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立法律在生態(tài)補(bǔ)償中的重要性和權(quán)威性，全面加強(qiáng)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ蠙C(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)以及人類和環(huán)境的和諧共處。

[1]劉公云.論美國濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制對(duì)我國的啟示[D].山東師范大學(xué)，2014.

[2]韓艷梅.我國流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2010.

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[4]李俐.中美生態(tài)補(bǔ)償制度比較研究[D].山東師范大學(xué)，2013.

[5]戴茂華，謝青霞.論我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律構(gòu)建——以稀有金屬礦開發(fā)為例[J].東華理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，3301：69-73.

*南陽師范學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目“生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制研究”研究成果(項(xiàng)目編號(hào)：QN2016047)。

X321

：A

：2095-4379-(2017)26-0044-02

張君明(1983-)，女，漢族，河南南陽人，碩士，南陽師范學(xué)院法學(xué)院，講師，主要研究方向：民商法、環(huán)境法。