歐陽慶芳 胡小宇

三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002

淺談唐代御史監(jiān)察制度對當今紀檢監(jiān)察工作的啟示*

歐陽慶芳 胡小宇

三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002

唐代是我國封建歷史的鼎盛時期，唐代的御史監(jiān)察制度在我國封建時代政治制度中極具代表性，是我國古代政治制度的精華。唐代的御史監(jiān)察制度不僅為唐王朝成為世界范圍內(nèi)社會安定與政治清明的典范發(fā)揮了不可磨滅的作用，同時對后世也有著珍貴的借鑒價值，尤其對我國當代紀檢監(jiān)察工作有著諸多可借鑒之處。在當今我國全面深化改革，全面推進依法治國的環(huán)境下，是否能夠做到保障制度獨立，維護監(jiān)察職權(quán)；鞏固群眾基礎(chǔ)，提升監(jiān)察效率；科學管理框架，減少行政干預；重視人才培養(yǎng)，完善隊伍考核，成為我國紀檢監(jiān)察制度構(gòu)建的重點，同時也是我國依法治國體系完備的關(guān)鍵。

唐代；御史監(jiān)察制度；紀檢監(jiān)察

我國古代的監(jiān)察制度主要分為兩部分，其一為諫官制度，主要用于諫言帝王的政令及行為的失察或不合理，其二為御史制度，主要用于彈劾各級官員的違法或不良行為。唐代的監(jiān)察制度與歷代相比而言顯得更加全面與嚴密，體現(xiàn)出的作用也較為廣泛，并基本形成了多元化的監(jiān)察體系。唐王朝雖仍作為一個封建專制王朝，但政治上較前朝卻呈現(xiàn)出空前的民主與開放，法制具備較大的發(fā)展空間，御史監(jiān)察制度在此間發(fā)揮著極其重要的作用，這對于唐王朝創(chuàng)造出政治清明，經(jīng)濟繁榮的盛世有著不可磨滅的深遠影響，同時也使其國家模式及政治制度成為當時世界文明范圍內(nèi)的學習典范。

一、保障制度獨立，維護監(jiān)察職權(quán)

監(jiān)察御史一職于隋代開皇二年(公元582年)由檢校御史更改而成。發(fā)展至唐時，將御史臺分為三院，監(jiān)察御史屬察院，掌“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”，也即是負責監(jiān)察百官、巡視郡縣、糾正刑獄、肅整朝儀等事務(wù)的專項官職，可以直接向皇帝彈劾違法亂紀和不稱職的官員?！缎绿茣肪硭氖恕窗俟僦救び放_〉言：“監(jiān)察御史十五人，正八品下。掌分察百寮，巡按州縣，獄訟、軍戎、祭祀、營作、太府出納皆蒞焉；知朝堂左右?guī)鞍偎揪V目。凡十道巡按，以判官二人為佐，務(wù)繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。[1]”監(jiān)察御史是全國地方監(jiān)察的最高長官，這一職務(wù)的主要工作方式是通過其對各地的巡查并結(jié)合地方官員的工作匯報，由監(jiān)察御史直接向皇帝進行述職?；实弁ㄟ^監(jiān)察御史對全國巡查的報告情況來實現(xiàn)對地方官員的直接管理與監(jiān)督。

在唐代之前，監(jiān)察職權(quán)一般隸屬于行政職權(quán)，這種結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察行為受到影響甚至干涉，唐代監(jiān)察制度的一大特點在于其具備較強的獨立性，監(jiān)察機構(gòu)獨立于行政機構(gòu)，御史監(jiān)察制度得到相對的權(quán)力穩(wěn)固。《唐會要》卷六十一所言“所欲彈事，不須先進狀[2]”，唐代制度的發(fā)展與調(diào)整降低了中書省及門下省對監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)的影響力和約束力，從而使唐代御史監(jiān)察制度在實際運行上具備了獨立性和權(quán)力保障，進而較為高效地行使監(jiān)察職權(quán)。

二、鞏固群眾基礎(chǔ)，提升監(jiān)察效率

唐朝廷強調(diào)百官理政依律，御史察吏依律[3]。唐代初期，為了鼓勵對官員違法行為進行監(jiān)督和檢舉，朝廷實行了“風聞言事”的制度，也即在彈劾過程中，無需明確舉報者的姓名身份。雖然風聞言事一定程度上加大了監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查取證的工作量與難度，但使得許多位高權(quán)重的官員也因此失去了其打擊報復的目標，群眾監(jiān)督的積極性提高，法律約束力在一定范圍內(nèi)獲得了平等。同時，為了防止排斥異己與不當檢舉，朝廷實行“三司推事”，對于案件嚴重，涉及廣泛的案件，由尚書刑部、大理寺及御史臺組成調(diào)查組，共同審理。刑部為唐時期中央司法行政機關(guān)，主要是審核大理寺及州縣審判的案件，發(fā)現(xiàn)可疑案件則駁回原機關(guān)重審或負責復審，死刑案件移交大理寺重審。大理寺為唐時期中央最高審判機關(guān)，主要負責審理中央百官犯罪與京師徒刑以上案件及地方移送的死刑疑案。御史臺為

唐時期中央最高監(jiān)察機關(guān)，主要職責是監(jiān)督大理寺和刑部的司法活動，也參與一些特殊案件的審判?！叭就剖隆绷钊齻€相對獨立的機構(gòu)進行聯(lián)合調(diào)查，避免了同謀串供，同時，對于在聯(lián)合調(diào)查中被確定為誣告的案件，舉報人就存在遭到“反坐”的風險，這樣也降低了風聞言事制度下，隨意誣告的頻率。再者，在此類出現(xiàn)誣告的案件中，誣告者被責令受到“反坐”的懲罰，但提出彈劾的御史則沒有任何罪責，監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)盡可能將官員可能的違法事實展現(xiàn)，而后以“三司推事”來進行對應(yīng)罪責的認定與驗證，在此種規(guī)則之下，官員受到調(diào)查形成一種常態(tài)，被認定違法或追責則需進行證據(jù)的具體落實，這有利于官員乃至整個社會時刻受到法律無形力量的警示，同時使官員由于權(quán)力在握而蔑視法律的氣焰得到了有效的遏制。

現(xiàn)今，人民檢察院作為我國司法監(jiān)督機關(guān)，依法履行法律監(jiān)督職責，懲治貪污腐敗及查處職務(wù)犯罪是我國人民檢察院的主要工作。隨著我國反腐呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢，檢察院加大了查處貪污腐敗及職務(wù)犯罪的力度，依法懲處了一批危害我國政治經(jīng)濟等各領(lǐng)域的大小“蛀蟲”，這種“老虎蒼蠅一起打”的反腐實踐不僅凈化了我國的政治環(huán)境，維護了我國的經(jīng)濟健康，更重要的是受到了廣大人民群眾的擁護。反腐過程中群眾對檢察院工作提供了大力的支持，諸多大案要案都是依靠群眾的監(jiān)督與舉報才得以取證查處，由此可見人民群眾的力量才是我國檢察院乃至所有國家機關(guān)工作的力量之源。國家政權(quán)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)不僅需要加強監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威，更需要切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，制度設(shè)計要嚴密科學，尊重人民主體地位，以充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的重要作用[4]。讓群眾廣泛的參與到我國司法監(jiān)督之中，不僅有利于我國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的高效運作，而且能有效避免群眾對政府與政策的信任缺失。

三、科學管理框架，減少行政干預

在唐代的監(jiān)察御史制度中，監(jiān)察御史作為低品級官員行使職權(quán)，但正是低品級的監(jiān)察御史，卻掌握著令朝廷高品官員所忌憚的直接彈劾權(quán)，從朝廷當中的尚書省到各地方州縣，體現(xiàn)出監(jiān)察御史職權(quán)范圍廣且力度大的特征。同時，為了保證監(jiān)察御史的監(jiān)察權(quán)力可以免受其他部門的干擾而正常的行使，朝廷政令尚書省左右丞相負責在監(jiān)察御史的彈劾行為存在較大問題時可對監(jiān)察御史表示異議或彈劾，這樣監(jiān)察御史的監(jiān)察彈劾行為也受到相應(yīng)的監(jiān)督與制約，這些舉措對規(guī)范監(jiān)察御史的職權(quán)行使起到了很重要的作用。

前文中談到，唐代監(jiān)察制度的特點在于其具備較強的獨立性，制度的發(fā)展與調(diào)整降低了中書省及門下省對監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)的影響力和約束力，監(jiān)察機構(gòu)獨立于行政機構(gòu)，御史監(jiān)察制度在實際運行上具備了獨立性和強效性，御史監(jiān)察制度得到相對的權(quán)力穩(wěn)固。保證監(jiān)察機構(gòu)在組織上與實際運行上的相對獨立，在獨立的體系內(nèi)構(gòu)建更為合理的上下級領(lǐng)導關(guān)系才利于保障監(jiān)察體系的穩(wěn)定性與公正性。當前我國的司法工作與司法監(jiān)察工作受到行政權(quán)力的影響與約束過大，在這種環(huán)境下很容易導致國家司法機關(guān)與司法監(jiān)察機關(guān)的工作效率低下，尤其是監(jiān)察機關(guān)的效能缺失，從而滋生腐敗環(huán)境，導致惡性循環(huán)。所謂“把權(quán)力關(guān)在籠子里”就是要改變我國監(jiān)察制度中的雙重領(lǐng)導機制，監(jiān)察權(quán)力不能在任何情形下低于行政權(quán)力，如此實現(xiàn)國家監(jiān)察機構(gòu)的高效運作才會成為可能。

四、重視人才培養(yǎng)，完善隊伍考核

“御史府居朝廷之中，杰出他署，蓋以圭表百吏，糾繩四方，故選其屬者必在堅明勁削，臨事而不撓，不獨取謹厚溫文修整之度而已”。皇帝親擢的選任方式，體現(xiàn)出唐代選任御史的嚴格程度。唐代朝廷不僅在對監(jiān)察御史的選拔上有著嚴苛的要求。而且對于監(jiān)察御史職務(wù)的升遷變動也有嚴格的規(guī)定，必須經(jīng)過最基礎(chǔ)的職務(wù)經(jīng)歷后，經(jīng)過周期考核逐步提升職務(wù)。在具體選用標準上，“清則無私，謹則無忽，介直則敢言，清廉耿直，剛正不阿，盡忠職守，不畏權(quán)勢”等是監(jiān)察御史所要求的必須品質(zhì)，且監(jiān)察御史的選拔須經(jīng)過嚴格的文化考核，不僅要有足夠的知識儲備，還要有較為豐富的從政經(jīng)驗，這包括真切體察民情，了解為政之要和官場運作的規(guī)律等。對監(jiān)察御史的選任要求有基層任職經(jīng)歷，也即有基層任職經(jīng)歷且聲望較好的官員，往往是監(jiān)察御史的熱門人選。

與此同時，唐代建立了較為完善的官員考核制度，即考課制度。朝廷每年由吏部對各級官員進行考核，考核標準為“四善二十七最”，“四善”即“德義有聞”、“清慎明著”、“公平可稱”、“恪勤匪懈”，“二十七最”即是針對二十七種具體職責的評價，其中針對司法領(lǐng)域較為典型的是“推鞫得情，處斷平允，為法官之最”。并且，唐代將監(jiān)察機關(guān)對官吏的監(jiān)察情況與政績的考核及獎懲結(jié)合起來，監(jiān)察官員不僅擁有考核地方官員的權(quán)力，而且直接管理地方政務(wù)[5]。

與綜上相比，我國當今監(jiān)察力量的主要來源是國家公務(wù)員考試，然而我國的公務(wù)員考試這一制度明顯存在重視應(yīng)試理論，輕視應(yīng)用實際的弊端，在考試過程中最能檢驗應(yīng)用能力的面試環(huán)節(jié)，在檢驗標準上也沒有統(tǒng)一的高低標準，其成績的優(yōu)劣絕大部分由面試官評價而決定，這不僅使監(jiān)察人才的選拔存在較多不公平性與隨機性，甚至直接令選拔的過程成為腐敗滋生的溫床，選拔面試并沒有充分公開透明，這導致在公眾心目中，公務(wù)員考試的面試環(huán)節(jié)就是充斥暗箱操作的環(huán)節(jié)。缺乏公信力的監(jiān)察力量不僅其人員素質(zhì)引發(fā)懷疑，公眾信賴度的不足更加嚴重破壞了我國監(jiān)察力量的效率與支持度，這對于監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力效能都是根本性的打擊。另外，我國公務(wù)員的考核制度在程序，標準以及獎懲制度上都存在不足。首先，上級意見權(quán)重過大，其他方面意見的權(quán)重不足，這使得“對上卑躬屈膝，對下趾高氣昂”不良現(xiàn)象的滋生，同時也使得我國公務(wù)員考核失去了部分本來意義。其次，我國《國家公務(wù)員法》規(guī)定，我國公務(wù)員的考核內(nèi)容主要在德、能、勤、績、廉等五個方面[6]，這個標準是非?；\統(tǒng)的，導致我國監(jiān)察機關(guān)在實際工作中的評價環(huán)節(jié)容易發(fā)生“走過場”，不能真正起到激勵工作，警示怠工的作用。另外，公務(wù)員的考核更類似于對上一階段工作的總結(jié)，對而后工作的指導性意見缺失，這既不利于對監(jiān)察人員工作質(zhì)量的切實改善，也不利于真正令檢察人員自察自省，尋求自身各方面的不足。公務(wù)員集體在普通民眾心中僅僅是“鐵飯碗”，人民公仆的作用與形象逐步缺失，我國公務(wù)員應(yīng)放下“鐵飯碗”的形象，切實抓緊考核制度的建設(shè)與改善，不僅在工作過失方面進行管制，不作為對公務(wù)員集體在群眾心中的形象傷害更為嚴重，對于不合格的公務(wù)員，應(yīng)及時公開進行處理。我國監(jiān)察人員的素質(zhì)，不僅與我國監(jiān)察系統(tǒng)的運作成效直接相關(guān)，更直接關(guān)系到我國的經(jīng)濟健康甚至政治健康。

疆域遼闊，文化開放，政治清明，經(jīng)濟繁榮，是唐王朝在全世界人民心中共同的標簽，這是每個中華兒女心中永遠的驕傲。良好的制度是盛世的奠基，盡管御史監(jiān)察制度有一定的歷史局限性，但它在皇權(quán)專制的年代，是一種平衡了皇權(quán)與相權(quán)、中央與地方、行政與監(jiān)察之間關(guān)系的成功典范，是中國古代政治制度中不可缺失的重要環(huán)節(jié)，不僅保障了權(quán)力在朝廷綱紀和律令法典范圍內(nèi)正常的運行，更是為國家的統(tǒng)一，社會風氣健康的維護甚至整個時代經(jīng)濟繁榮昌盛的實現(xiàn)起到了重要作用，也產(chǎn)生了不可磨滅的深遠影響，是中國古代政治制度中的精華，對后世有著珍貴的借鑒價值。

[1]李成甲.新唐書選譯[M].蘇州：鳳凰出版社，2011.05.

[2][北宋]王溥.唐會要[M].上海：上海古籍出版社，2006：12.

[3]李青.唐宋監(jiān)察制度初探[J].現(xiàn)代法學，2004.06.

[4]鄔思源.20世紀50年代杭州市人民監(jiān)察通訊員實踐及其歷史經(jīng)驗[J].中共寧波市委黨校學報，2015.01.

[5]孫立忠.唐代監(jiān)察制度探析[J].河南社會科學，2003.01.

[6]葉勇.芻議我國公務(wù)員考核制度的缺陷及其對策[J].理論觀察，2009.06.

*2014年度教育部人文社會科學研究項目“完善國家治理體系對紀檢監(jiān)察的現(xiàn)實要求與路徑研究”(項目批準號14JDJYLZ03)。

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：2095-4379-(2017)26-0037-03

歐陽慶芳，女，湖北黃岡人，三峽大學法學與公共管理學院，教授，主要研究方向：紀檢監(jiān)察及法制教育；胡小宇，男，湖北宜昌人，三峽大學法學與公共管理學院，碩士研究生。