郭倩 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

國內(nèi)外預(yù)算績效管理研究的差異綜述

郭倩 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

本文選取2007到2017年為研究樣本的時(shí)間區(qū)間，對(duì)國內(nèi)外預(yù)算績效管理法律法規(guī)和專家學(xué)者的研究方向、重點(diǎn)、內(nèi)容等進(jìn)行分析，重點(diǎn)闡述國內(nèi)外預(yù)算績效管理的差異，對(duì)進(jìn)一步完善我國預(yù)算績效管理制度和體系提出了建議。

預(yù)算 績效 差異研究 文獻(xiàn)綜述

一、引言

預(yù)算管理是每個(gè)申請(qǐng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不可缺少的一部分。對(duì)公共機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評(píng)估和監(jiān)督管理是公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，也是世界各國普遍的做法。本文通過對(duì)國內(nèi)外預(yù)算績效管理的制度研究和專家學(xué)者對(duì)績效預(yù)算管理體系和問題研究，來分析國內(nèi)外預(yù)算績效管理體系的差異，希望對(duì)部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系建立有所啟示。

二、國內(nèi)外績效預(yù)算制度比較

1.我國預(yù)算績效體系制度經(jīng)歷了從簡單到更加切合實(shí)際的不斷優(yōu)化的過程。2005年，為貫徹十六屆三中全會(huì)“建立預(yù)算績效考核制度”的精神，規(guī)范中央部門預(yù)算績效考核，提高預(yù)算使用效率，更好地完成提高政府公共服務(wù)水平的目的 ，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》，首先在財(cái)政部中央部門確定試點(diǎn)實(shí)施。 績效考核對(duì)象由財(cái)政部商中央部門確定，采取先簡單后困難的原則，逐步推進(jìn)。2009年《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》頒布，通過加強(qiáng)試點(diǎn)工作，對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)各方職責(zé)、工作程序、內(nèi)容體系和評(píng)價(jià)文本等內(nèi)容進(jìn)行了更清晰的規(guī)定。2011年財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)的績效和目標(biāo)、方法和標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容對(duì)象、 指標(biāo)、實(shí)施程序和管理組織工作、報(bào)告制度、結(jié)果內(nèi)容及其應(yīng)用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。經(jīng)過多年探索，我國的財(cái)政預(yù)算績效管理體系逐步趨于完善。

2.美國關(guān)于預(yù)算績效體系與國內(nèi)相比的獨(dú)特之處。美國2010年頒布了《2010年政府績效成果法案修正案》，以評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)績效和改進(jìn)情況，設(shè)立機(jī)構(gòu)績效改進(jìn)官員和績效改進(jìn)委員會(huì)以實(shí)現(xiàn)政府項(xiàng)目的季度性績效評(píng)價(jià)。其與國內(nèi)制度相比主要有兩個(gè)特點(diǎn)，一是建立具有季度目標(biāo)的一般的聯(lián)邦政府績效指標(biāo)以測量或評(píng)價(jià)，指向一個(gè)聯(lián)邦政府績效目標(biāo)的整體進(jìn)度，并建立明確劃分的季度時(shí)間表，而國內(nèi)的財(cái)政預(yù)算績效考核目標(biāo)以整個(gè)財(cái)年為周期，指標(biāo)體系相比美國過于粗放、宏觀。二是美國法案對(duì)聯(lián)邦政府項(xiàng)目、目標(biāo)和結(jié)果的透明度提出了詳細(xì)明確的要求，要求各部門建立預(yù)算和績效的公開網(wǎng)站，要保證各自網(wǎng)站的有效運(yùn)營，至少每季度更新一次網(wǎng)站，網(wǎng)站上包含部門明確的每一個(gè)項(xiàng)目的信息。同時(shí)對(duì)公布的信息進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，約定涉及的在網(wǎng)站上公布的信息應(yīng)當(dāng)是在因特網(wǎng)上容易被公眾、國會(huì)成員和委員會(huì)所發(fā)現(xiàn)和保存的，這些信息同時(shí)也應(yīng)當(dāng)按照可搜索、可機(jī)讀的格式呈現(xiàn)。而國內(nèi)對(duì)預(yù)算和績效公開并沒有過多要求，只規(guī)定了績效評(píng)價(jià)的最終結(jié)果應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)按照我國政府信息公開有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行公開。

三、國內(nèi)外績效預(yù)算研究比較

（一）對(duì)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

戴曉燕（2007）提出將績效理念應(yīng)用于各類事業(yè)單位科學(xué)研究管理的預(yù)算管理，特別是將績效管理反映在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行的全部生命周期中，并強(qiáng)調(diào)在意識(shí)形態(tài)中要培育實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的理念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的一體化，使財(cái)務(wù)預(yù)算管理真正發(fā)揮自身的作用。

孔志峰（2007）對(duì)績效預(yù)算的整體架構(gòu)進(jìn)行了設(shè)想，總結(jié)為預(yù)算績效、績效管理、績效評(píng)價(jià)和績效審計(jì)四者合一的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。

范柏乃（2012)提出我國政府實(shí)應(yīng)該建立正確的政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系和有效的激勵(lì)機(jī)制，明確權(quán)利和責(zé)任，改善會(huì)計(jì)相關(guān)制度，構(gòu)建一套績效預(yù)算的制度體系，通過加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行審計(jì)來督促確保績效預(yù)算的執(zhí)行。

楊賢慧、王秀華、石艷萍（2013）則是在充分分析科研經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出目前多數(shù)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行與最后的績效考核不掛鉤的問題，并建議優(yōu)化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過成果率、結(jié)題率等相關(guān)指標(biāo)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行管理。

趙長寶(2015)認(rèn)為，提升高校科研經(jīng)費(fèi)績效管理應(yīng)著力關(guān)注三個(gè)方面，一是淺嘗輒止的績效考核，內(nèi)容含糊標(biāo)準(zhǔn)不明。如何進(jìn)行考核，大家都在嘗試實(shí)行。二是目前績效監(jiān)督工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力，成效卻甚微。三是考核結(jié)果導(dǎo)向不足，激勵(lì)約束力薄弱。

毛成銀、任藍(lán)青（2017）認(rèn)為預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)種類多樣，評(píng)價(jià)方法可以有多種選擇，因?yàn)椴煌瑔挝坏念愋?、?jí)別不同，各單位的預(yù)算執(zhí)行特點(diǎn)也不盡相同。而財(cái)政部頒發(fā)的通用的績效評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)體系不具有專門的針對(duì)性，針對(duì)特定單位的預(yù)算管理來說也未必實(shí)用。

綜上，國內(nèi)學(xué)者自2007以來逐步建立了在財(cái)務(wù)預(yù)算整個(gè)生命周期中融入績效評(píng)價(jià)和績效考核的理念，認(rèn)為績效預(yù)算不僅是在預(yù)算編制過程中考慮績效評(píng)價(jià)，而是在預(yù)算制定、績效管理、績效評(píng)價(jià)、績效審計(jì)的預(yù)算執(zhí)行全過程中的加入績效管理的具體要求，將績效管理和預(yù)算制定、實(shí)施、反饋、再制定全生命周期結(jié)合起來，通過多次問題回歸來指導(dǎo)、修訂預(yù)算的編制。同時(shí)，為了保證績效預(yù)算能夠切實(shí)執(zhí)行，國內(nèi)學(xué)者一是對(duì)預(yù)算績效考核的指標(biāo)參數(shù)進(jìn)行了研究，研究設(shè)計(jì)更加合理有效的指標(biāo)體系；二是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的責(zé)權(quán)發(fā)生制、預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)、績效激勵(lì)機(jī)制等確?？冃ьA(yù)算能夠充分執(zhí)行的保障措施進(jìn)行了探討；三是部分學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前通用的績效評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)不具有針對(duì)性，對(duì)某個(gè)預(yù)算單位或行業(yè)也不一定具備實(shí)用性。

（二）國外研究現(xiàn)狀

Philip.G.Altbach（2004）認(rèn)為要加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，因?yàn)樗强蒲泄芾淼淖钪匾h(huán)節(jié)，科研經(jīng)費(fèi)管理需要依照合同認(rèn)真執(zhí)行，而預(yù)算編制管理正是科研管理的核心，其他的各類管理活動(dòng)需要圍繞預(yù)算管理進(jìn)行展開。

艾雷弗德豪（2005）認(rèn)為，績效預(yù)算需要準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資源和合理的成本核算、數(shù)據(jù)分析和報(bào)告生成系統(tǒng)。通過這種會(huì)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行績效考核方法的建立和準(zhǔn)確信息的采集，能夠使預(yù)算編制、執(zhí)行全過程更加透明，從而進(jìn)一步支持績效預(yù)算的編制和執(zhí)行。

Torben Schubert(2009)認(rèn)為歐洲和美國通過進(jìn)行績效考核并充分依據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，有效使科研人員的行為得到了約束，增加了科研人員的遵紀(jì)守法意識(shí)，從而進(jìn)一步確保了財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)的效能、收益和安全，這種預(yù)算制度的改革使績效考核落到了實(shí)處。

Mika Nieminen和Otto Auranen（2010）也認(rèn)為，有效的競爭和合理的激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)是充分提高科研機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算管理執(zhí)行效率的關(guān)鍵。

Barton. R. Clark（2009）認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)績效考核應(yīng)該從項(xiàng)目立項(xiàng)開始，上級(jí)部門應(yīng)該通過抽查檢查和績效評(píng)價(jià)、審計(jì)等手段，加強(qiáng)對(duì)科研預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)管，并對(duì)績效考核優(yōu)異的科研工作人員進(jìn)行物質(zhì)上和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。

陳志斌（2012）對(duì)澳大利亞的預(yù)算績效管理體系進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)要建立績效目標(biāo)體系框架，加強(qiáng)預(yù)算績效責(zé)權(quán)管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督并增加預(yù)算和執(zhí)行的透明度，對(duì)預(yù)算和執(zhí)行情況進(jìn)行信息公開。

徐國沖、卓越（2012）指出歐美國家非常重視通過預(yù)測方式進(jìn)行績效評(píng)估，不斷發(fā)掘新的績效指標(biāo)來完善預(yù)算績效考核體系；通過明確科研預(yù)算執(zhí)行的權(quán)利和責(zé)任，來促使科研人員強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效能，提高預(yù)算執(zhí)行效果；通過加強(qiáng)審計(jì)、完善績效戰(zhàn)略，來更加有力推動(dòng)績效管理系統(tǒng)工程建設(shè)。

綜上，國外學(xué)者同樣承認(rèn)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的重要性，認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)管理中預(yù)算編制處于龍頭地位，所有管理活動(dòng)都要以預(yù)算為基準(zhǔn)而開展。同時(shí)相比國內(nèi)學(xué)者大多對(duì)績效預(yù)算體系進(jìn)行研究，國外學(xué)者關(guān)注的更多是績效預(yù)算如何更好的監(jiān)督、執(zhí)行, 于愛晶（2006）對(duì)美國、澳大利亞、英國、加拿大、新西蘭等國家進(jìn)行比較后指出，在預(yù)算管理中必須存在有效的績效監(jiān)督，否則就無法掌握預(yù)算執(zhí)行的效益，不僅無法掌握預(yù)算是否執(zhí)行，更無法掌握預(yù)算體系的有效性。國外學(xué)者的意見主要集中在兩方面，一是通過夯實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，強(qiáng)調(diào)預(yù)算責(zé)任與責(zé)任評(píng)估結(jié)合，認(rèn)為應(yīng)該通過績效考核和獎(jiǎng)罰措施約束了研究人員的科研行為，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的科研人員應(yīng)給予更多的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神報(bào)酬；二是強(qiáng)調(diào)預(yù)算透明和公開，強(qiáng)調(diào)公眾監(jiān)督，通過采取完善的會(huì)計(jì)系統(tǒng)收集可信的績效信息來建立有效的績效考核方法來增加預(yù)算透明度，或通過網(wǎng)站加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開，通過公眾監(jiān)督來確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行合理到位。

四、啟示

1.加強(qiáng)預(yù)算和績效管理體系和績效結(jié)果的公開。通過在網(wǎng)站公示部門預(yù)算和績效結(jié)果，對(duì)預(yù)算和執(zhí)行的績效結(jié)果進(jìn)行公開，從而達(dá)到全社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，由財(cái)政部門、主管部門監(jiān)督變?yōu)楣姳O(jiān)督，更有利于預(yù)算的執(zhí)行，對(duì)項(xiàng)目更好的提質(zhì)增效。

2.各部門加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)體系與責(zé)權(quán)掛鉤，明確獎(jiǎng)罰措施。預(yù)算績效體系建設(shè)的目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行的成效的不斷提升，而促使績效提升的關(guān)鍵問題就是對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的處理，即與責(zé)權(quán)掛鉤，明確獎(jiǎng)懲措施，對(duì)績效優(yōu)秀的提出具體獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)績效評(píng)價(jià)差的進(jìn)行懲罰處理，確保預(yù)算的績效管理最終落到實(shí)處。

[1]李佳.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效管理評(píng)價(jià)體系構(gòu)建初探[J].教育財(cái)會(huì)研究,2011,05:31-35.

[2]戴曉燕.高校財(cái)務(wù)預(yù)算與績效管理研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2007.

[3]毛成銀,任藍(lán)青.從績效視角論我國事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)[J].財(cái)會(huì)月刊,2017,(01):26-33.

[4]孔志峰：《績效預(yù)算論》[M]，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年.

[5]范柏乃：《政府績效管理》[M]，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年.

[6]美國《2010年政府績效成果法案修正案》.

郭倩（1989.9-），女，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，會(huì)計(jì)初級(jí)職稱，本科學(xué)歷，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。