鄭浩，王繼晨?jī)?nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院

新中國(guó)行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點(diǎn)研究

鄭浩，王繼晨
內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院

行政區(qū)劃體制是一個(gè)國(guó)家行政權(quán)力分配的重要表現(xiàn)形式。本文以改革開放為分界線，梳理了新中國(guó)成立以來我國(guó)行政區(qū)劃體制演變的歷史，通過比較分析總結(jié)出了這一演變過程所具有的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的行政區(qū)劃體制改革具有重要的借鑒意義。

行政區(qū)劃體制；城鄉(xiāng)分治；市管縣

當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的要求。我國(guó)的行政區(qū)劃體制也需要不斷與時(shí)俱進(jìn)，以便更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，梳理和研究新中國(guó)行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點(diǎn)可以為我國(guó)當(dāng)前的行政區(qū)劃體制改革提供有益的歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒和改革思路指引。

一、改革開放前的“城鄉(xiāng)分治”體制

改革開放前，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是“城鄉(xiāng)分治”體制，即由省級(jí)政府分別直接管理城市和農(nóng)村地區(qū)。鑒于當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村地區(qū)面積廣、人口多的客觀現(xiàn)實(shí)，在地方上還設(shè)立了兩個(gè)派出機(jī)關(guān)：在省、縣之間設(shè)立地區(qū)行政公署，作為省、自治區(qū)的派出機(jī)關(guān)；在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立區(qū)公所，作為縣、自治縣的派出機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)對(duì)行政區(qū)域的劃分規(guī)定，地區(qū)是省、自治區(qū)的派出機(jī)關(guān)，經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，管理幾個(gè)縣、自治縣和市。地區(qū)不是一級(jí)地方行政單位，而是在省、自治區(qū)和縣之間發(fā)揮一種協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用。而在當(dāng)時(shí)，絕大多數(shù)城市政府主要承擔(dān)城市建設(shè)和管理的基本職能，并不負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)政權(quán)，在行政隸屬關(guān)系上，直接接受省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

此外，除1958年以后鄉(xiāng)政府變更為人民公社以及“文革”期間地方各級(jí)人民政府的名稱改為“革命委員會(huì)”外，我國(guó)地方行政建制基本保持穩(wěn)定，省—（地區(qū)）—縣、市—鄉(xiāng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的格局沒有發(fā)生太大變化。這樣的“城鄉(xiāng)分治”體制一方面對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用，另一方面也在一定程度上限制了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期貧困落后。

二、改革開放后“市管縣”體制的形成和發(fā)展

“市管縣”體制是指由市負(fù)責(zé)管轄周邊若干個(gè)縣或自治縣，在市與縣之間形成上下級(jí)行政隸屬關(guān)系的一種地方行政管理體制。20世紀(jì)80年代以來，隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程的快速發(fā)展，城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的地位日益提升，逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性力量。為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，一些省份開始探索“以城帶鄉(xiāng)”、“以工促農(nóng)”的發(fā)展思路，試圖通過實(shí)行“市管縣”體制，發(fā)揮中心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同增長(zhǎng)。

1982年，當(dāng)時(shí)的遼寧省為破除城鄉(xiāng)二元體制對(duì)中心城市經(jīng)濟(jì)輻射力的限制，率先試點(diǎn)“市管縣”財(cái)政管理體制。隨后，廣東、江蘇等多個(gè)省份也紛紛嘗試實(shí)行“市管縣”體制。1983年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，該通知強(qiáng)調(diào)了實(shí)行“市管縣”體制對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義。隨后，撤地設(shè)市和地市合并工作在全國(guó)范圍內(nèi)普遍展開。

在這樣的趨勢(shì)下，1999年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，要求通過地市合并和撤地設(shè)市等方式，逐步撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行“市管縣”體制。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，“市管縣”體制最終成為我國(guó)行政區(qū)劃體制中較為普遍和成熟的一項(xiàng)制度?！笆泄芸h”體制形成以后，我國(guó)的地方行政層級(jí)除海南省和四個(gè)直轄市以外，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)基本上保持著省、自治區(qū)—地級(jí)市（自治州）—縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級(jí)制的地方行政體制。

三、新中國(guó)行政區(qū)劃體制演變的特點(diǎn)

（一）承襲歷史舊制，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

梳理新中國(guó)行政區(qū)劃體制演變的歷史可以發(fā)現(xiàn)，無論是改革開放前的“城鄉(xiāng)分治”體制，還是改革開放后的“市管縣”體制，都是在省—縣—鄉(xiāng)體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整而形成的。特別是改革開放前形成的省—（地區(qū)）—縣—鄉(xiāng)體制和直轄市的設(shè)立基本上沿用了民國(guó)時(shí)期的地方行政體制，主要的區(qū)別在于民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)作為地方自治組織不屬于一級(jí)行政單位。至于建國(guó)初期設(shè)置的大區(qū)以及改革開放后設(shè)立的地級(jí)市都是在省—縣—鄉(xiāng)體制基礎(chǔ)之上進(jìn)行的適當(dāng)調(diào)整。

（二）派出機(jī)關(guān)減少，行政層級(jí)實(shí)體化

改革開放前普遍存在的地區(qū)行署和區(qū)公所作為派出機(jī)關(guān)不屬于一級(jí)地方政府，對(duì)其各自所轄的下級(jí)地方政府只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，不具有實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此是一種虛化的行政層級(jí)。在改革開放后的“市管縣”改革中，原來的地區(qū)建制通過地市合并和撤地設(shè)市兩種方式逐步演變?yōu)楝F(xiàn)在具有實(shí)際行政權(quán)的地級(jí)市建制，因此成為了實(shí)體化的行政層級(jí)。現(xiàn)在除部分自治區(qū)還保留地區(qū)建制以外，地區(qū)行署基本上退出了新中國(guó)歷史的舞臺(tái)。與此同時(shí)，區(qū)公所在改革進(jìn)程中也被普遍撤銷，目前僅有河北省逐鹿縣還保留著一個(gè)區(qū)公所。

（三）順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，不斷與時(shí)俱進(jìn)

縱觀新中國(guó)行政區(qū)劃體制的演變歷史，可以發(fā)現(xiàn)每一次改革都是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。建國(guó)初期由于社會(huì)局勢(shì)不穩(wěn)，各地區(qū)之間聯(lián)系不便，為了更好地維護(hù)中央政府的權(quán)威、貫徹執(zhí)行中央政府的政策，于是在省級(jí)政府之上設(shè)立了大行政區(qū)。改革開放后我國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程迅速發(fā)展，為了更好地發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展目標(biāo)，便逐步形成了現(xiàn)在的市管縣體制。為了更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)正在積極探索“省直管縣”體制改革，這一改革在浙江、海南等省已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)下一步的行政區(qū)劃體制改革指明了方向?？傊煌瑫r(shí)期的發(fā)展要求決定了我國(guó)的行政區(qū)劃體制發(fā)展演變的方向和內(nèi)容。

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