李 鵬

(武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

精準(zhǔn)脫貧視閾下就業(yè)扶貧：政策回顧、問題詮釋與實(shí)踐探索

李 鵬

(武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

就業(yè)脫貧在精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略中具有重要地位，通過就業(yè)幫扶使得有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口早日通過自己的雙手和努力，積極地融入社會(huì)，提升自我，進(jìn)而從根本上擺脫貧困。當(dāng)前就業(yè)扶貧政策主要包括專項(xiàng)就業(yè)救助以及人社部專門針對(duì)就業(yè)扶貧的系列文件，但二者的理念預(yù)設(shè)、權(quán)利義務(wù)規(guī)定和政策側(cè)重點(diǎn)不盡相同。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，一些扶持政策的門檻條件較高，貧困家庭照料負(fù)擔(dān)重、勞動(dòng)力市場(chǎng)分割等也會(huì)影響政策的可及性；同時(shí)，貧困地區(qū)公共服務(wù)體系需要更加完善，要切實(shí)尊重和維護(hù)好貧困人員各項(xiàng)就業(yè)合法權(quán)益。因此，在就業(yè)扶貧工作中要以整體性治理統(tǒng)籌各項(xiàng)貧困人員就業(yè)促進(jìn)政策，整合各項(xiàng)政策構(gòu)建綜合性就業(yè)援助體系；消除政策戶籍壁壘，導(dǎo)入積極就業(yè)援助理念，以促進(jìn)貧困人員就業(yè)為根本，加強(qiáng)地區(qū)、區(qū)域之間的信息互通、政策銜接和幫扶資金融通，提高政策的可及性。

精準(zhǔn)脫貧；就業(yè)扶貧；建檔立卡；整體性治理

一、引言

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨中央一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，旨在實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，完成全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。其中關(guān)鍵一點(diǎn)在于建立持久的反貧困體系，預(yù)防貧困發(fā)生以及再次返貧，鞏固和提升精準(zhǔn)脫貧效果，確保小康路上不落一人，不落一戶。與以往的救濟(jì)性扶貧、區(qū)域開發(fā)式扶貧不同，精準(zhǔn)扶貧不僅需要“輸血”，維護(hù)貧困人員的最低生活，更重要的是“造血”，保障貧困人員發(fā)展權(quán)利，提升貧困人員發(fā)展愿望和發(fā)展能力。

就業(yè)是民生之本，只有帶動(dòng)貧困人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)，才能增強(qiáng)貧困人員自主脫貧意識(shí)，提高貧困人員收入水平。目前，我國(guó)農(nóng)民收入中，勞務(wù)收入占有非常大的比重。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入9430元，其中工資性收入3652元，占比為38.7%，而2015年農(nóng)村居民人均可支配收入上升至11422元，工資性收入達(dá)到4600元，占比增加到40.3%，就業(yè)對(duì)增加農(nóng)民收入的邊際效應(yīng)貢獻(xiàn)最大，因此就業(yè)扶貧可以明顯改善貧困戶的生產(chǎn)生活條件。而且精準(zhǔn)脫貧根本上在于實(shí)現(xiàn)貧困人員共享發(fā)展、自由發(fā)展，就業(yè)不僅可以提高其經(jīng)濟(jì)收入的獲得感，還可以提升自我人力資本。充分的社會(huì)融入能夠獲取聲譽(yù)與認(rèn)可，獲取更多的社會(huì)資本，提升與社會(huì)的融合度，增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)力，促進(jìn)向上的社會(huì)流動(dòng)，提高對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的防控和應(yīng)對(duì)能力，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久脫貧。

當(dāng)前，針對(duì)農(nóng)村貧困人口的就業(yè)扶貧，主要是通過就業(yè)救助的辦法。人力資本、社會(huì)資本和社會(huì)人口學(xué)特征是制約貧困人口就業(yè)的主要原因。農(nóng)村貧困人口的明顯特征為受教育水平低、社會(huì)關(guān)系欠缺、人際往來范圍窄，同時(shí)殘疾人較多、家庭照料負(fù)擔(dān)重。據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣低保人口納入建檔立卡的貧困對(duì)象有986萬人、354萬戶，“低保兜底”人口占到農(nóng)村低保人口的48.9%，其中農(nóng)村低保老年人和殘疾人合計(jì)占43.1%?？紤]適齡入學(xué)兒童等其他缺乏勞動(dòng)能力人口，粗略估計(jì)仍有大約一半的農(nóng)村貧困人口具有一定勞動(dòng)能力。因此，實(shí)施“五個(gè)一批”的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，通過就業(yè)救助實(shí)現(xiàn)就業(yè)扶貧具有十分重要的地位和作用。

二、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)中就業(yè)扶貧的主要政策

就業(yè)扶貧在精準(zhǔn)扶貧政策“組合拳”中具有重要地位，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)貧困人員永久脫貧、提振發(fā)展信心、融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)具有顯著作用。因此，圍繞扶持建檔立卡貧困人員積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)，民政、人社、財(cái)政等多部委聯(lián)動(dòng)，在資源保障、體系構(gòu)建、治理創(chuàng)新等方面出臺(tái)了一系列政策舉措。

(一)政策規(guī)定解析

1.政策規(guī)定

就業(yè)扶貧是指針對(duì)建檔立卡的貧困人口，通過各種途徑讓其充分穩(wěn)定就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，以提高自身收入實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久脫貧。在目前的政策規(guī)定和實(shí)踐當(dāng)中，主要包括兩個(gè)方面。一個(gè)是專項(xiàng)社會(huì)救助中的就業(yè)救助，另一個(gè)則是人社部正式發(fā)布的有關(guān)文件。就業(yè)救助根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》(國(guó)務(wù)院令第649號(hào))定義，國(guó)家對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。申請(qǐng)就業(yè)救助的，應(yīng)當(dāng)向所住地街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核實(shí)后予以登記，并免費(fèi)提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中做好人力資源社會(huì)保障扶貧工作的意見》(人社部發(fā)〔2016〕71號(hào))提出，“十三五”時(shí)期，通過幫助有就業(yè)意愿的建檔立卡農(nóng)村貧困勞動(dòng)力(以下簡(jiǎn)稱貧困勞動(dòng)力)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，解決1000萬人脫貧。使每個(gè)有參加職業(yè)培訓(xùn)意愿的貧困勞動(dòng)力每年都能接受至少1次免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。

從兩項(xiàng)主要的就業(yè)扶貧政策看，引導(dǎo)農(nóng)村建檔立卡貧困人員就業(yè)的主要途徑包括就地就業(yè)、外出就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、以工代賑以及公益崗位安置。鼓勵(lì)支持對(duì)象包括貧困家庭勞動(dòng)力以及吸納貧困家庭勞動(dòng)力的企業(yè)或各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。幫扶措施有針對(duì)貧困人員的現(xiàn)金補(bǔ)助和提供培訓(xùn)、就業(yè)信息以及工作介紹等就業(yè)服務(wù)，也包括針對(duì)創(chuàng)業(yè)者的稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免政策；針對(duì)吸納貧困家庭勞動(dòng)力的企業(yè)或組織，主要是提供稅收優(yōu)惠和費(fèi)用減免、崗位和社保、培訓(xùn)補(bǔ)貼以及政府獎(jiǎng)勵(lì)等。

2.政策解析

這兩個(gè)制度文件對(duì)就業(yè)扶貧提出了明確思路和要求，但也存在著諸多差異。從政策對(duì)象看，就業(yè)救助針對(duì)的是低保家庭成員，而人社部文件針對(duì)的是全部建檔立卡貧困人員。但目前建檔立卡的貧困人口與農(nóng)村低保人口的吻合程度不高，截至2015年底，全國(guó)共有2127萬戶、3015.2萬人農(nóng)村低保對(duì)象尚未納入建檔立卡體系。一些地方也將建檔立卡的貧困人口劃分為一般貧困人口、低保貧困人員以及五保貧困人員。即使同樣納入到建檔立卡，因具體分類不同，在就業(yè)扶貧的支持和照顧政策上也會(huì)出現(xiàn)明顯差異。

從權(quán)利義務(wù)看，就業(yè)救助在政策設(shè)計(jì)上加入了約束因素，防止產(chǎn)生福利依賴，它主要是從客觀指標(biāo)上確定低保對(duì)象是否具有一定的勞動(dòng)能力，無論是否具有主觀就業(yè)意愿，都應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作，而且若是無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。對(duì)于領(lǐng)取低保金的貧困人員講，具有一定勞動(dòng)能力，就需要履行與之相匹配的勞動(dòng)義務(wù)。而就業(yè)扶貧文件中強(qiáng)調(diào)的是未就業(yè)，但是有勞動(dòng)能力同時(shí)還要有勞動(dòng)意愿。強(qiáng)調(diào)主觀勞動(dòng)意愿，表明就業(yè)扶貧措施帶有一定的自愿性質(zhì)。這也給相關(guān)部門和建檔立卡貧困人員帶來了一定的自由裁量空間。如果執(zhí)行過程中就業(yè)培訓(xùn)宣傳不到位，貧困人員自身培訓(xùn)意識(shí)淡薄，那么可能就會(huì)影響到政策執(zhí)行效果。

從政策內(nèi)容看，就業(yè)救助的貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免等措施，側(cè)重于對(duì)用人單位的鼓勵(lì)和支持，減輕其用人成本，以激勵(lì)其為低保對(duì)象提供工作崗位。人社部的就業(yè)扶貧文件則把重心放到貧困人員本身，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困人員的能力開發(fā)，挖掘其特點(diǎn)和比較優(yōu)勢(shì)，重視通過“一對(duì)一”的就業(yè)服務(wù)，實(shí)施定點(diǎn)服務(wù)和上門服務(wù)，確保貧困家庭勞動(dòng)力至少掌握一門致富技能，確保符合條件的貧困勞動(dòng)力和用人單位同時(shí)受益。后者重視通過教育培訓(xùn)切斷貧困代際傳遞，不僅對(duì)接受專業(yè)技能教育的貧困家庭年輕一代免除相應(yīng)費(fèi)用外，而且還提供生活補(bǔ)助。同時(shí)，重視貧困人員就業(yè)的組織化水平以及供需雙方的精準(zhǔn)對(duì)接。

(二) 有關(guān)政策規(guī)定區(qū)別

1.就業(yè)救助體現(xiàn)強(qiáng)制性

低保對(duì)象在建檔立卡貧困人員中占有相當(dāng)大的比重，按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，我國(guó)8000多萬建檔立卡貧困人口中，到2020年有2000萬貧困人口需要通過低保兜底來實(shí)現(xiàn)脫貧。補(bǔ)齊有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象穩(wěn)定就業(yè)的“短板”，對(duì)于打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有積極作用。

就業(yè)救助其中隱含的出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為低保制度存在“養(yǎng)懶漢”或福利依賴問題。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者并沒有得出相應(yīng)結(jié)論。有學(xué)者指出在低保實(shí)踐中，將貧困歸結(jié)為個(gè)人自身原因的觀點(diǎn)在社會(huì)上還很盛行，由此產(chǎn)生的社會(huì)救助會(huì)“養(yǎng)懶漢”的說法其實(shí)是傳統(tǒng)貧困觀念和落后救助理念影響的結(jié)果，而不是現(xiàn)實(shí)中的真實(shí)情況。恰恰相反，中國(guó)的低保對(duì)象從總體上，不僅不“懶惰”，而且大多十分勤勞，在想方設(shè)法通過勞動(dòng)掙錢增加收入[1]。但是，在盡可能規(guī)避“養(yǎng)懶漢”這一價(jià)值理念導(dǎo)向下，就業(yè)救助強(qiáng)制要求接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作，否則會(huì)剝奪其獲取最低生活救助的資格。與此同時(shí)，針對(duì)提升低保對(duì)象就業(yè)能力的培訓(xùn)未能及時(shí)跟上，對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)訴求和現(xiàn)實(shí)困難也未能充分了解，十分強(qiáng)調(diào)低保對(duì)象的被動(dòng)接受以及重視經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而相關(guān)就業(yè)服務(wù)和組織引導(dǎo)比較缺乏也不夠精細(xì)。

2.后者自由裁量權(quán)較大

對(duì)于一般的建檔立卡貧困人員，不需要與建檔立卡的低保對(duì)象一樣，強(qiáng)制履行接受勞動(dòng)或工作介紹的義務(wù)。但對(duì)于是否有就業(yè)意愿或者參加職業(yè)培訓(xùn)意愿難以準(zhǔn)確把握，如果從不存在所謂的福利依賴立場(chǎng)出發(fā)，那么絕大多數(shù)貧困人員都具有積極就業(yè)或者參與培訓(xùn)意愿。這樣決定政策實(shí)施效果的關(guān)鍵，就在于工作組織、項(xiàng)目設(shè)置以及基層宣傳是否有力、到位。由于貧困人員流動(dòng)頻繁、工作不穩(wěn)定、文化水平和接受能力有限，勢(shì)必給基層工作全面展開帶來諸多困難。在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面一些常年在外務(wù)工的貧困人員在落實(shí)參加職業(yè)培訓(xùn)方面，存在客觀困難。而另一方面，公共就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也難以準(zhǔn)確掌握參訓(xùn)人員數(shù)量以及精細(xì)化的培訓(xùn)需求，可能會(huì)造成供需雙方的總量和結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)中就業(yè)扶貧政策分析

建檔立卡的貧困人員中，既有低保對(duì)象，也有一般的貧困成員，這就決定了在就業(yè)扶貧實(shí)施中，需要就業(yè)救助與其他就業(yè)幫扶措施相互配合協(xié)同推進(jìn)。但目前由于各種制度措施的價(jià)值理念和側(cè)重點(diǎn)有所差異，加上缺乏對(duì)其他影響貧困人員就業(yè)因素的考察，政策制度的就業(yè)效應(yīng)仍有巨大潛力可以發(fā)揮。

(一) 制約就業(yè)扶貧政策可及性因素較多

1.貧困家庭照料因素尚未統(tǒng)籌考慮

建檔立卡的貧困家庭，按照阿馬蒂亞森的說法，主要是因?yàn)榛究尚心芰Φ娜狈2]。突出地表現(xiàn)在生理或心理殘疾、人力資本和社會(huì)資本嚴(yán)重不足以及缺乏基本公共服務(wù)的可及性。所以，影響貧困家庭就業(yè)的因素不僅是自身知識(shí)勞動(dòng)技能不足，就業(yè)信息等社會(huì)資源匱乏，還包括家庭照料負(fù)擔(dān)非常沉重、社會(huì)融入障礙等。對(duì)于建檔立卡的低保貧困家庭，就業(yè)救助規(guī)定有勞動(dòng)能力的家庭成員都處于失業(yè)狀態(tài)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)確保該家庭至少有一人就業(yè)。而對(duì)于無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作，予以減發(fā)或者停發(fā)其本人的低保金。

接受工作介紹，參加工作成為一種強(qiáng)制性的義務(wù)，盡管與其健康狀況、勞動(dòng)能力相適應(yīng)，但是沉重的家庭照料負(fù)擔(dān)會(huì)直接影響其工作意愿。而這不是一種福利依賴，更多的是家庭現(xiàn)實(shí)困境約束。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保貧困家庭中因病因殘以及單親家庭、高齡老人和未成年居多。在經(jīng)濟(jì)條件十分窘迫、相關(guān)的照料康復(fù)體系以及社區(qū)服務(wù)不完善的情況下，依靠家庭親人照料成為主要方式。如果僅從能力崗位匹配出發(fā)，強(qiáng)制要求其就業(yè)，可能會(huì)影響家庭重新自立，也不利于打破貧困的代際傳遞。若只是從當(dāng)期增加貧困家庭的經(jīng)濟(jì)收入，而忽視對(duì)家庭核心脫貧能力培養(yǎng)和后代發(fā)展需求的關(guān)注，一定程度上可能背離了社會(huì)救助初衷。

2.一些優(yōu)惠政策門檻較高

對(duì)于經(jīng)濟(jì)支付能力嚴(yán)重不足的貧困人員來說，現(xiàn)金補(bǔ)助可以緩解他們的燃眉之急，幫助其盡快順利就業(yè)。同時(shí)對(duì)吸納貧困人員的企業(yè)給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，也有利于提升其參與精準(zhǔn)脫貧的積極意愿。因此，這種現(xiàn)金補(bǔ)助要求比較強(qiáng)的針對(duì)性和時(shí)效性，事前補(bǔ)助顯然比事后申請(qǐng)更有利于及時(shí)幫助貧困人員就業(yè)。

不過實(shí)踐中，對(duì)于獲取這種補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)常設(shè)置有嚴(yán)格的門檻條件。比如，對(duì)于跨省務(wù)工的交通補(bǔ)貼，需要穩(wěn)定就業(yè)一段時(shí)間后，憑借完備的手續(xù)證明到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門申請(qǐng)。H省Q縣規(guī)定，縣外穩(wěn)定就業(yè)超過6個(gè)月以上的貧困戶，每年可一次性享受交通補(bǔ)貼400元。W市明確企業(yè)當(dāng)年新錄用貧困勞動(dòng)力，可按規(guī)定每人享受200元至2000元的崗前培訓(xùn)補(bǔ)貼，但要與其簽訂6個(gè)月以上勞動(dòng)合同。對(duì)貧困勞動(dòng)力在W市初次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，領(lǐng)取工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照正常經(jīng)營(yíng)需要達(dá)到6個(gè)月以上的，才能給予3000元一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。這種首先要求滿足一定條件，事后才能申請(qǐng)補(bǔ)助的方式，雖然一定程度上可以避免貧困人員道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，有助于實(shí)現(xiàn)資金精準(zhǔn)靶向投放，但客觀上擠占了資源事前介入的福利效應(yīng)。

(二) 貧困地區(qū)公共服務(wù)體系亟須完善

農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)貧困家庭長(zhǎng)久脫貧至關(guān)重要。實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村公共勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系、公共社會(huì)保障體系。當(dāng)前，貧困農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)可及性不足，公共就業(yè)服務(wù)體系不完善?；竟簿蜆I(yè)服務(wù)平臺(tái)發(fā)展相對(duì)滯后，有關(guān)數(shù)據(jù)采集、硬件保障、制度配套以及政策宣傳、信息發(fā)布等方面，與就業(yè)脫貧的內(nèi)涵和要求相比亟須完善。要實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧目標(biāo)重在實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力的貧困人員持續(xù)穩(wěn)定充分就業(yè)，旨在為其職業(yè)生涯的延續(xù)和完整提供基本保障，相關(guān)的信息掌握不足，或者缺乏連續(xù)性和長(zhǎng)期跟蹤，不利于為其提供及時(shí)全面的就業(yè)指導(dǎo)和其自立發(fā)展能力的培養(yǎng)鞏固。

1.貧困人員就業(yè)服務(wù)需要更加精細(xì)

目前農(nóng)村貧困家庭外出就業(yè)依靠具有血緣或親戚關(guān)系的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)介紹。盡管通過“春風(fēng)行動(dòng)”等公益性招聘和下鄉(xiāng)入村免費(fèi)發(fā)布需求信息，但由于貧困人員本身文化水平和認(rèn)知能力相對(duì)較低，在談判議價(jià)能力方面非常欠缺，親近的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)介紹或一起工作，能夠抵消其顧慮。所以社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅是一種社會(huì)關(guān)系，更重要的是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)受助家庭收入差距的影響因子約占1/5，在所有影響因素中屬于關(guān)鍵性因素[3]。一個(gè)家庭所擁有的縱向社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越多，其家庭再就業(yè)收入提高就越快。有學(xué)者研究得出，社會(huì)資本對(duì)農(nóng)村低收入家庭就業(yè)的作用更大[4]。

但是也有研究發(fā)現(xiàn)，在正式制度“缺位”的時(shí)候，社會(huì)資本這種非正式制度成為填補(bǔ)制度真空的替代物。在勞動(dòng)力市場(chǎng)建立完善后，使用社會(huì)資本也可能導(dǎo)致對(duì)個(gè)人更不利的結(jié)果，那些在求職過程中使用社會(huì)資本的職工反而獲得工資收入更少、職業(yè)聲望更低的工作，使他們陷入更加窘迫的境地[5]。這可以解釋為由于貧困人員的社會(huì)資本總量缺乏，多集中于親戚、朋友的狹小圈子，而他們與本人的經(jīng)濟(jì)條件比較類似，形成一種大家常說的“窮幫窮，越幫越窮”現(xiàn)象。不過在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)中，人們?cè)谑袌?chǎng)中的各種經(jīng)濟(jì)行為也無法脫離社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而存在[6]。

2.貧困人員就業(yè)合法權(quán)益受到侵害時(shí)有發(fā)生

因?yàn)榻n立卡貧困人員人力資本匱乏，加上受家庭照料負(fù)擔(dān)較重的影響，他們主要從事于非正規(guī)部門或是正規(guī)部門中的非正規(guī)工作。研究發(fā)現(xiàn)非正規(guī)部門存在更為嚴(yán)重的工資歧視問題[7]。如果就業(yè)環(huán)境惡劣、待遇低下和合法權(quán)益得不到保障，貧困人員外出就業(yè)意愿將會(huì)降低，或者從城鎮(zhèn)“回流”到農(nóng)村。因此，促進(jìn)農(nóng)村貧困人員就業(yè)，除了必要的技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等公共就業(yè)服務(wù)，在最低工資制度制定、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)等方面也需要加強(qiáng)。

穩(wěn)定就業(yè)不僅是為貧困家庭提供有保障的經(jīng)濟(jì)收入，還可以使其參加各類社會(huì)保險(xiǎn)，增強(qiáng)其對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。由于貧困人員知識(shí)水平較低導(dǎo)致相關(guān)政策可及性不足，同時(shí)貧困人員從勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取收入非常有限，導(dǎo)致繳納社會(huì)保險(xiǎn)的工資負(fù)擔(dān)比高，且容易受到家庭大宗剛性支出擠占和家庭短期決策偏好影響，需要公共社會(huì)保障建立更加全面的資助體系。F省Q市對(duì)到公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理求職登記的貧困家庭勞動(dòng)力參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的，給予不低于最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)50%的社保補(bǔ)貼。

(三) 勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)域分割和制度統(tǒng)籌銜接

1.外出跨省就業(yè)占比較大

我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)正處于不斷完善和發(fā)展時(shí)期，但城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割仍然不同程度存在。特別相對(duì)于農(nóng)村貧困人口較為集中的中西部地區(qū)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展水平以及公平透明程度都高于其他地區(qū)。而且就業(yè)機(jī)會(huì)更多，對(duì)貧困人員的吸納能力更強(qiáng)，工資水平也相對(duì)較高，同時(shí)政府就業(yè)治理以及社會(huì)組織的公益就業(yè)服務(wù)也相對(duì)更為完善。根據(jù)智聯(lián)招聘網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年前三季度71%的工作崗位來自東部地區(qū)，來自中部、西部以及東北地區(qū)的工作崗位總共不到30%。

另外，在就業(yè)結(jié)構(gòu)上，學(xué)者認(rèn)為未來中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)將呈現(xiàn)就業(yè)兩極化。認(rèn)知性與創(chuàng)造性強(qiáng)的高技能工作與體力性強(qiáng)的低技能工作崗位會(huì)越來越多，例如計(jì)算機(jī)技術(shù)工作與清潔工。同時(shí)，大量常規(guī)性、重復(fù)性和規(guī)律性的工作會(huì)減少[8]。顯然，對(duì)于人力資本匱乏、家庭照料負(fù)擔(dān)重的農(nóng)村貧困人員來說，從事體力性、工作時(shí)間靈活機(jī)動(dòng)的工種崗位非常契合個(gè)人、家庭和社會(huì)分工的供求平衡。因此，當(dāng)前農(nóng)村貧困人員仍以外出甚至跨省就業(yè)居多，四川、湖南、湖北等省為農(nóng)村貧困人口勞務(wù)輸出大省。如何實(shí)現(xiàn)資源信息共享，以及提高優(yōu)惠幫扶政策的可及性，對(duì)保障他們的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)尤為重要。

《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》明確脫貧攻堅(jiān)按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系。省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)。明確省級(jí)扶貧開發(fā)投融資主體，應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立扶貧資金增長(zhǎng)機(jī)制。因此，省級(jí)黨委和政府既是本省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的第一責(zé)任人，也是具體政策制定實(shí)施、財(cái)力等資源投入保障的主體。區(qū)域之間以及省份之間的政策銜接以及信息互聯(lián)互通，對(duì)于保障跨省務(wù)工人員就業(yè)扶貧權(quán)益具有重要作用。

2.外出就業(yè)與政策屬地管理不相協(xié)調(diào)

各地出臺(tái)的就業(yè)脫貧優(yōu)惠政策都強(qiáng)調(diào)擁有當(dāng)?shù)氐膽艏蜃?cè)身份。對(duì)于異地就業(yè)的貧困人員來講，盡管目標(biāo)就業(yè)地區(qū)具有更多的工作發(fā)展機(jī)會(huì)，甚至有著更加優(yōu)惠的扶持政策，但由于只是“候鳥式”的遷徙，沒有當(dāng)?shù)氐膽艏鵁o法獲取工作地的政策扶持。比如F省Q市將本市建檔立卡貧困家庭勞動(dòng)力納入就業(yè)困難人員對(duì)象范圍，在當(dāng)?shù)馗骷?jí)公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理就業(yè)創(chuàng)業(yè)實(shí)名制登記后，可享受就業(yè)困難人員各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。而作為東部沿海發(fā)達(dá)城市，盡管每年有大量的農(nóng)村貧困勞動(dòng)力到此就業(yè)創(chuàng)業(yè)，但卻不易獲取當(dāng)?shù)氐纳绫Ｑa(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、鑒定補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)資助等就業(yè)困難人員優(yōu)惠政策。

與財(cái)政補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)戶籍身份不同，對(duì)貧困人員創(chuàng)業(yè)以及吸納貧困人員的企業(yè)給予稅費(fèi)減免，則是以創(chuàng)業(yè)地或穩(wěn)定就業(yè)滿6個(gè)月的常住地為準(zhǔn)。在人社部門公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記失業(yè)半年以上或者零就業(yè)家庭的貧困人員都可以直接在創(chuàng)業(yè)地或常住地辦理減免優(yōu)惠。

四、全景式治理推動(dòng)就業(yè)扶貧政策整合

當(dāng)前，主要的各項(xiàng)就業(yè)扶貧政策在制度理念、受助人權(quán)利義務(wù)規(guī)定等方面存在明顯差異，政策側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別，但同時(shí)呼應(yīng)與銜接比較欠缺。《就業(yè)促進(jìn)法》第3條明確規(guī)定，勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利，政府具有維護(hù)公平就業(yè)的責(zé)任。在精準(zhǔn)脫貧“全國(guó)一盤棋”的戰(zhàn)略布局下，需要以整體治理思維和全面合作理念，將就業(yè)救助以及其他就業(yè)扶貧政策，整合成為就業(yè)援助體系。同時(shí)提高政策統(tǒng)籌層次，在政策銜接、資金融通、信息共享等方面，構(gòu)建東、中、西部更加緊密的全景式精準(zhǔn)脫貧協(xié)作格局。

(一)推進(jìn)就業(yè)扶貧政策整合

1.整合并導(dǎo)入積極救助理念

農(nóng)村貧困有著深刻的社會(huì)背景和制度因素，救助、就業(yè)和福利依賴的關(guān)系是較為復(fù)雜的。西方所謂社會(huì)救助會(huì)培育“依賴文化”并滋生福利依賴，其實(shí)更多是一種意識(shí)形態(tài)的認(rèn)識(shí)。目前國(guó)內(nèi)既有的實(shí)證研究結(jié)果支持“中國(guó)低保未導(dǎo)致福利依賴”[9]。

因此，就業(yè)扶貧無論是專項(xiàng)就業(yè)救助還是其他政策，需要對(duì)貧困產(chǎn)生的機(jī)理進(jìn)行更加深刻的理解，貧困人員同樣具有共享發(fā)展的愿望并愿意為之付出努力。就業(yè)扶貧不是規(guī)避“不勞而獲”或者“養(yǎng)懶漢”，不需要過于強(qiáng)調(diào)救助對(duì)象被動(dòng)接受所要承擔(dān)的強(qiáng)制義務(wù)，而是積極看待貧困人員的自立意識(shí)，尊重救助對(duì)象的就業(yè)意愿和努力，不是從強(qiáng)制性、單向的要求和安排出發(fā)，而是鼓勵(lì)、引導(dǎo)貧困人員對(duì)自身有更加全面的認(rèn)識(shí)，支持幫助他們發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)去實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)。對(duì)未能及時(shí)就業(yè)的，盡量避免從“福利依賴”的預(yù)設(shè)角度出發(fā)，進(jìn)而采取一些強(qiáng)制性的懲罰措施，而是通過各種柔性的具有人文關(guān)懷的方法技巧，了解救助對(duì)象的真實(shí)想法和現(xiàn)實(shí)困難，采取“一對(duì)一”更有針對(duì)性、操作性的幫扶措施。

2.整合政策瞄準(zhǔn)對(duì)象

目前按照相關(guān)的辦法規(guī)定，就業(yè)救助對(duì)象是領(lǐng)取低保的貧困人員，其他就業(yè)扶貧政策針對(duì)的則是全部建檔立卡貧困人員。二者針對(duì)的對(duì)象有重合但不完全包含，建檔立卡貧困人員不僅只有低保對(duì)象，而低保對(duì)象目前也未全部納入建檔立卡。因此，同樣作為納入建檔立卡的貧困人員，在享受就業(yè)扶持上可能會(huì)有不同的待遇，會(huì)產(chǎn)生新的不公平。因此，可以首先將農(nóng)村低保人員全部納入建檔立卡，對(duì)無勞動(dòng)能力的低保人員實(shí)施政策兜底保障，有勞動(dòng)能力的低保人員可以作為就業(yè)扶貧對(duì)象。其次將農(nóng)村就業(yè)救助對(duì)象由低保成員調(diào)整為具有勞動(dòng)能力的全部建檔立卡貧困人員，與其他就業(yè)扶貧政策統(tǒng)籌使用形成合力。

3.整合就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目

廣義的就業(yè)服務(wù)不僅包括就業(yè)信息介紹、開展公益培訓(xùn)等，還包括對(duì)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益的充足保障。根本上是要求構(gòu)建一種公開、透明、公正的就業(yè)環(huán)境和權(quán)益保障體系。由于建檔立卡貧困人員的就業(yè)類型、就業(yè)部門以及自身保護(hù)能力不足，政府的公共就業(yè)服務(wù)體系對(duì)保障他們合法勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益尤為重要。因此，需要將同工同酬，消除性別、地區(qū)歧視及社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益等，納入到公共就業(yè)服務(wù)體系中來。和其他工作考核指標(biāo)，如培訓(xùn)覆蓋面、舉辦招聘會(huì)數(shù)量、新增就業(yè)人數(shù)指標(biāo)一起，構(gòu)成全景式的360°就業(yè)扶貧績(jī)效指標(biāo)體系。不僅能夠讓建檔立卡貧困人員具備基本的就業(yè)能力，獲取適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，而且能夠獲取勞動(dòng)的尊嚴(yán)和價(jià)值，使勞動(dòng)就業(yè)成為自身發(fā)展和家庭脫貧且促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)的“梯子”。

(二)更為重視和鼓勵(lì)貧困人員就地就業(yè)

建檔立卡貧困人員普遍存在照料負(fù)擔(dān)較重，在就業(yè)維持生計(jì)的同時(shí)，他們也需要及時(shí)回歸家庭，承擔(dān)起照料家庭內(nèi)部事務(wù)的責(zé)任。特別是子女正處于義務(wù)教育階段或家庭有老人需要撫養(yǎng)的貧困家庭，異地就業(yè)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生“留守兒童”或“留守老人”。異地就業(yè)在提供收入保障的同時(shí)，客觀上也造成家庭福利損失，而這些損失對(duì)子女個(gè)性、學(xué)業(yè)成績(jī)、社會(huì)融入等會(huì)產(chǎn)生深刻影響，依靠收入增加帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)恐也難以較好地彌補(bǔ)。

就地就業(yè)可以將家庭照顧與工作實(shí)現(xiàn)二者進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。一方面通過優(yōu)惠政策供給，同時(shí)在就業(yè)供給側(cè)和需求側(cè)做文章，圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面，鼓勵(lì)吸納本地貧困人員就業(yè)，同時(shí)對(duì)照料負(fù)擔(dān)重的家庭優(yōu)先本地安置，讓貧困人員在家門口就業(yè)。如S省規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村電商等各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，吸納貧困家庭勞動(dòng)力就業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)半年以上的按1000元/人標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金；企業(yè)吸納貧困家庭勞動(dòng)力就業(yè)并簽訂1年以上勞動(dòng)合同，給予企業(yè)1000元/人的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，按規(guī)定落實(shí)社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼。另一方面，促進(jìn)省域內(nèi)就業(yè)結(jié)對(duì)幫扶，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，就業(yè)吸納能力相對(duì)較強(qiáng)的地市，專門開發(fā)一批崗位用于安置貧困勞動(dòng)力。

(三)提高政策可及性

1.以常住地作為政策瞄準(zhǔn)的主要依據(jù)

建檔立卡貧困人員就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，相應(yīng)的企業(yè)和個(gè)人享受稅收費(fèi)用減免，不受地域限制，在企業(yè)所在地或創(chuàng)業(yè)地即可辦理。但無論是針對(duì)企業(yè)的崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼以及培訓(xùn)補(bǔ)貼等，還是針對(duì)貧困人員自身的就業(yè)創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策，都把相應(yīng)貧困人員是否具有當(dāng)?shù)貞艏鳛橹饕獥l件。對(duì)于跨地區(qū)跨省就業(yè)的貧困人員，很難享受到和當(dāng)?shù)亟n立卡貧困人員的同等待遇。吸納外地外省貧困人員的企業(yè)，同樣也無法獲取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。

因此，可以打破戶籍限制，把貧困人員的常住地而不是戶籍地作為瞄準(zhǔn)依據(jù)。外地外省的貧困人員只要在當(dāng)?shù)剡B續(xù)居住或穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到一定時(shí)間，取得居住證或相應(yīng)的積分，本人和吸納他們就業(yè)的企業(yè)都可以享受當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)就業(yè)扶貧優(yōu)惠政策。對(duì)于這部分政府財(cái)政資金投入，可以由就業(yè)或創(chuàng)業(yè)所在地的省市從財(cái)政專項(xiàng)扶貧援助資金中列支，充分發(fā)揮精準(zhǔn)脫貧的區(qū)域協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，提高公共財(cái)政的正外部性福利外溢。

2.建檔立卡貧困人員就業(yè)信息互聯(lián)互通

落實(shí)貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)月報(bào)制度，將貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)情況錄入金保工程信息系統(tǒng)和人社部“農(nóng)村貧困勞動(dòng)力就業(yè)信息平臺(tái)”。實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換，并預(yù)留端口接入社保、稅務(wù)等其他政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)和公民個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)貧困人員就業(yè)單位或就業(yè)狀態(tài)發(fā)生改變時(shí)，及時(shí)自動(dòng)通過數(shù)據(jù)交換予以更新。同時(shí)，通過數(shù)據(jù)全面采集，開發(fā)對(duì)貧困人員就業(yè)能力評(píng)估開發(fā)系統(tǒng)，以便為其提供“一對(duì)一”的就業(yè)援助服務(wù)提供可靠依據(jù)。

(四)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)比對(duì)和政策執(zhí)行監(jiān)督

從積極救助理念出發(fā)，具有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人員都具有通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)自立的良好愿望。因此，原則上所有具有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人員都可以納入就業(yè)援助體系，獲取就業(yè)援助服務(wù)和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼。這就需要提高政策可及性和覆蓋面，對(duì)相關(guān)部門和基層政府精準(zhǔn)執(zhí)行帶來更高要求。一方面通過一對(duì)一的入戶走訪，全面準(zhǔn)確掌握有勞動(dòng)能力貧困人員的就業(yè)需求，并定期動(dòng)態(tài)跟蹤，確保信息準(zhǔn)確無遺漏。另一方面，構(gòu)建貧困人員就業(yè)援助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過人社部“農(nóng)村貧困勞動(dòng)力就業(yè)信息平臺(tái)”，與其他有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行自動(dòng)化信息比對(duì)，在全國(guó)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，監(jiān)督促進(jìn)政策落實(shí)，準(zhǔn)確掌握貧困人員情況，及時(shí)施以援手，保障他們的合法權(quán)益。

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[責(zé)任編輯：張?zhí)炀癩

2017-07-03

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)救助制度改革研究”，項(xiàng)目編號(hào)：15JJD630009。

李鵬(1986— )，河南省鄧州市人，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c社會(huì)救助。

D632.1

：A

：1002-6320(2017)05-0082-06