丁 潔

（100081 中央財經(jīng)大學 北京）

我國存款保險制度的功能定位
——以“成本最小化”為視角

丁 潔

（100081 中央財經(jīng)大學 北京）

在金融改革的領域之內，存款保險制度在5月1日正式實施，標志著我國顯性存款保險制度的正式推出。[1]這同時也預示著我國未來的金融改革和利率市場化也會隨之加快。我國初試顯性存款保險制度還有很多不完善的地方，應當借鑒其他國家經(jīng)驗的同時結合當前我國的金融環(huán)境來完善法律制度，為新一輪金融改革保駕護航。本文從存款保險制度的功能定位來探討其在我國的發(fā)展前景，在與其它國家的比較中尋找適合我國的功能類型，提出筆者的拙見。

存款保險；功能定位；成本最小化；風險最小化

一、存款保險制度概述

（一）存款保險制度的內涵

存款保險制度是指由各個金融機構或者是政府集中起來建立存款保險機構，然后由這些存款性機構作為投保人，按其所吸收存款的一定比例向存款保險機構繳納保險費，形成存款保險準備金，當投保人發(fā)生重大的經(jīng)營危機，特別是面臨破產(chǎn)倒閉的風險時，存款保險機構或者向投保人提供流動性救助，或者直接向存款人支付一定比例或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用和金融秩序的一種制度。

（二）存款保險制度的功能類型

遵照國際經(jīng)驗，就當前世界各國存款保險制度的運作模式可分為：一是“付款箱”型，存保機構僅負責對受保的存款賠付，而沒有權利對參保機構進行干預；二是“成本最小化”型，存保機構可以積極地了解投保金融機構的全面的信息，并運用多種風險處置工具和機制參與決策，實現(xiàn)問題機構處置的成本最小化，盡可能的減少存款機構的成本和損失；三是“風險最小化”型則賦予了存保機構廣泛的權利，既有完善的風險處置功能，又有一定的審慎監(jiān)管權利。通常來看，新加坡、荷蘭等中小型經(jīng)濟體或者是長期沒有爆發(fā)大規(guī)模金融風險的國家主要是采取“付款箱”型，美日等大型的經(jīng)濟體存款保險制度則主要采取的是“風險最小化”型和“成本最小化”型。

（三）“成本最小化”與“風險最小化”的理論闡釋

“成本最小化”模式下的存款保險制度除了具有“付款箱”模式下的三項功能之外,還擁有小部分的監(jiān)督管理功能以及對破產(chǎn)倒閉機構的清算功能，該模式的核心便是用最小的成本獲取盡可能最大的收益?？偟膩碇v，“成本最小化”模式下的存款保險制度的功能要比“付款箱”模式的廣泛，增加了對投保銀行信息的實時監(jiān)測以及對其資產(chǎn)的處置功能。

“風險最小化”模式下的存款保險制度要比“成本最小化”模式下的存款保險制度又多了對問題機構進行援助的功能以及更廣泛的監(jiān)管功能。這種模式更具有復合性，更有利于監(jiān)督投保機構的經(jīng)營，保護中小存款人的利益。[2]

二、實施“成本最小化”模式國家的經(jīng)驗

日本是實施“成本最小化”模式的代表國家。其存款保險制度是由政府主導，實行強制的投保方式。

（一）日本存款保險制度的歷史沿革

早在1926年和1955年，日本就曾經(jīng)多次提出建立存款保險制度的議案，但一直沒能受到有關各方的足夠重視。直到1970年7月，金融制度調查委員會再次提出建立保護存款人利益的存款保險體系，并于1972年3月頒布了《存款保險法》，并設立了日本存款保險機構（DICJ），其目的是保護金融機構存款人的利益，并維護金融秩序的穩(wěn)定。[3]日本存款保險機構由日本政府、日本銀行和民間金融機構各出資三分之一建立。

日本《存款保險法》在頒布40余年之間進行了多次修訂，日本國會分別在1974年、1982年、1986年、1996年、1998年、2001年、2002年、2003、2005年以及2006年共計10次對《存款保險法》的內容進行修訂。[4]

日本存款保險的初始制度采用的是典型的“護航式”監(jiān)管模式。20世紀80年代后期，日本的泡沫經(jīng)濟引發(fā)了大規(guī)模的經(jīng)濟危機，有相當一部分的大型金融機構倒閉。為了應對此次危機，日本政府對存款保險制度進行了較大幅度的修改，以應對日本金融市場的發(fā)展。

（二）日本存款保險制度的現(xiàn)狀

日本存款保險的歷史沿革表明，單純的“付款箱”模式只能在事后進行補救，并不能在事前預測和有效的監(jiān)管，缺乏應對危機的信息以及靈活的處置手段，不足以應對迎面而來的金融危機，英國北巖銀行擠兌事件便是有力的證明。經(jīng)過改革之后的日本存款保險機構除了具備一般單純的付款箱“功能之外，還具備對問題金融機構的處置能力。在發(fā)生危機的時候，存款保險機構不僅對存款人負責還擔負起了問題銀行管理人的職責。這恰恰是“成本最小化”模式的精髓。

（三）日本存款保險制度的特點分析

1.日本存款保險法律制度較完善

從日本存款保險制度的歷史沿革可以發(fā)現(xiàn)，《存款保險法》歷經(jīng)多次修訂與相應法律法規(guī)的補充完善，例如《金融再生法》、《早期健全法》等，相應的法律制度得到了完備的發(fā)展。日本存款保險法律制度在降低金融風險、協(xié)助金融監(jiān)管、維護金融市場的穩(wěn)定方面起到的作用不斷地得到擴大。但是，該制度還存在一定的進步空間，與金融市場高度發(fā)達的國家之間的差距中最突出的就是保險費的征收方式。美國從1993年開始就對投保機構以風險高低為依據(jù)來征收保費，然而經(jīng)過多次修改的日本存款保險制度仍然是采用“一刀切”的征收方式。這實質上是對經(jīng)營風險大的劣質銀行的一種補貼與鼓勵，意味著監(jiān)管當局放棄了利用推行保險費率的差異化策略來激勵其提高風險管理水平、促進銀行穩(wěn)健經(jīng)營及降低系統(tǒng)性風險的政策目標。[5]

2.對問題機構的處置合理

在實踐中DICJ主要運用兩種方法來處理問題銀行倒閉的問題，促進銀行業(yè)間的優(yōu)勝劣汰。其一是購買接管法（間接方式）,DCIJ首先要找到一家有意愿兼并破產(chǎn)銀行的合作者并對其提供資金支持，然后順利的完成銀行重組，使破產(chǎn)倒閉銀行順利破產(chǎn)或者被兼并；其二是償付法（直接方式）,DICJ在最高限額內按照約定賠付存款金。

當一家問題銀行無法挽回以致瀕臨破產(chǎn)時,金融服務廳廳長會指派破產(chǎn)管理人接管問題銀行來管理破產(chǎn)事務，將其中的不良資產(chǎn)賣給DICJ下屬的處置回收機構(RCC),并且由破產(chǎn)管理人找到有意愿兼并破產(chǎn)倒閉銀行的合作者。如果長時間沒有找到合作者，破產(chǎn)銀行的事務將會移交給DICJ的一個下屬機構——日本橋銀行進行短時間的管理，直到有意愿合作者的出現(xiàn)。在此期間,日本橋銀行接受DICJ的監(jiān)管。由DICJ提供資金幫助一般要滿足三個條件：第一，有利于保護存款人的利益不受損失；第二，對資金的援助是合作者兼并破產(chǎn)銀行的必備條件之一；第三，如果不及時的進行合并，將會給破產(chǎn)銀行造成損失的最大化。[6]

（四）日本存款保險制度對我國的啟示

從存款保險制度發(fā)展的世界范圍內來看，美國是最早建立存款保險制度的國家，也是金融業(yè)與法律制度最完備的國家，其經(jīng)驗不可避免的被做一個模板在各個國家和地區(qū)進行實踐。但不論是從我國的具體國情還是從金融市場的發(fā)展、演變過程來看，我國并不適合美國的“風險最小化”模式。我國的金融市場一直處于政策干預的前提下，發(fā)展的目標是不斷地向市場化與自由化邁進；而美國的金融市場是長期的自由放任到干預的過程。相較于美國的模式，日本的存款保險法律制度對中國更有借鑒的意義。其中最重要的一個便是從日本的歷史沿革過程中可以發(fā)現(xiàn)：日本的金融市場和金融體制也經(jīng)歷著從“護航式”到自由發(fā)展的過程。這就決定了日本的存款保險制度在功能定位上可以為我國提供更有利的參考價值。

1.完善相關的法律法規(guī)

日本存款保險制度的建立健全就是通過不斷地補充完善立法，從而形成了一整套健全的金融法律保護網(wǎng)，使其目標得以實現(xiàn)的。我國的《存款保險條例》已經(jīng)出臺，標志著我國的存款保險制度的初步建立。但這樣是遠遠不夠的，還應當乘勝追擊的推進保險制度相關法律法規(guī)的完善，尤其要首先將其功能進行定位。摒除不利的方式，通過不斷地完善法律法規(guī)來保障其更好地發(fā)揮積極效應。通過法律法規(guī)賦予其一定的監(jiān)管與破產(chǎn)清算功能，有利于存款保險制度的合理運作，達到有法可依、有章可循。

2.設立緩沖期

對于存款保險制度的功能定位在近些年我國宏觀經(jīng)濟的形勢下，應當設立一段時間的緩沖期（例如5年或者10年）。可以由最初賦予其一小部分的監(jiān)管功能入手，待緩沖期過后再逐步賦予其其它的功能。

3.應賦予存款保險機構一定的監(jiān)管權

嚴格的銀行業(yè)監(jiān)管可以保障存款保險制度的安全有效運行，在建立存款保險機構的同時有必要賦予其一定的監(jiān)管權，提高銀行監(jiān)督機構的管理效率。從投保機構已進入到存款保險機構之時到日常的經(jīng)營活動、出現(xiàn)危機后的破產(chǎn)倒閉，保證存款保險機構都處于實時監(jiān)控當中，可以在出現(xiàn)問題是提出警告，或幫助其度過難關，或是幫助其實現(xiàn)兼并重組。

總之，日本JDIC在存款保險制度管理方面已經(jīng)形成較為成熟的制度體系，我國在實踐中的功能定位時可結合我國的實際國情予以借鑒。

三、我國實施“成本最小化”模式的可行性

本部分從當前中國的宏觀經(jīng)濟金融市場環(huán)境、金融監(jiān)管環(huán)境、金融法律制度環(huán)境以及公眾的金融心理環(huán)境等四個方面進行分析。[7]

（一）宏觀經(jīng)濟金融市場環(huán)境

多年來，我國一直保持著宏觀經(jīng)濟的高速發(fā)展。經(jīng)濟的高速增長為金融市場的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，此時建立起的顯性存款保險制度恰恰為金融市場的穩(wěn)定發(fā)展又提供了一劑“定心丸”。

1.宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展

近年來，中國宏觀經(jīng)濟快速健康發(fā)展，在此時推出《存款保險條例》是個好時機。國際經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟衰退或金融危機時建立存款保險制度的成本要大很多，而且操作不慎還有可能加劇系統(tǒng)性風險。[8]與其他國家在危機后相繼推出并完善存款保險制度相比較，我國除了有著豐富的經(jīng)驗可借鑒之外，還有著相對穩(wěn)定、健康的經(jīng)濟環(huán)境。

2.高儲蓄率特征顯著

如今的金融市場處在最為繁榮時期，投資方式也多種多樣，但儲蓄一直是中國居民的首選投資方式。而且在儲蓄結構中可以發(fā)現(xiàn)，小額儲戶仍然占絕大多數(shù)。恰恰凸顯了存款對于儲戶和金融體系的安全，這就決定了存款保險制度的關鍵作用，能夠正確定位存款保險制度的功能類型顯得尤其突出。

3.金融體制改革深化

到目前為止，我國銀行業(yè)呈現(xiàn)出：資本充足、不良貸款顯著下降的財務狀況，而且公司治理和內部控制管理成果初見成效，四大國有銀行順利完成股份制改造。雖然這些改革促進了銀行業(yè)的改革，有助于形成更加合理的存款保險機構。只是這些金融改革是政府主導的，不是市場而是政府在金融體制的改革中起到了主導的作用。啟示我們在存款保險制度的功能類型定位上，要更加突出存款保險機構的職能，要賦予其監(jiān)測銀行以及其他金融機構的職責和對問題銀行的處置職能，不能將這些這則一味地給予政府。

4.銀行業(yè)風險集中

我國銀行業(yè)進入了全面開放的階段，外資銀行開始在更廣的領域、更深的層次向中國金融體系拓展。然而除了四大國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)以及其吸收的存款占50%以上，其他中小銀行機構的競爭力不是很足，經(jīng)營風險居高不下，在公司治理、創(chuàng)新能力、風險控制上都處于弱勢。

5.新型金融理財產(chǎn)品參差不齊

金融市場的發(fā)展必然會伴隨著金融衍生品的不斷推出，這既是對金融市場的肯定，同時也為金融市場的安全留下了隱患?，F(xiàn)階段對金融衍生品交易規(guī)范不足，缺乏統(tǒng)一、高質量的金融評級制度以及信息共享機制。

（二）金融監(jiān)管環(huán)境

1.中國銀行業(yè)監(jiān)管格局

中國的金融監(jiān)管主要是從兩個方面進行的：一是從行業(yè)管理的角度對整個金融行業(yè)來實施監(jiān)督管理，以維護金融業(yè)的正常運行；另一方面是從國有資產(chǎn)管理的角度對國有控股或者是國家參與投資的金融機構實施監(jiān)督管理，來維護國家對金融機構的投資收益，預防金融機構發(fā)生危機，減少國家財政遭受風險。由財政部代表政府進行監(jiān)管，中國人民銀行以及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會來對銀行業(yè)進行監(jiān)管。[9]

2.金融安全網(wǎng)亟待完善

雖然我國的存款保險制度已經(jīng)推出，但是目前我國的金融安全網(wǎng)與其他國家相比較明顯是落后的。[10]①目前我國銀行體系和監(jiān)管體制仍然存在許多不足之處，處于不斷的發(fā)展與完善的過程中。同時監(jiān)管水平不足，面對較為復雜的問題便不能完全的適應。②中央銀行最后貸款人職能具有局限性。③金融安全網(wǎng)的各成員之間缺乏協(xié)作機制。這時更加體現(xiàn)出賦予存款保險機構職能以及賦予其什么樣的監(jiān)管職能的重要性。將一部分的監(jiān)管職能以及對破產(chǎn)銀行的清算職能賦予存款保險機構，不僅不會影響到現(xiàn)有金融安全網(wǎng)成員的利益，而且恰恰是在它們之間搭建起一座溝通協(xié)作的橋梁來協(xié)調各成員之間的關系，在處置問題金融機構時發(fā)揮協(xié)同作用，使成本最小化的同時提高金融安全網(wǎng)的有效性。

（三）金融法律制度環(huán)境

中國的金融機構在市場退出機制上是有法可依的，已經(jīng)初步形成了較為全面的金融體系，從市場準入、結構治理、信息披露、監(jiān)督管理等方面做到了有法可依，但仍存在著不足之處：

1.金融法律制度滯后于實踐

我國的金融法律制度的變革一直采取的是先實踐，再完善規(guī)范，其結果就是法律制度一直是落后于實踐的發(fā)展的。存款保險制度就是一個很好的體現(xiàn)，在正式推出存款保險法律制度之前，我國一直是采取隱性的存款保險制度。一旦發(fā)生危機，政府便會提供全額的擔保，這種制度淡化了存款人和金融機構的風險意識，最后不僅政府承擔的壓力巨大，而且破產(chǎn)銀行往往成本達到了最大，及其不利于市場資源的配置與使用的合理化。

2.缺乏完善的市場退出機制

我國法律對金融機構的準入制度做了完善的規(guī)范，但對退出的規(guī)定就不是很詳盡，主要是由《企業(yè)破產(chǎn)法》和《金融機構撤銷條列》構成。過于籠統(tǒng)的、原則性的規(guī)定不利于實踐中的操作，金融機構的退出不能完全依靠政府，要有詳盡的、完善的法律制度來保障。

3.配套法律制度有待完善

縱使主要法律制度的再完善也要有相配套的falcon制度的支持與保障：明晰銀行的產(chǎn)權以及出資人的股權，加強風險管理制度、規(guī)范金融中介的業(yè)務活動以及強化金融機構的信用評級制度等等。

（四）公眾對金融市場的心理

現(xiàn)階段我國社會公眾對金融風險的意識逐步增強。國家信用的長時間庇護使得存款人從未擔心金融風險的發(fā)生，在我國廣大存款用戶的意識中銀行倒閉是不可思議的。伴隨著金融改革的深化以及對外交流的增多，金融風險日益暴露，國際金融危機的此起彼伏震醒了沉睡中的我國社會公眾的存款風險意識。但由于我國存款人口眾多、大多數(shù)缺乏專業(yè)知識且分布范圍之廣泛，單純的依靠存款人來對金融機構的經(jīng)營進行監(jiān)督管理是不可能的。這就需要存款保險機構來適時的、適度的對金融機構監(jiān)管。

四、以成本最小化定位我國存款保險制度功能的幾點建議

我國存款保險制度能否實施的順利、能否真正的實現(xiàn)對存款人利益的保護，關鍵在于將存款保險制度的功能定位好。筆者認為，我國對存款保險制度的功能定位應當定位為“成本最小化”模式。因經(jīng)濟的發(fā)展以及歷次金融危機的經(jīng)驗表明：單純的“付款箱”模式已經(jīng)無法滿足金融市場發(fā)展的需要，還必須具備對投保金融機構的日常經(jīng)營管理的參與以及處置問題銀行破產(chǎn)清算的功能，大多數(shù)的國家開始轉向具備多元化功能的“成本最小化”和“風險最小化”模式。作為大國經(jīng)濟體，我國的金融格局已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化：我國利率市場化改革的不斷深入，中小金融機構的發(fā)展尤為迅速，整個金融市場呈現(xiàn)出競爭愈演愈烈、優(yōu)勝劣汰的競爭模式。此時需要賦予存款保險制度對破產(chǎn)銀行進行清算的功能，使金融機構可以有序的退出市場，維護市場的穩(wěn)定秩序；同時更要賦予其小部分對金融機構的日常監(jiān)管功能，做到對危機的未雨綢繆。這些都是“付款箱”模式無法達到的。

關于“風險最小化”模式，筆者認為我國不宜過快的采用這一模式。一是我國剛剛建立存款保險制度，此時若強行生搬硬套的采用“風險最小化”模式，恐怕會適得其反；二是賦予存款保險機構諸多的功能需要現(xiàn)有的金融體系做出一定的調整，這個過程需多方進行配合。三是依照目前我國的金融安全網(wǎng)來看，對問題銀行的援助功能由央行向其提供支持，按“風險最小化”模式理論來講，存款保險機構此時應當對問題銀行進行援助。這就會與央行的職能發(fā)生沖突，浪費監(jiān)管資源。因此，依目前我國的情況來看，應定位為“成本最小化”模式，我國存款保險制度在“成本最小化”模式下，應當具備的功能包括：

（一）對受保存款賠付

筆者認為我國的存款保險制度應當首先具備該項功能，這不僅僅是對廣大存款人的保護，也是對我國脆弱的金融體系的保護。一方面可以減輕國家財政的巨大壓力，另一方面也激勵著存款人將更多的存款投入到銀行當中，從而推動了我國金融市場的繁榮。

（二）一部分監(jiān)管功能

筆者認為我國的存款保險制度中應當賦予存款保險機構一定程度上的監(jiān)管權，原因在于如若賦予了其處置問題銀行的功能，那么就要賦予其一定的監(jiān)管功能。作為金融安全網(wǎng)中的最后的屏障，相對于銀監(jiān)會的監(jiān)管，存款保險機構的監(jiān)管更具有專業(yè)性、針對性更強，主要集中于投保金融機構的風險狀況、信用評級、預警系統(tǒng)等的監(jiān)測。制定并執(zhí)行相關的規(guī)章制度，對投保金融機構的風險進行監(jiān)測并對其信用等級進行，以達到實時監(jiān)測，防患于未然。

（三）處置破產(chǎn)銀行

當前我國金融機構的破產(chǎn)依舊參照公司的破產(chǎn)程序來進行，如今出臺了顯性存款保險制度之后，筆者認為應當賦予存款保險機構與銀監(jiān)會一起對投保機構破產(chǎn)清算的功能（以存款保險機構為主）。在發(fā)生金融危機時，已經(jīng)采取了補救措施仍無法挽回以致問題金融機構破產(chǎn)倒閉，存款保險機構可以組織實施對問題機構的處置，并參與投保問題機構的破產(chǎn)清算，行使代位求償權，使已經(jīng)破產(chǎn)的金融機構的損失降到最低。

（四）有利于銀行業(yè)的公平競爭

隨著近年來我國金融市場改革的如火如荼，中小金融機構得到了較大的發(fā)展，在一定程度上改變了我國長期以來四大國有商業(yè)銀行一直占據(jù)壟斷地位的局面，但是中小金融機構也越來越面臨著來自不僅僅是大銀行的威脅，還要受到一部分外資銀行的沖擊，競爭的壓力之大和所處地位的不利更需要法律的保護。存款保險制度有利于營造一個更加公平合理的競爭環(huán)境。[11]

[1]《存款保險條例》已經(jīng)2014年10月29日國務院第67次常務會議通過，自2015年5月1日起施行.

[2]楊濤:“對存款保險制度的五點思考”,載《視角》2015年第05期.

[3]魏加寧等：《建立存款保險制度與完善金融安全網(wǎng)》，中國金融四十人論壇課題，2014年9月，第775頁.

[4]日本還曾于1973年9月公布并實施《農林水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)合作社存款保險法》并于1973年9月成立了農林水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)合作社存款保險機構，但該機構獨立于DJIC.

[5]日本存款保險制度課題組編寫的《日本存款保險制度》，中國金融出版社，2008年.

[6]李靜，美日存款保險制度比較與啟示[D]，山東大學碩士學位論文，第22～23頁.

[7]雷振寧，試論存款保險法律制度的基本功能[D]，西北大學碩士學位論文，2009年6月，第32頁.

[8]蘇寧：《存款保險制度設計：國際經(jīng)驗與中國選擇》，第72頁.

[9]楊松，《銀行法律制度改革與完善研究——調控與監(jiān)管的視角》，第405～406頁.

[10]蘇寧，《存款保險制度設計國際經(jīng)驗與中國選擇》，第78頁.

[11]歐陽仁根，論我國存款保險制度的構建，載于《法學》2004年第9期.

丁潔，女，學校：中央財經(jīng)大學，年級：研究生三年級，學院：法學院，專業(yè)：法律（非法學），研究方向：金融法。