蒲 實(shí)，袁 威

（1.國(guó)家行政學(xué)院， 北京 100089； 2.四川行政學(xué)院， 四川 成都 610072）

中國(guó)改革開放39年農(nóng)業(yè)用地制度研究

蒲 實(shí)1，袁 威2

（1.國(guó)家行政學(xué)院， 北京 100089； 2.四川行政學(xué)院， 四川 成都 610072）

研究目的：通過梳理改革開放39年來中國(guó)農(nóng)地制度改革的演進(jìn)邏輯及其具體進(jìn)程，探析農(nóng)地改革未來發(fā)展方向。研究方法：運(yùn)用歸納推理，對(duì)農(nóng)地改革進(jìn)程中政策規(guī)則變化、改革相關(guān)利益方的經(jīng)營(yíng)決策表現(xiàn)，結(jié)合實(shí)地調(diào)查情況進(jìn)行分析研究。研究結(jié)果：農(nóng)地制度改革經(jīng)歷“多點(diǎn)增產(chǎn)維系”、“多點(diǎn)流轉(zhuǎn)互動(dòng)聯(lián)結(jié)”到“功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”的演進(jìn)歷程，未來方向是“功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”進(jìn)程的不斷完善。研究結(jié)論：未來農(nóng)地改革的路徑是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“實(shí)體性物權(quán)屬性”，制定配套制度實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的“實(shí)體性保護(hù)”，在強(qiáng)調(diào)重視賦予農(nóng)民“實(shí)體性權(quán)利”的同時(shí)完善農(nóng)民的“實(shí)體性責(zé)任”。

土地制度；農(nóng)用地；改革開放39年；改革演進(jìn)邏輯；農(nóng)地改革路徑

Abstract:The purpose of this paper is to find the direction of the China’s agricultural land reform through the analysis of the evolution logic and the specific process of the agricultural land institutional reform during the 39 years of China’s Reform and Opening-up. The induction method is used to analyze the evolution process of China’s agricultural land policies and rules, and the behaviors and decisions of relevant reform stakeholders in conjunction with field survey. The results show that the agricultural land reform evolved from multi-point production increasing, multi-point interaction to functional actors competitiveness enhancing. The future direction is to improve and perfect the third processes. In conclusion, the future agricultural land institutional reform directions are as follows: the real right attribute of land operation right should be ensured; a complete set of systems to protect land contract right should be developed; and the farmers’ responsibility should be improved on the basis of emphasizing the importance farmers’ rights.

Key words:land institution; agricultural land; 39 years of China’s Reform and Opening-up; evolution logic; agricultural land institutional reform path

農(nóng)村制度環(huán)境的改變總是與農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體的改造相伴而生。中國(guó)農(nóng)業(yè)用地制度改革的演進(jìn)邏輯，總是服從于不同的歷史條件和社會(huì)發(fā)展背景，并試圖暫時(shí)性繞過一時(shí)間難以徹底解決的體制、機(jī)制障礙，并在各利益相關(guān)方的橫向博弈及縱向推動(dòng)中緩緩邁進(jìn)。事實(shí)上，從中國(guó)改革開放后的實(shí)際發(fā)展來看，農(nóng)業(yè)用地的改革經(jīng)歷了以單純?cè)霎a(chǎn)為導(dǎo)向的“多元維系”，到多元主體間的流轉(zhuǎn)互動(dòng)所倒逼的制度規(guī)則調(diào)整優(yōu)化，最后實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)不同功能性主體競(jìng)爭(zhēng)力提升的“供給側(cè)”配對(duì)。

1 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”形成于增產(chǎn)導(dǎo)向下多元利益主體博弈

20世紀(jì)50年代，農(nóng)地制度從“農(nóng)民的所有制”轉(zhuǎn)向了“人民公社制”，這種所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都高度統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地制度客觀上抑制了土地產(chǎn)出效率，造成了嚴(yán)重的糧食危機(jī)和農(nóng)村貧困，但是在1961年中央試行的“分田到戶”和“農(nóng)民自留地”政策開啟了農(nóng)民在“私地”和“公田”間的有限選擇，也讓部分農(nóng)民感受到了“私地”耕種的積極性和生產(chǎn)甜頭。然而，很快開始的“文化大革命”讓這一制度探索迅速成為了絕大多數(shù)農(nóng)民心底的回憶，而重新回歸到“公田”的制度設(shè)計(jì)。

1.1 多元主體的橫向博弈和縱向推動(dòng)形成了“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的最初框架

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作為中國(guó)改革開放的發(fā)端，事實(shí)上并未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的破冰，“不許包產(chǎn)到戶”、“不許分田單干”依然緊緊束縛著農(nóng)村向前發(fā)展，作為新中國(guó)成立后30年所追求的“集體制度”形成的路徑依賴，長(zhǎng)期以來公有制等于社會(huì)主義的簡(jiǎn)單思維定式讓包產(chǎn)到戶成為禁區(qū)。在這種歷史背景下，黨中央和基層農(nóng)戶都開始了各自的探索過程，尋求前進(jìn)的方式，并設(shè)定了三個(gè)底線：一是不提放棄人民公社，而是在人民公社中實(shí)現(xiàn)“聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制”；二是明確包干、包產(chǎn)、包工、到組、到勞、到戶等都是責(zé)任制里的多種形式，不是一刀切，給了農(nóng)民以選擇的機(jī)會(huì)；三是從大家最贊成的地方開始，在1961年，安徽已經(jīng)開始嘗試過“分田到戶”和“農(nóng)民自留地”，且在1979年旱災(zāi)中最早開始試驗(yàn)包產(chǎn)到戶。盡管華國(guó)鋒在7省3縣座談會(huì)上主張堅(jiān)持“集體方向”，但中央轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家農(nóng)委黨組“關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會(huì)紀(jì)要”主張的“邊遠(yuǎn)山區(qū)單門獨(dú)戶允許搞包產(chǎn)到戶”以及“不是單門獨(dú)戶的地方有人包產(chǎn)到戶的也不必禁止、不批不斗”為包產(chǎn)到戶的擴(kuò)大鋪設(shè)了條件。1980年，以鄧小平公開表態(tài)支持和肯定小崗村“大包干”做法為標(biāo)志[1]，農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行。1982年1月，黨的歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》公開發(fā)表，標(biāo)志著來源于農(nóng)村基層創(chuàng)新的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”政策在全國(guó)逐步開始施行，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”，改革開放后的農(nóng)村土地制度迎來第一次大變革。

1.2 “提產(chǎn)增效”的實(shí)現(xiàn)成為“多點(diǎn)增產(chǎn)維系”的根本保障和正向激勵(lì)推動(dòng)力

改革開放后確立的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，從本質(zhì)上來看就是要提高土地的產(chǎn)出效率，因此，必然要求農(nóng)地經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)明顯的正向反饋結(jié)果。在這種以“提產(chǎn)增效目的導(dǎo)向”的改革推動(dòng)下，出現(xiàn)了三大正向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)：一是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值大幅增長(zhǎng)。從1978—1984年，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)了42.2%[2]，在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的要素貢獻(xiàn)中，土地制度的變革貢獻(xiàn)率高達(dá)46.9%，相當(dāng)于同期土地投入、化肥、資本和勞動(dòng)力的總效應(yīng)（45.8%）[3]。二是有效提高了糧食供給。從1978—1984年，中國(guó)糧食產(chǎn)量由3.04×108t增加到了4.07×108t，年增長(zhǎng)率高達(dá)4.9%，而人均糧也從31.6 kg增加到39.3 kg，提高了3.3%[2]。三是帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。承包制促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的分工，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)。從1978—1989年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量從152萬個(gè)劇增到1868萬個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)從2827萬人增長(zhǎng)到9265萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力比重從9.5%提高到了22.1%[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納了50%的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，異軍突起成為“完全沒有預(yù)料到的最大的收獲”[5]。

2 “多點(diǎn)增產(chǎn)自我維系”到“多點(diǎn)流轉(zhuǎn)互動(dòng)聯(lián)系”：從單純的增產(chǎn)導(dǎo)向到功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升導(dǎo)向的過渡

通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地生產(chǎn)率大幅提高。與此同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一總體“頂層設(shè)計(jì)”亟待暢通及保障個(gè)體與個(gè)體之間的聯(lián)系，為點(diǎn)與點(diǎn)之間連接成線所需的“制度規(guī)則”完善成為改革的現(xiàn)實(shí)緊迫需求。

2.1 農(nóng)地如何物盡其用：多點(diǎn)流轉(zhuǎn)互動(dòng)聯(lián)系的“流轉(zhuǎn)規(guī)則”確立

在推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制過程中，有兩大問題制約了農(nóng)地的物盡其用：第一，家庭經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模過小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益。20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)戶均土地面積為8.4畝，而到20世紀(jì)90年代中期則下降到6畝，且戶均承包土地高達(dá)9—10塊，全國(guó)30%左右的省份人均耕地不足1畝，戶均耕地總量也只有2畝左右[6]。細(xì)小且分散的田地結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)民耕作經(jīng)營(yíng)十分不便，農(nóng)戶也無法進(jìn)行大規(guī)模的投入，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的實(shí)現(xiàn)非常困難。第二，農(nóng)民從事小農(nóng)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本太大。在城鄉(xiāng)被嚴(yán)格分割，勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)之間流動(dòng)受到束縛的改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)授權(quán)給了農(nóng)戶，這種激勵(lì)機(jī)制在很大程度上降低了人民公社時(shí)期勞動(dòng)要素投入的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。然而，伴隨著改革開放的深入，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能夠向工業(yè)、服務(wù)業(yè)部門自由流動(dòng)時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本則較為顯著地呈現(xiàn)開來，并極大影響了農(nóng)民的就業(yè)決策。為了使農(nóng)地物盡其用，有必要從頂層設(shè)計(jì)上確立“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的合法性。

1998年，黨中央文件中第一次出現(xiàn)了“土地流轉(zhuǎn)”和“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的提法，而到2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》則明確了農(nóng)民承包的土地在不改變用途的情況下可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法性的“規(guī)則”確立以后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模加大。2007年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積約為6372萬畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%[7]，而到2015年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%，年均新增流轉(zhuǎn)面積4800萬畝，涉及數(shù)以百萬計(jì)的承包農(nóng)戶[8]。研究發(fā)現(xiàn)，抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)最主要的因素是農(nóng)地承包的“有限期限”問題，《土地承包法》第20條規(guī)定“耕地的承包期為30年”，也即土地流轉(zhuǎn)權(quán)的設(shè)定從法律上來說不得超過30年的上限，隨著二輪承包期限的到期，無論是土地流入方還是流出方主觀上繼續(xù)流轉(zhuǎn)的意愿都會(huì)越來越弱。

2.2 農(nóng)地的屬性和面積如何確定：農(nóng)地確權(quán)規(guī)則確立

農(nóng)地改革必須建立在農(nóng)地屬性、面積清楚的前提之上，因此推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證以明晰土地產(chǎn)權(quán)作為對(duì)農(nóng)地最基礎(chǔ)性的“規(guī)則確立”，是農(nóng)地制度進(jìn)一步改革能否順利實(shí)施的前提。

2008年，十七屆三中全會(huì)明確提出“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定并保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”。截至2016年3月，全國(guó)范圍內(nèi)已有2423個(gè)縣、2.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個(gè)村開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，實(shí)測(cè)承包耕地面積近7億畝。中央按照10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，安排了181.4億元專項(xiàng)補(bǔ)助[9]。中央給出5年時(shí)間內(nèi)結(jié)束確權(quán)登記頒證工作，但研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)進(jìn)展與基層政府意愿密切掛鉤。農(nóng)地確權(quán)及統(tǒng)一登記發(fā)證無疑會(huì)給農(nóng)民帶來更好的產(chǎn)權(quán)保障，但是可能給地方政府工作尤其是征地方面的工作造成影響。實(shí)際上，在農(nóng)業(yè)用地的改革邏輯中，從“多點(diǎn)增產(chǎn)”實(shí)現(xiàn)自我生計(jì)維系，到解決溫飽后最大程度發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值，讓農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得作為集體成員的土地收益，讓土地經(jīng)營(yíng)者能夠最大程度實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)并進(jìn)一步提高農(nóng)地產(chǎn)出率，邁出了從農(nóng)戶多點(diǎn)獨(dú)立到點(diǎn)線聯(lián)結(jié)的重要一步。

3 “功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”：賦予所有制、承包者、經(jīng)營(yíng)者更加完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，并為構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈的立體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化奠基鋪路

如果說“點(diǎn)點(diǎn)獨(dú)立—多點(diǎn)增產(chǎn)”的改革設(shè)計(jì)是在改革開放初期根據(jù)當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征做形成的必要探索，以滿足農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率提高的客觀要求；“多點(diǎn)流轉(zhuǎn)互動(dòng)聯(lián)系”的改革探索是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制框架下對(duì)基礎(chǔ)性規(guī)則的制定和補(bǔ)充，是在深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)程中對(duì)農(nóng)地制度的主動(dòng)完善。那么，在“功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”階段下的農(nóng)地改革邏輯就上升到了以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心，推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的視域范疇。

3.1 “三權(quán)分置”擴(kuò)展了“占有權(quán)”和“使用權(quán)”，是功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升的根本制度設(shè)計(jì)

在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”都作為“土地使用權(quán)”的表征而被整體使用，然而從1998年開始日益加快的“流轉(zhuǎn)”的真正對(duì)象是“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而非“承包權(quán)”，因此，將“承包權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分開并與“所有權(quán)”并列，不僅有助于從法律上明晰土地利益對(duì)象，也有助于從實(shí)踐層面推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，真正“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”?！叭龣?quán)分置”后，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體放心流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而向擁有“占有權(quán)”的農(nóng)民支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。以本文在成都崇州市的調(diào)研為例，當(dāng)?shù)厮緦：仙缑磕昝慨€付給農(nóng)民等價(jià)于500斤黃谷的租金，專合社因“使用權(quán)”獲得500元每畝每年的適度規(guī)模補(bǔ)貼；農(nóng)民因“承包權(quán)”獲得每畝每年360元的耕?；鸷?3.4元的糧食直補(bǔ)①數(shù)據(jù)來源于本文在成都崇州市的實(shí)地調(diào)查。。

3.2 以“三權(quán)分置”為核心的功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升，在基層實(shí)施層面仍存在認(rèn)識(shí)分歧

第一，認(rèn)為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是由原“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”派生，“三權(quán)分置”主要有利于工商資本。部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)人認(rèn)為“三權(quán)分置”就是在堅(jiān)持原農(nóng)民集體所有權(quán)不變的前提下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“三權(quán)分置”是在為工商資本進(jìn)一步大規(guī)模下鄉(xiāng)鋪路，主要理由是現(xiàn)實(shí)中小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是不太需要大量資金的，也沒有融資需要， 但是像大規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)希望流轉(zhuǎn)的土地能夠作為抵押物進(jìn)行貸款，因此，把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，更多是利于工商資本。這種認(rèn)知情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更多將集體與自身的關(guān)系視為引導(dǎo)與被引導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，認(rèn)為只要支付足了農(nóng)民的土地租金后，集體不應(yīng)再干涉自身的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，且讓集體分享的經(jīng)營(yíng)分紅并非是規(guī)定的義務(wù)。

第二，認(rèn)為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”就是原有的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，繼承了其全部法律屬性，而“承包權(quán)”可以視為“集體成員權(quán)”，“三權(quán)分置”主要有利于承包農(nóng)戶。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民相比城市居民來說，缺少完整的社保為民生兜底，土地是其維持生計(jì)的最后保障，因此，不管農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)了土地，都應(yīng)享有土地的收益分配權(quán)，并且認(rèn)為目前“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在法律上就是原有的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而“承包權(quán)”事實(shí)上指的“集體成員權(quán)”。此外，只有“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是用益物權(quán)。這種認(rèn)知情況下，“穩(wěn)定承包權(quán)”被置于首要位置，也讓農(nóng)戶在與工商資本談判中更有底氣，但也為基地、業(yè)主等流轉(zhuǎn)者進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)埋下了隱患。

4 從多點(diǎn)增產(chǎn)維系到功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升改革邏輯的三條基本準(zhǔn)則

4.1 在農(nóng)地制度改革進(jìn)程中始終秉持統(tǒng)籌兼顧農(nóng)戶、國(guó)家、集體、經(jīng)營(yíng)者利益的準(zhǔn)則

第一，體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的公平性。改革開放初期，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，通過“三提一統(tǒng)”保障集體利益，通過農(nóng)業(yè)稅保障國(guó)家利益。在進(jìn)入21世紀(jì)后，城市工商資本開始密集涌入農(nóng)業(yè)后，通過“三權(quán)分置”加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)強(qiáng)化了承包權(quán)的用益物權(quán)，保障了農(nóng)民的權(quán)益，通過與農(nóng)地改革協(xié)同的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，強(qiáng)化集體作為農(nóng)地所有權(quán)人所享有的土地權(quán)益，通過“18億畝耕地紅線”、嚴(yán)格的土地規(guī)劃、永久基本農(nóng)田制度等保障了國(guó)家的糧食安全。因此，從不同時(shí)期來看，盡管具體的農(nóng)地政策和實(shí)踐探索存在差異，但兼顧農(nóng)民、國(guó)家、集體利益的準(zhǔn)則在農(nóng)地制度改革中一以貫之，成為改革取得巨大成就、發(fā)揮出農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定器作用的重要經(jīng)驗(yàn)。

第二，保障農(nóng)民在不同時(shí)期的發(fā)展需要。從十一屆三中全會(huì)提出“在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”開始，中國(guó)就開始高度重視農(nóng)民的利益問題，在處理與農(nóng)地制度改革具體事項(xiàng)時(shí)，也堅(jiān)決秉持“保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”，這點(diǎn)從1978年以后黨中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的5次全會(huì)、20個(gè)中央一號(hào)文件，以及12份以中共中央名義發(fā)出、規(guī)格和地位與一號(hào)文件相同的專項(xiàng)文件中都清晰地呈現(xiàn)出來。例如，對(duì)于過去農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，主要采用“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的制度設(shè)計(jì)，讓其成為“吃公糧的非農(nóng)人員”，過上具有完善社會(huì)保障的城鎮(zhèn)人生活。而新時(shí)期，在工作選擇自由度高、非農(nóng)行業(yè)收益率高的環(huán)境下，對(duì)于失地農(nóng)民、主動(dòng)放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，普遍做法是解決社保來保障其生存權(quán)，并幫助其在城鎮(zhèn)中落實(shí)發(fā)展權(quán)。

第三，實(shí)現(xiàn)較為平等的農(nóng)村集體土地權(quán)能。依據(jù)土地權(quán)益相關(guān)者的“身份”差異，分別清晰設(shè)立土地占有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益、處分等權(quán)能，保障不同利益主體對(duì)土地權(quán)利“有法可依、有法可循”，最大程度維護(hù)自身法定權(quán)利。針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者所擁有的土地只有資源屬性、缺乏資產(chǎn)和資本屬性的問題，創(chuàng)新性出臺(tái)“兩權(quán)抵押”機(jī)制，擴(kuò)展了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

4.2 在農(nóng)地制度改革進(jìn)程中采用由易到難、循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

第一，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，一般根據(jù)土地好壞、遠(yuǎn)近而采用“混搭”的方式來分配，造成農(nóng)地零散化嚴(yán)重。為了解決這一難題，在土地承包規(guī)定范圍內(nèi)，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過“互換”的方式實(shí)現(xiàn)“連片耕種”，但總體上來看土地零散化程度依然較高，戶均耕地仍高達(dá)5.7塊。

第二，在“連戶連片耕種”進(jìn)入瓶頸期，單靠農(nóng)戶的互換實(shí)現(xiàn)不了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)時(shí)，開始推行“土地股權(quán)化、資產(chǎn)股份化”的方式，“確權(quán)確股不確地”，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體。相比于“互換”來說，這種邊界虛化的流轉(zhuǎn)方式從操作上來說更難，但也更利于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

第三，在土地轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，發(fā)展股份合作、托管等方式，進(jìn)一步解決了土地租金高企的難題，也避免了農(nóng)戶人為抬高地租的現(xiàn)象，有利于降低新型經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金壓力。

第四，通過在法律層面明晰“三權(quán)分置”，依法保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)和集體所有權(quán)的前提下，平等保護(hù)新型經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在“鼓勵(lì)”和“規(guī)范”前提下，采用農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社的運(yùn)作方式，促使經(jīng)營(yíng)主體放心地對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，推動(dòng)承包戶利益維護(hù)與經(jīng)營(yíng)者通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高收益兼顧。

過去39年采用的這一循序漸進(jìn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；瘷C(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)的極大穩(wěn)定，也在“摸著石頭過河”的過程中重點(diǎn)突破，成為農(nóng)地制度改革取得巨大成就的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.3 在農(nóng)地制度改革進(jìn)程中跳出“農(nóng)地”看“農(nóng)地”，多要素聯(lián)動(dòng)協(xié)同配套

第一，將農(nóng)地制度改革與農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶、股份合作制改革結(jié)合。通過建立嚴(yán)格的監(jiān)管審查制度，讓農(nóng)民民主參與到集體清產(chǎn)核資的過程中，將以土地資產(chǎn)為主的農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)落到經(jīng)濟(jì)組織成員手中，讓農(nóng)民在農(nóng)地制度改革中有更多的獲得感。

第二，將農(nóng)地制度改革與新型經(jīng)營(yíng)主體培育結(jié)合。對(duì)接農(nóng)地流轉(zhuǎn)后承包者與經(jīng)營(yíng)者分離的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，鼓勵(lì)培育各類別經(jīng)營(yíng)主體，讓農(nóng)民以企業(yè)家、職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)工人、鄉(xiāng)村匠人等多種身份融入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系之中，有更多的參與感。

第三，將農(nóng)地制度改革與供銷合作社改革結(jié)合起來。對(duì)接“三位一體”供銷社改革，解決供銷社自身社企不分、政企不分的問題，讓供銷社打造成為助力農(nóng)民生產(chǎn)生活的新平臺(tái)，成為更有活力的服務(wù)體系，讓農(nóng)民有更多的被服務(wù)感。

第四，將農(nóng)地制度改革與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體制改革結(jié)合起來。在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)不斷加強(qiáng)、涉農(nóng)形勢(shì)不斷變化的過程中，始終“靈活+規(guī)范”地調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體制機(jī)制，“把錢花在刀刃上”，讓從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民有更多的受尊重感。

跳出“農(nóng)地”看“農(nóng)地”，將農(nóng)地制度改革與事關(guān)農(nóng)村深化改革的其他重要改革緊密結(jié)合，把控“全局”、掌握“整體”，成為順利推進(jìn)農(nóng)地制度改革的重要經(jīng)驗(yàn)。

5 對(duì)未來農(nóng)地制度改革的進(jìn)一步思考

從“多點(diǎn)增產(chǎn)維系”到“功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”，加上中間作為過渡的“多點(diǎn)流轉(zhuǎn)互動(dòng)聯(lián)系”，中國(guó)的農(nóng)地制度改革沿著縱向增產(chǎn)到橫向聯(lián)結(jié)、實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力最大化的思路邁進(jìn)，而在這一進(jìn)程中，必須要考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育、農(nóng)產(chǎn)品品牌化的培育等客觀要素，從這個(gè)角度來講，未來農(nóng)地改革的發(fā)展將在“功能主體競(jìng)爭(zhēng)力提升”層次進(jìn)一步細(xì)化，可能的路徑有三條。

第一，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)一步挖掘農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈各階段的增加值，其首要前提是厘清目前農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)涵和外延，其關(guān)鍵是盡快確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“實(shí)體性物權(quán)屬性”。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)抑或定性為債權(quán)，法律效果迥異：如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)原承包農(nóng)戶存在高度依賴性和權(quán)利的短期性與不穩(wěn)定性，租賃期限的設(shè)定必須遵守《合同法》的強(qiáng)制性規(guī)定，不得超過20年；流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)安排上租賃不得突破債權(quán)相對(duì)性規(guī)則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人僅具有承租人地位但不享有轉(zhuǎn)讓、抵押租賃物的權(quán)利，如要轉(zhuǎn)租，需經(jīng)出租人同意。反之，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，則流轉(zhuǎn)合同不受有關(guān)租賃合同的強(qiáng)制性規(guī)定的限制，期限設(shè)定可以超過20年；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，屬于絕對(duì)權(quán)和對(duì)世權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立的地位。因此，從當(dāng)前大力推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押來看，必須盡快賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)地位。

第二，要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，絕不能忽視農(nóng)民對(duì)土地利益的分享，要制定配套制度來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的“實(shí)體性保護(hù)”，對(duì)承包戶土地利益保障“生存權(quán)”擴(kuò)展至“發(fā)展權(quán)”。目前改革中有一種傾向是以“三權(quán)分置”改革的名義，把重心都放到經(jīng)營(yíng)權(quán)上，以單純推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、造大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，忽視了農(nóng)地承包農(nóng)戶的利益保護(hù)。從農(nóng)地承包權(quán)得以切實(shí)保護(hù)的角度來看，應(yīng)該在4個(gè)方面著力強(qiáng)化：一是確定承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以憑身份無償獲得，集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人即便有再多錢也不行，成員承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，受物權(quán)保護(hù)。二是鎖定成員權(quán)。成員權(quán)是有時(shí)點(diǎn)的，在確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)之后，這之后的人就此切斷。成員權(quán)不鎖定，一直保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，集體所有制就是無解的，承包權(quán)就無法成為有穩(wěn)定預(yù)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)。三是必須要對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以擴(kuò)權(quán)。農(nóng)戶獲得的承包權(quán)應(yīng)該是一個(gè)完整的承包權(quán)，除了已有的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)以外，也應(yīng)該賦予抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。四是在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置時(shí)，承包農(nóng)戶獲得的地租是私權(quán)，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益；與經(jīng)營(yíng)者的合約主體是農(nóng)民，真正體現(xiàn)承包權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。

第三，要培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，除了重視政府、企業(yè)、集體作用的發(fā)揮，還需要在重視賦予農(nóng)民“實(shí)體性權(quán)利”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)民的“實(shí)體性責(zé)任”。事實(shí)上，在農(nóng)村特色農(nóng)產(chǎn)品品牌培育過程中，目前對(duì)農(nóng)戶使用地方“三品一標(biāo)”有具體的規(guī)定，但是沒有對(duì)農(nóng)民在一定范圍內(nèi)須承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)作明確的規(guī)定，因此也出現(xiàn)了農(nóng)民外地批發(fā)購(gòu)入，本地貼牌出售的“搭便車”行為。此外，未來農(nóng)地改革在重視制度“實(shí)體性”的同時(shí)也應(yīng)更規(guī)范制度的“程序性”。在制度設(shè)計(jì)中，要從目前強(qiáng)調(diào)如何保障農(nóng)民和基層地方政府的利益均衡，轉(zhuǎn)向兼顧“公布信息”、“遵守公約”、“違背約定后的懲罰標(biāo)準(zhǔn)”、“糾紛調(diào)解”等環(huán)節(jié)的程序性，使得相關(guān)制度可行、可信、有持續(xù)操作性。

（References）：

［1］ 鄧小平. 鄧小平文選—第二卷［M］ .成都：四川民族出版社，1998：315.

［2］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1983），北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1984.

［3］ 林毅夫.再論制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展［M］ .北京：北京大學(xué)出版社，2000：84.

［4］ 林紹珍.改革開放以來農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的變遷及啟示［J］ .成都大學(xué)學(xué)報(bào)：教育科學(xué)版，2007，21（1）：11 - 12，21．

［5］ 鄧小平.鄧小平文選（第三卷）［M］ .北京：人民出版社，1993：252.

［6］ 石傳剛.中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制［J］ .中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2007，（2）：39 - 41．

［7］ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所，特華博士后科研工作站. 中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告（2015 - 2016）［M］ . 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.

［8］ 張紅宇.解讀：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)［EB/OL］ . http：//country.cnr.cn/gundong/20160713/t20160713_522670266.shtml，2016/7/13.

［9］ 陳曉華. 農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理暨土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作會(huì)議上的講話［EB/OL］ . 中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2016 - 03/04/content_5048948.htm，2016/2/25.

（本文責(zé)編：郎海鷗）

Research on the Evolution of Agricultural Land Institution During the 39 Years of China’s Reform and Opening-up

PU Shi1, YUAN Wei2
（1. Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China; 2. Sichuan Administration Institute, Chengdu 610072, China）

F301.1

A

1001-8158（2017）07-0091-06

10.11994/zgtdkx.20170807.141751

2017-05-05；

2017-06-25

2017年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（17CJY030）。

蒲實(shí)（1979-），女，四川成都人，博士，副研究員。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。E-mail: pu_shi@126.com