唐春燕

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

構(gòu)建行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的設(shè)想

唐春燕

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足自身定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，認(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》部署，積極構(gòu)建符合司法實(shí)踐的行政強(qiáng)制措施監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)對行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，以應(yīng)對形勢發(fā)展的需要。

行政強(qiáng)制措施；檢察監(jiān)督；設(shè)想

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對合理配置權(quán)力、推進(jìn)檢察改革作出了重要部署。該《決定》在充分考慮檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督能力和行政執(zhí)法現(xiàn)狀的情況下，擴(kuò)大了對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行司法監(jiān)督的主體范圍，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施提供了明確依據(jù)。因此，筆者建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足自身定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，認(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》部署，積極構(gòu)建符合司法實(shí)踐的行政強(qiáng)制措施監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)對行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，以應(yīng)對形勢發(fā)展的需要。

一、確定監(jiān)督基本原則

目前，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施實(shí)施監(jiān)督尚未有明確法律依據(jù)，缺乏實(shí)施監(jiān)督的法定程序和方式，該項(xiàng)工作需要我們在實(shí)踐中探索。因此，首先必須正確定位，在監(jiān)督原則的把握上，不僅要遵循行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，更要符合法律監(jiān)督屬性，確保審慎而有效地行使該項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)。

1.有限監(jiān)督原則

檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必然是一種有限監(jiān)督，這是檢察機(jī)關(guān)自身定位和監(jiān)督現(xiàn)狀決定的。如果將所有行政執(zhí)法行為全部納入檢察監(jiān)督范疇，檢察機(jī)關(guān)目前監(jiān)督能力和水平無法適應(yīng)，也將影響行政權(quán)的順利運(yùn)行。因此，《決定》明確了對監(jiān)督范圍進(jìn)行了必要限縮，其對象不具有列舉加概括式的可拓展性，對行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督要同時(shí)滿足兩個(gè)基本條件：第一，行政機(jī)關(guān)針對公民實(shí)施的行政強(qiáng)制措施，不包括對法人和其他組織采取的行政強(qiáng)制措施。第二，行政強(qiáng)制措施涉及公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不包括行政管制、限期整改等其他行政強(qiáng)制措施。

2.事后監(jiān)督原則

檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循法律監(jiān)督活動(dòng)的規(guī)律，以事后監(jiān)督為主，同步監(jiān)督為輔。遵循事后監(jiān)督符合檢察監(jiān)督的法律監(jiān)督屬性，有利于尊重行政權(quán)的獨(dú)立性運(yùn)作以及確保行政效率的實(shí)現(xiàn)。而從權(quán)利救濟(jì)角度講，行政機(jī)關(guān)本身具有行政自控和糾錯(cuò)機(jī)制，為相對人提供了權(quán)利救濟(jì)途徑。值得注意的是，對于涉及公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，因其可能造成公民身體和精神侵害具有不可逆性，故對于該類強(qiáng)制措施的監(jiān)督，在啟動(dòng)行政主體自行糾錯(cuò)程序的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可依相對人申請啟動(dòng)同步監(jiān)督程序，及時(shí)糾正違法的行政強(qiáng)制措施或防止損害擴(kuò)大。

3.合法性監(jiān)督原則

《行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施程序都作了嚴(yán)格的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)探索行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，其監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)針對行政強(qiáng)制措施的合法性開展，注重對行政強(qiáng)制措施的權(quán)力來源、具體種類、實(shí)施主體、方式等是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，確保行政強(qiáng)制措施的依法進(jìn)行。

4.必要性監(jiān)督原則

一方面，從行政強(qiáng)制措施實(shí)施的必要性來監(jiān)督。監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的實(shí)施是否合理，手段和目的是否適當(dāng)，是否存在濫用行政強(qiáng)制措施的行為。另一方面，行政強(qiáng)制措施產(chǎn)生損害公民人身權(quán)益或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的后果才進(jìn)行監(jiān)督，沒有損害后果的不進(jìn)入監(jiān)督程序。

二、監(jiān)督方式探索

對行政強(qiáng)制措施實(shí)施法律監(jiān)督，需要準(zhǔn)確掌握和了解行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的基本情況，這是開展檢察監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ)。而調(diào)查核實(shí)權(quán)則是保障檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要手段和途徑，檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查核實(shí)權(quán)，才能夠在自己職責(zé)范圍內(nèi)開展強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)活動(dòng)，通過調(diào)閱和審查案卷材料、證據(jù)資料和法律文書，從而真正了解案件事實(shí)，對申訴案件作出準(zhǔn)確的分析和判斷。為此，因履行法律監(jiān)督職責(zé)需要，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)閱采取行政強(qiáng)制措施的卷宗及其他相關(guān)材料。但是，該調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)被限制在合理范圍內(nèi)，不能過度干預(yù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。

實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體存在多元化和復(fù)雜性，出現(xiàn)了超越權(quán)限、違反程序、濫用強(qiáng)制權(quán)等現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與既有制度框架的協(xié)調(diào)運(yùn)行，需要完善行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督方式、程序和范圍，使監(jiān)督具有可操作性，權(quán)威性和規(guī)范性。

檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督應(yīng)按照行政強(qiáng)制措施的可訴性與不可訴性兩種情形，分別采取不同的監(jiān)督方式。可訴的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督行政訴訟來規(guī)范行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。不具有可訴性的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采用檢察建議和糾正違法通知書方式進(jìn)行監(jiān)督。檢察建議和糾正違法通知書存在監(jiān)督剛性不足的問題，為更好地發(fā)揮其監(jiān)督實(shí)效，立法上應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化其對行政機(jī)關(guān)的約束力。

監(jiān)督程序的啟動(dòng)可根據(jù)行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施的緊急程度和實(shí)施程序，分為即時(shí)性的強(qiáng)制措施和一般性的行政強(qiáng)制措施，分別采取不同的啟動(dòng)程序。即時(shí)性的強(qiáng)制措施即行政機(jī)關(guān)基于相對人的危險(xiǎn)行為或自然災(zāi)害等客觀事件的緊急性，而當(dāng)場采取的強(qiáng)制措施。一般性的行政強(qiáng)制措施與即時(shí)強(qiáng)制相對應(yīng)，往往經(jīng)過一定的行政程序后采取的。

察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段，具有靈活便捷、柔性非對抗、易于行政機(jī)關(guān)接受等特點(diǎn)。作為法律監(jiān)督手段，檢察建議在民事訴訟法和行政訴訟法中得到確認(rèn)。最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范檢察建議工作。對符合《行政強(qiáng)制法》第六十一條和六十二條規(guī)定的違法情形，侵害公民人身權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法糾正違法行政強(qiáng)制措施。

支持起訴來源于民事訴訟法的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。雖然只有一條原則性的規(guī)定,但是確立了支持起訴原則。據(jù)此人民檢察院對損害國家利益和社會(huì)公共利益的行為可以支持受損害單位或個(gè)人向人民法院起訴并參與訴訟的活動(dòng)。公民因行政機(jī)關(guān)的違法行政強(qiáng)制措施而遭受損害,但由于種種原因不敢或不能提起訴訟,其性質(zhì)與民事支持起訴的起因、性質(zhì)具有相似性,只是民事中檢察機(jī)關(guān)支持起訴主要基于國家集體利益、社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益。由于行政訴訟中未作出規(guī)定的可以參照民事訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。因此在行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，我們可以參照民事訴訟中的規(guī)定去進(jìn)行探索嘗試。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，公民因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制措施受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。但在實(shí)踐中，基于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理的優(yōu)勢地位，受侵害公民因各種原因，不敢或不能提起賠償訴訟的情況比較多。在這種情況下，符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)可以支持公民提起行政賠償訴訟，在幫助公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利主張的同時(shí)，糾正違法行政強(qiáng)制措施。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，對于違法的行政強(qiáng)制措施受侵害人不敢提起行政訴訟或不能提起行政訴訟的，檢察機(jī)關(guān)均可以支持其提起訴訟。筆者認(rèn)為，目前支持起訴的監(jiān)督方式僅是在嘗試階段，因此，使用的范圍不宜過大，行政強(qiáng)制措施涉及的領(lǐng)域多、種類多，如果對任何行政強(qiáng)制措施都可以支持起訴則不具有現(xiàn)實(shí)性。還是以限定的方式探索支持起訴為宜。

三、監(jiān)督程序的啟動(dòng)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”?！稕Q定》明確了對行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督的價(jià)值取向，同時(shí)也進(jìn)行了范圍限縮，即實(shí)行司法監(jiān)督制度的對象不具有列舉加概括式的可拓展性，不是針對所有行政強(qiáng)制措施，而是完全列舉式的，僅限于涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施。

關(guān)于監(jiān)督程序的啟動(dòng)，主要有依職權(quán)監(jiān)督和依申請監(jiān)督。在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，涉及到檢察權(quán)、相對人的私權(quán)利和行政強(qiáng)制權(quán)三種權(quán)力（利）。對于相對人的私權(quán)利來說，其與行政強(qiáng)制權(quán)之間的關(guān)系是救濟(jì)與侵害的關(guān)系?！缎姓?qiáng)制法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制……有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償……”據(jù)此，在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，由于行政強(qiáng)制措施已明確被納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍內(nèi)，故在相對人可以選擇救濟(jì)途徑的前提下，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請監(jiān)督作為啟動(dòng)檢察監(jiān)督的主要方式。而依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)被嚴(yán)格控制，以實(shí)施行政強(qiáng)制措施在損害相對人權(quán)益的同時(shí)損害國家利益和社會(huì)公共利益為限。

從檢察機(jī)關(guān)檢控違法的措施來進(jìn)行分類，應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是對事的檢控，提請有關(guān)機(jī)關(guān)糾正違法行為的后果；二是對人的檢控，提請有關(guān)機(jī)關(guān)糾正違法人員的責(zé)任。在對行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是全面的監(jiān)督，不僅監(jiān)督其合法性，同時(shí)應(yīng)監(jiān)督其合理性，不僅應(yīng)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的決定、實(shí)施程序，同時(shí)應(yīng)監(jiān)督其實(shí)體是否正確。因此在監(jiān)督過程中可能遇到兩種情況：一是強(qiáng)制措施本身有誤，但執(zhí)行人員并無違法之處；二是強(qiáng)制措施本身合法適當(dāng)，但執(zhí)行人員存在違法或?yàn)E用公權(quán)力的情況。針對上述兩種情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取不同的檢控手段進(jìn)行監(jiān)督。

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[2]譚義斌,黃萍.關(guān)于檢察建議實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告[J].人民檢察，2016（08）

[3]孫玉瓊,李瑞興.從規(guī)范到運(yùn)作:民事檢察建議適用的新路徑分析[J].河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（02）