葉 高

麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 麗水 323000

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完善政府法律顧問制度之探討

葉 高

麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 麗水 323000

隨著依法治國、依法行政的不斷推進(jìn)，政府法律顧問制度倍受重視。各地出現(xiàn)的四種政府法律顧問配置模式中，以政府法制機(jī)構(gòu)擔(dān)任政府法律顧問，并兼顧吸收和管理社會法律人才為政府法律顧問模式最為適宜。但其也存在四大局限，暴露了一些問題。為此，提出了強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)法律地位、嚴(yán)格政府法律顧問選拔和管理好、使用好兩類法律顧問人才等完善政府法律顧問制度的對策。

政府法律顧問制度；依法行政；法制機(jī)構(gòu)；社會法律人才

十八屆四中全會提出“全面推進(jìn)依法治國”、“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。政府的依法行政能力日益受到人們的關(guān)注。在此背景下，政府法律顧問制度倍受重視。聘請政府法律顧問，對于促進(jìn)政府科學(xué)、民主、合法決策，規(guī)范政府行為，完善政府行政管理方式，防范和化解社會矛盾，提高政府依法行政能力等方面具有重要意義。

從各地發(fā)展來看，政府法律顧問配置模式主要表現(xiàn)為四種：一是外聘主導(dǎo)型，由政府和政府部門直接聘請社會執(zhí)業(yè)律師為政府法律顧問①；二是公職律師型，由專門服務(wù)于政府的律師擔(dān)任政府法律顧問②，由司法行政機(jī)關(guān)建立公職律師制度統(tǒng)一管理；三是設(shè)立政府法律顧問室③，與現(xiàn)有的政府法制機(jī)構(gòu)并列存在，各司其職；四是擴(kuò)展政府和政府部門法制機(jī)構(gòu)的職能[3]，將政府法律顧問職能列入其中，由法制機(jī)構(gòu)工作人員擔(dān)任法律顧問，并兼顧吸收和管理社會法律人才為政府法律顧問。

目前來看，最為適宜的是第四種模式，即依托政府和政府部門的法制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理政府系統(tǒng)內(nèi)外兩支法律顧問隊伍的運(yùn)作模式。原因是：模式一存在受聘的法律顧問不熟悉政府管理理念和程序從而使得顧問效果不佳的問題，還存在社會律師服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較高，財政負(fù)擔(dān)壓力大的問題，也存在政府領(lǐng)導(dǎo)與法律顧問之間聯(lián)系不夠緊密，甚至部分領(lǐng)導(dǎo)還存在不知道如何運(yùn)用好法律顧問的問題，出了問題才想起讓法律顧問參與；模式二以公職律師擔(dān)任政府法律顧問，出現(xiàn)了揚(yáng)州、周村、廈門、廣州等四種模式，優(yōu)勢是其熟悉政府管理理念和程序，但存在公職律師專業(yè)視野偏窄的問題。模式三專設(shè)政府法律顧問室，提高了政府法律顧問的地位，配備的專職法律顧問同樣存在專業(yè)視野偏窄的問題，并且與政府法制機(jī)構(gòu)部分工作有所重疊，不屬于現(xiàn)有政府編制，而是政府機(jī)構(gòu)改革探索產(chǎn)物，處于法律地位待定狀態(tài)。模式四的政府法制機(jī)構(gòu)屬于政府編制系列，承擔(dān)著依法行政工作規(guī)劃的制定和組織實施及行政監(jiān)督等職責(zé)。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將政府法制機(jī)構(gòu)定位為政府的“參謀、助手、法律顧問”[1]。目前，政府法制機(jī)構(gòu)并非僅作輔助機(jī)構(gòu)設(shè)立，其還同時兼有職能機(jī)構(gòu)性質(zhì)。一方面在大量涉法事務(wù)上，發(fā)揮參謀、助手的作用，以保證政府工作的法制統(tǒng)一性，另一方面在政府立法、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議等領(lǐng)域履行正常的職責(zé)。政府法制機(jī)構(gòu)身處政府系統(tǒng)之中，其所承擔(dān)的工作職責(zé)與政府工作密切聯(lián)系，其行政管理業(yè)務(wù)與法律專業(yè)技能緊密結(jié)合，對政府需求信息的掌握以及在領(lǐng)會和把握行政決策意圖等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，其在長期工作實踐中，形成了相對完善的工作程序、相對規(guī)范的工作紀(jì)律以及相對穩(wěn)定的工作環(huán)境，建立了比較穩(wěn)定的工作關(guān)系和聯(lián)系渠道。另一方面，社會法律人才由于沒有受到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的限制，站在“局外人”的立場上觀察和研究問題，但不處理問題，立場超脫、角度客觀，更容易形成客觀、公正的意見。法制機(jī)構(gòu)與社會兩類法律人才在法律地位、權(quán)限、法律責(zé)任以及專業(yè)知識、經(jīng)驗與技能等方面都不相同，各有功用，具有顯著的互補(bǔ)性[2]。因此，由政府法制部門負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)，有利于政府法律顧問隊伍的穩(wěn)健發(fā)展，利于政府法律顧問更好地開展工作。

但是模式四亦存在明顯的局限：其一，政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，因而按模式四尚不能將政府法律顧問在行政機(jī)關(guān)中全覆蓋；其二，政府法制機(jī)構(gòu)工作人員的任職條件并無嚴(yán)格的限制，部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，更缺乏執(zhí)業(yè)律師所具有的廣泛法律實踐基礎(chǔ)，法律素質(zhì)相對于司法機(jī)關(guān)工作人員或執(zhí)業(yè)律師偏低，不能完全適應(yīng)政府法律顧問的要求；其三，政府法制機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)定位屬于參謀輔助性質(zhì)，行政監(jiān)督職能偏弱，加上對政府法律顧問制度認(rèn)識不夠，政府法律顧問能否參與政府決策受到行政首長個人主觀因素影響較大，缺乏有效的制度保障；其四，沒能區(qū)分政府系統(tǒng)內(nèi)外兩支法律顧問隊伍的差異，部分行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)基本由法制機(jī)構(gòu)的工作人員“包干”法律顧問工作的情況[4]。且外聘法律顧問隨意性比較大，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有充分考慮律師專長，也沒有引進(jìn)競爭機(jī)制，一般只聘請與政府有密切聯(lián)系的律師事務(wù)所及其律師，從而未能充分有效利用好社會各界優(yōu)秀法律人才。

鑒于以上情況，在模式四基礎(chǔ)上完善政府法律顧問制度，提出以下對策性建議：

一、強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)的法律地位

確定政府法制機(jī)構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)有章可循，有法可依[5]。加強(qiáng)基層行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)設(shè)置，縣一級政府部門及鄉(xiāng)一級政府應(yīng)設(shè)置法務(wù)崗位，專職政府法律顧問工作。

現(xiàn)代管理理論認(rèn)為沒有權(quán)威的部門是沒有效率的部門?？蓢L試在市縣一級建立行政機(jī)關(guān)首席法律顧問制度。法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或基層行政機(jī)關(guān)法務(wù)崗位專職人員即為相應(yīng)層級的首席法律顧問。其是行政機(jī)關(guān)法律事務(wù)方面的首席代表，為行政機(jī)關(guān)的決策層成員之一。這樣可以杜絕法律顧問進(jìn)不了決策系統(tǒng)的問題。參與決策應(yīng)該是政府法律顧問的首要職責(zé)。政府法律顧問憑借自身的法律知識和實踐經(jīng)驗，參與政府的決策，對各項措施提供法律意見，進(jìn)行法律論證，并對決策的合法性負(fù)責(zé)，可以有效地保證政府決策的科學(xué)性和合法性。

二、嚴(yán)格政府法律顧問的選拔

首先，嚴(yán)格選拔法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其工作人員。政府法制機(jī)構(gòu)要圍繞中心，服務(wù)大局，熟悉和掌握一個時期內(nèi)黨和政府的中心工作，確保政府的重大決策在法律的框架內(nèi)、在法制的軌道上運(yùn)行。為適應(yīng)這一要求，適應(yīng)強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)地位的需要，應(yīng)當(dāng)建立政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其工作人員嚴(yán)格選拔制度。候選人員必須受過系統(tǒng)專業(yè)的法律教育，不僅專業(yè)知識和業(yè)務(wù)本領(lǐng)過硬，而且要懂政治、懂經(jīng)濟(jì)，具備一定的律師執(zhí)業(yè)年限或某一專業(yè)特長，具備豐富的社會閱歷，具有擔(dān)任政府部門或公司企業(yè)法律顧問的工作經(jīng)驗。執(zhí)業(yè)律師豐富的從業(yè)經(jīng)歷有助于其更好地勝任政府法制機(jī)構(gòu)和法律顧問工作。為了配合該項選拔制度，應(yīng)建立社會執(zhí)業(yè)律師與法制機(jī)構(gòu)公務(wù)員雙向流動的有效機(jī)制。

其次，應(yīng)制定外聘政府法律顧問選拔制度，確定選拔標(biāo)準(zhǔn)、條件，規(guī)定選拔程序，引進(jìn)競爭機(jī)制，讓政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、有責(zé)任心、熱愛公益事業(yè)的優(yōu)秀法律人才有平等機(jī)會進(jìn)入政府法律顧問服務(wù)市場。在此基礎(chǔ)上，建立社會法律人才專家?guī)欤员隳軌螂S時根據(jù)需要選擇合適的法律專家承擔(dān)法律顧問事務(wù)。

[ 注 釋 ]

①劉耀堂.推進(jìn)律師擔(dān)任政府法律顧問之甘肅模式[J].中國律師，2012.12.

②沈恒斌.公職律師制度“廈門模式”探析[J].中國司法，2004-5-1.

③劉凌.政府法律顧問制度思考[C].第四屆西部律師發(fā)展論壇論文集，2011-8-17.

[1]國務(wù)院.全面推進(jìn)依法行政實施綱要[Z].2004-3-22.

[2]江德平.高校法律顧問機(jī)構(gòu)的職能及其配置模式探討[J].沈陽大學(xué)學(xué)報，2008.10.

[3]宋儒亮等.論政府法律事務(wù)的概念、管理及其處理機(jī)制[J].嶺南學(xué)刊，2013(2).

[4]徐斌.基層法律援助機(jī)構(gòu)律師擔(dān)任同級政府法律顧問的思考[J].法制與社會，2013.4(中).

[5]羅岸偉.建立剛性政府法律顧問制度.推動法治政府建設(shè)[J].中國律師，2013.9.

葉高(1961-)，男，漢族，浙江松陽人，麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：法學(xué)、思想政治和信息管理。

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