喬亞楠

武漢大學，湖北 武漢 430072

?

我國地方環(huán)境教育立法比較及對國家立法的啟示

喬亞楠

武漢大學，湖北 武漢 430072

環(huán)境教育是培養(yǎng)公民環(huán)境保護意識的重中之重，寧夏、天津、洛陽等地先后出臺了環(huán)境教育相關條例，逐步開始實施環(huán)境教育工作，分析地方的立法經(jīng)驗，對于國家立法具有積極的借鑒意義。本文從環(huán)境教育的對象、機構(gòu)、法律責任等方面比較分析了三部法律的特點，并提出了可供國家立法借鑒的建議。

環(huán)境教育；地方立法；啟示

一部法規(guī)是否能起到良好的執(zhí)行效果，其中很大一部分因素是人們的思想意識是否跟上了社會的發(fā)展，對于環(huán)境保護領域來說，環(huán)境保護意識的提高是環(huán)保法律法規(guī)得到良好實施的保障。為了提高公眾環(huán)保意識，環(huán)境教育就是一項非常重要的工作。目前世界上有十幾個國家和地區(qū)已經(jīng)通過專門立法對環(huán)境教育進行了規(guī)定，既有發(fā)達國家也有發(fā)展中國家。

我國在國家層面上目前雖然還沒有環(huán)境教育立法，但一些地方已經(jīng)制定了地方法規(guī)，例如2011年寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常委會通過了我國第一部環(huán)境教育地方法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》，《天津市環(huán)境教育條例》在2012年通過，2014年河南省洛陽市也通過了《洛陽市環(huán)境保護教育條例》。這三個地區(qū)分別屬于不同的行政區(qū)劃，寧夏是省一級，而且是少數(shù)民族自治區(qū)，天津是直轄市，洛陽是設區(qū)的市。通過對這幾部條例進行比較分析，可以看出環(huán)境教育立法的重難點，從而對國家以后的立法工作提供指導與借鑒。

一、三地環(huán)境教育條例重點比較

在這三地的條例中，條文數(shù)量并不多，最多也只有39條，但涉及內(nèi)容比較豐富，從三地立法內(nèi)容中總結(jié)立法的重點內(nèi)容，具體包括以下幾個方面。

(一)環(huán)境教育的對象

關于環(huán)境教育對象的規(guī)定，天津市和洛陽市的規(guī)定是完全一致的，都是“一切有受教育能力的公民都應當接受環(huán)境教育?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)的規(guī)定除了“有接受教育能力的公民”之外，還提出了重點是國家機關工作人員，企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和其他組織的管理人員以及青少年。

因此，除了都規(guī)定了“所有有受教育能力的公民”作為環(huán)境教育對象之外，寧夏還規(guī)定了重點教育的對象，將環(huán)境教育的對象分為了重點教育和普及教育。國家機關工作人員和企事業(yè)單位、社會團體負責人是社會影響力相對較大的一群人，青少年是代表未來的一群人。對領導者進行重點教育，可以影響到社會許多決策的環(huán)境效應，青少年從小樹立環(huán)保意識，對社會未來發(fā)展有著不可估量的作用。相對來說寧夏的規(guī)定更為具體，明確對國家機關工作人員和青少年的重點教育更有利于推進社會整體環(huán)保意識的提高，為環(huán)境教育工作的展開提供方向性指導。

(二)環(huán)境教育的機構(gòu)

關于環(huán)境教育的機構(gòu)，寧夏回族自治區(qū)條例中對環(huán)境教育機構(gòu)的規(guī)定涉及到三個層次，首先，人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境教育工作的統(tǒng)一規(guī)劃和組織實施。其次，由政府設立專門的環(huán)境教育委員會，由政府相關部門組成，負責具體組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、檢查該行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作。最后，委員會日常工作由同級環(huán)境保護主管部門負責。

天津市和洛陽市均規(guī)定環(huán)境保護行政管理部門主管環(huán)境教育工作。天津市也規(guī)定成立一個工作領導小組，設立了環(huán)境宣傳教育委員會，對委員會和領導小組的職責作了具體規(guī)定。洛陽沒有專門設立機構(gòu)主管環(huán)境教育工作的規(guī)定。環(huán)保部門本身承擔執(zhí)法職能，如果賦權太多，人力資源難免不足，許多工作容易被擱置或者敷衍。相對來說寧夏的政府領導，各部門分工協(xié)調(diào)的工作模式更有利于環(huán)境教育工作的開展和推進，但是也要避免各部門相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，不能讓環(huán)境教育委員會流于形式，需要真正發(fā)揮作用。

(三)法律責任

對于違反條例規(guī)定的情況，寧夏和洛陽都是由人民政府通報批評，天津是環(huán)保部門通報批評。天津是環(huán)保部門負責整體環(huán)保工作的進行，如果環(huán)保部門自身不作為，沒有機構(gòu)對它進行監(jiān)督和制約，就難以保證工作的順利推進。所以寧夏和洛陽的規(guī)定相對來說更為合理。

法律責任的規(guī)定對于一部法律法規(guī)來說非常重要，如果法律沒有嚴格的責任條款，很容易成為一紙空文，難以得到遵守。三地關于環(huán)境責任的規(guī)定都是通報批評，這種方式還是不夠嚴厲，很難起到真正的威懾作用，國家立法時建議可以采取更為嚴厲的方式。

(四)培訓制度

關于培訓制度，天津市規(guī)定了需要培訓的包括國家機關及其各部門主要負責人、公務員、國家機關和事業(yè)單位人員，還有納入國家和本市排放污染物重點監(jiān)控的企業(yè)的負責人和環(huán)境保護管理人員、環(huán)境保護設施操作人員。

寧夏的規(guī)定和天津相似，培訓的對象主要是國家機關主要負責人、公務員、事業(yè)單位工作人員和專業(yè)技術人員還有國家和自治區(qū)環(huán)境重點監(jiān)控企業(yè)、新建項目單位的負責人和企業(yè)環(huán)境保護設施運行管理人員。

洛陽市條例規(guī)定了納入國家、省、市排放污染物重點監(jiān)控的企業(yè)以及新建項目單位的負責人每年要接受環(huán)境保護教育培訓。還有被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)的負責人和相關責任人員需要接受培訓。在天津的規(guī)定基礎上又增加了被處罰的環(huán)境違法企業(yè)的負責人和相關責任人員每次不少于24學時，還增加了對新建項目單位的負責人也需要環(huán)境保護教育培訓。

天津和寧夏均規(guī)定了國家機關和主要負責人培訓制度，國家機關工作人員的環(huán)保意識培養(yǎng)至關重要，因為他們是政策的制定人和實施人，公民需要在他們的帶領下提高環(huán)保意識，他們本身的環(huán)保意識當然尤為重要。對于企業(yè)來說，一個企業(yè)的領導人的環(huán)保素養(yǎng)首先要提高，才能帶領整個企業(yè)進行綠色發(fā)展。而洛陽只規(guī)定了污染企業(yè)和新建項目負責人需要接受培訓，對于國家機關工作人員培訓卻沒有作出相應規(guī)定。

(五)關于環(huán)境教育經(jīng)費

經(jīng)費問題是無法避免的問題，各地也對此進行了規(guī)定。寧夏和天津規(guī)定的都是人民政府應當將環(huán)境教育經(jīng)費列入本級財政預算。洛陽只規(guī)定了“市、縣(市、區(qū))人民政府對環(huán)境保護教育所需經(jīng)費應當予以保障”，至于如何保障，沒有明確說明。

沒有充足的財政保障，環(huán)境教育工作無法得到有力開展。具體如何保障需要政府進行部門協(xié)調(diào)，列入財政預算可以保證每年有固定的資金投入，對于環(huán)境教育工作的開展是極為有利的。洛陽需要通過具體規(guī)定細則來明確對經(jīng)費如何保障，否則環(huán)境教育工作難以進行。

(六)社會資源整合

1.學校

《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》規(guī)定了將環(huán)境教育作為學校辦學質(zhì)量評估指標，納入對學校的考核內(nèi)容。教育督導機構(gòu)也要將學校環(huán)境教育列入教育督導規(guī)劃、計劃，定期實施督導。還具體規(guī)定了校長應該開展哪些活動進行環(huán)境教育，例如制定環(huán)境教育工作方案，督促、檢查工作方案的落實情況，將環(huán)境教育納入教師繼續(xù)教育內(nèi)容等。對幼兒園到高等院校的環(huán)境教育工作都做出了規(guī)定?！短旖蚴协h(huán)境教育條例》規(guī)定學校應當把環(huán)境教育內(nèi)容納入教學計劃，采取多種形式，組織學生參加環(huán)境教育實踐活動。同寧夏相似，天津市也是對幼兒園到高等學校的環(huán)境教育工作都作了規(guī)定?！堵尻柺协h(huán)境保護教育條例》規(guī)定了教育行政管理部門應當將環(huán)境保護教育納入中小學課程，也要對學校環(huán)境保護教育進行監(jiān)督檢查。同時只規(guī)定了幼兒園和中小學的環(huán)境教育工作，高等院校沒有規(guī)定。

學校作為教育陣地，是進行環(huán)境教育最好的場所，從小培養(yǎng)學生環(huán)保意識對整個社會環(huán)保意識的提高有深遠影響。充分發(fā)揮學校資源，可以最大程度地影響青少年，環(huán)境教育工作需要和學校教育結(jié)合，實現(xiàn)人盡其才、物盡其用。

2.教育文化資源

(1)環(huán)境教育基地。關于環(huán)境教育基地的設立，三地都有涉及，但規(guī)定卻并不相同。

天津和洛陽采取相同的列舉式，寧夏采取的是設條件的準入式。相對來說寧夏的規(guī)定可行性更強一些，天津和洛陽的規(guī)定只是說“鼓勵支持和引導”單位去創(chuàng)建環(huán)境教育基地，天津說明了區(qū)、縣環(huán)境行政管理部門在本區(qū)縣內(nèi)至少確定一個，而洛陽沒有強制性規(guī)定，至于如何創(chuàng)建也沒有明確說明。寧夏省列好門檻，明確了什么樣的機構(gòu)有權設立環(huán)境教育基地和達到什么條件可以成為環(huán)境教育基地。

環(huán)境教育具有綜合性，不僅涉及自然科學，也涉及社會科學。環(huán)境教育的內(nèi)容不僅包括環(huán)境法律法規(guī)，也包括科學知識和倫理道德。正因為涉及綜合學科，所以環(huán)境教育基地還有科技館、博物館等地，而不是只跟環(huán)保有關的地方才設置為環(huán)境教育基地。關于環(huán)境教育基地的建設，我國有學者借鑒國外模式提出了自己的思考，認為我國目前的環(huán)境教育基地互動性和參與度不強，很少有讓參觀訪問者自己動手制作的內(nèi)容。相比較而言，一些國外的環(huán)境教育基地更重視互動性，尤其是針對好奇心重、動手能力強的學生群體，通過體驗式互動更容易讓他們快速吸收接受環(huán)保知識，當然，展示的過程也必須是環(huán)保的。因此我們在設立環(huán)境教育基地時，需要提高基地的互動性，不僅僅是通過觀看，需要運用多種感官充分體會到環(huán)保的重要性。

(七)特色制度

除了各地在很多方面有相似的規(guī)定之外，寧夏也有一些特殊的規(guī)定，這些規(guī)定在另外地區(qū)的條例上都是找不到的。

寧夏回族自治區(qū)規(guī)定的特色制度有編寫全民環(huán)境教育大綱、農(nóng)村環(huán)境教育工作的規(guī)定和約談制度。寧夏的條例制定時間最早，條文最多，內(nèi)容最豐富，提出了很多有創(chuàng)見性的內(nèi)容，也給其他地區(qū)之后制定條例提供了一個范本。天津和洛陽的條例許多內(nèi)容和寧夏的重合，相對來說缺乏適合本地的特色。國家在制定法律時需要更加考慮多種因素，制定全國通行的制度，對地方的特色制度可以考慮，結(jié)合具體情況進行借鑒。

二、對國家環(huán)境教育立法的啟示

正是因為三地行政區(qū)劃不同，了解不同級別的規(guī)定更有利于對國家環(huán)境教育立法提出有指導意義的建議。三部條例中，寧夏回族自治區(qū)開了環(huán)境教育立法的先河，對環(huán)境教育發(fā)展具有極大推動作用，寧夏的條文內(nèi)容也最豐富，天津和洛陽在寧夏內(nèi)容基礎上針對本地區(qū)有所修改。總結(jié)地區(qū)立法經(jīng)驗，可以從以下幾個方面對國家立法提出一些思考。

(一)保證全民參與

環(huán)境教育是一種特殊的教育活動，具有全民性。環(huán)境教育重點在于參與，從小學到大學，從學校到社會，覆蓋一切的教育環(huán)境才能保障環(huán)境保護知識和理念深入人心。從立法過程來說，制定法律時也不能全憑想象，需要先深入調(diào)查，聽取群眾意見。例如臺灣地區(qū)的《環(huán)境教育法》就是集體智慧的結(jié)晶，在該法制定過程中，學者、當局相關人員、民間團體等多方參與，最后制定出了一部相對符合大眾要求的法律。環(huán)境教育本身關乎每一位公民，如果希望達到全民環(huán)保素養(yǎng)提高的效果，在法律的制定上一定要充分采納各方意見。同時在采納民意的時候，也可以提高人們對該部法律的關注度，便于今后的實施。大力度的宣傳也是法律施行的保障，例如天津市環(huán)保局在條例通過后使用多種渠道對該部條例進行宣傳，例如舉行新聞發(fā)布會、環(huán)境政策通風會等，動員了天津市主要媒體甚至一些中央媒體來關注環(huán)保，起到了良好的效果。

(二)重點教育和普及教育相結(jié)合

對于很多教育資源，如果不充分利用，就難免浪費。寧夏回族自治區(qū)作為第一個制定環(huán)境教育法規(guī)的地區(qū)，首先將環(huán)境教育分為了重點教育和普及教育，其他地區(qū)后來也基本遵從了這樣的立法模式。對領導干部的重點教育對環(huán)境教育工作而言至關重要，我國公共行政管理的組織者即領導干部，他們的思想意識和行為可以真正影響到我們地方甚至整個國家發(fā)展的未來。尤其是對于那些手中握有決策權的領導來說，他們的思想對于環(huán)境教育的實施工作起到非常重要的作用。當然，環(huán)境教育是需要普及的，但是對一部分人實行重點教育有利于整個環(huán)境教育工作更好地開展，自上而下帶動整個社會環(huán)保意識的提高。在重點教育的基礎上來進行普及教育，整個環(huán)境教育的進程都會加快。

(三)增強法律條款可操作性

從各地規(guī)定可以看出，針對同樣的問題，有的地方規(guī)定比較具體，有的只是作籠統(tǒng)的說明。法律規(guī)定越具體，可操作性越強，越利于實施。環(huán)境教育這項工作既然通過立法進行明確規(guī)定，就不能淪為一紙空文。明確的條文是能夠保證執(zhí)行的前提。針對一些重要問題，例如負責機構(gòu)、經(jīng)費、法律責任等問題更不能夠一句帶過，要提出切實可行的條款，使得法律真正可以施行，使環(huán)境教育工作可以得到真正開展，人們的環(huán)保意識也可以得到真正的提高。在我們國家，環(huán)境法律法規(guī)并不少，但真正發(fā)揮作用的法規(guī)卻不多。原因在于許多規(guī)定過于籠統(tǒng)虛化，很難起到實效。環(huán)境教育法律法規(guī)如若也是如此，規(guī)定一些不夠務實的制度，很有可能淪為形式，浪費了立法資源。因此，對于環(huán)境教育國家立法，在條文的制定上需要提高可執(zhí)行性，而不只是倡導型的法律。

[1]王民.地方環(huán)境教育立法的創(chuàng)新之舉[N].中國環(huán)境報，2012-02-27(004).

[2]王民.從地方到國家我國環(huán)境教育立法的創(chuàng)新道路[J].民主，2012(4)：7-9.

[3]許雨.淺談我國地方環(huán)境教育立法草案編撰實踐——以<南京市環(huán)境教育促進辦法>為例[J].法制與社會，2016(10).

[4]崔建霞.環(huán)境教育：由來、內(nèi)容與目的[J].山東大學學報(哲學社會科學版)，2007(04)：147-153.

[5]焦志強.關于我國環(huán)境教育基地建設未來展望[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：76-78.

[6]郭曉麗.環(huán)境教育立法中美比較研究[J].商，2016(15)：222-223.

[7]潘書宏.臺灣地區(qū)環(huán)境教育立法及其借鑒[J].福建江夏學院學報，2016，6(2)：71-79.

[8]董志遠.“美麗天津”的環(huán)保洗禮——<天津市環(huán)境教育條例>實施一周年回顧[J].環(huán)境教育，2014(4)：42-43.

[9]張鳳娟.推進環(huán)境教育應對環(huán)境挑戰(zhàn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：97-98.

[10]常紀文.加強我國環(huán)境教育法制建設的建議[J].環(huán)境教育，2016(11)：33-36.

喬亞楠(1994-)，女，漢族，河南焦作人，武漢大學，2015級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與自然資源法學。

D

A

2095-4379-(2017)15-0077-03