劉金龍 湯 勇
(225801 寶應(yīng)縣人民檢察院 江蘇 揚州)
檢察在“兩法銜接”工作中的角色功能分析
劉金龍 湯 勇
(225801 寶應(yīng)縣人民檢察院 江蘇 揚州)
“兩法銜接”工作全面開展以來,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事偵查機(jī)關(guān)在工作中的銜接更加規(guī)范有序,減少了“以罰代刑、有罪不究”和“缺乏意識、怠于移送”的情況。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案的職能,其在“兩法銜接”工作中起到了督促、推進(jìn)、協(xié)調(diào)的作用,如何更好地發(fā)揮檢察功能,需進(jìn)一步探討和分析。
兩法銜接;檢察;法律監(jiān)督
“兩法銜接”工作是“兩點雙向性”工作,“兩點”指“行政執(zhí)法”和“刑事司法”?!半p向性”是指“兩點”相互轉(zhuǎn)化銜接,具體包含兩層意思:一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和行政監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)行為已觸犯刑法,構(gòu)成犯罪時,應(yīng)及時與刑事偵查機(jī)關(guān)對接,做好案件移送工作;二是刑事偵查機(jī)關(guān)在刑事偵查過程中發(fā)現(xiàn)在辦案件雖不構(gòu)成犯罪,但需進(jìn)行行政處罰或行政紀(jì)律處分,應(yīng)及時與行政執(zhí)法或監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接,做好移送工作。
各級地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H,深入開展“兩法銜接”工作,建立完善“兩法銜接”工作機(jī)制,構(gòu)建“兩法銜接”信息共享平臺,確立專門職能部門牽頭負(fù)責(zé)工作推進(jìn)。通過強(qiáng)化“兩法銜接”工作,有效推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接意義重大,主要包含以下幾個方面:一是增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)合作凝聚力。以上幾類機(jī)關(guān)通過開展這項工作有了更多交集,增強(qiáng)了合作意識和合作凝聚力,提高了配合默契度,對其它工作的開展也搭建交流溝通平臺,提升了辦事辦案效率。二是提升了社會法治化發(fā)展水平。實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接是法治進(jìn)步的標(biāo)志,是危害行為與應(yīng)受責(zé)任追究相適應(yīng)的重要體現(xiàn),促進(jìn)社會公眾自覺培養(yǎng)以法治思維分析解決問題的習(xí)慣,從而推動社會法治化水平提升。三是減少了執(zhí)法司法腐敗風(fēng)險,促進(jìn)了社會公正。該追究什么樣的責(zé)任就追究什么樣的責(zé)任,一般違法行為的,應(yīng)給予行政處罰,不得刑事追究,構(gòu)成犯罪的,及時移送刑事偵查,不得以罰代刑。四是精準(zhǔn)打擊了違法犯罪行為,維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。提高了行政執(zhí)法人員辨別“罪”與“非罪”的能力,促進(jìn)了執(zhí)法司法公正。
《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第一百三十一條規(guī)定:人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。法律條文確立了我國檢察機(jī)關(guān)獨立的憲法地位和職能定位,賦予了檢察機(jī)關(guān)合法的法律監(jiān)督職權(quán)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律實施活動的監(jiān)督,維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實施。
在“兩法銜接”工作中,檢察機(jī)關(guān)固然負(fù)有監(jiān)督職責(zé),一方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送或作出行政處罰,另一方面監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案或移送行政處罰。檢察機(jī)關(guān)在這項工作中扮演著“監(jiān)督引導(dǎo)員”的角色,也起到了一種紐帶橋梁作用,檢察機(jī)關(guān)通過行使法律監(jiān)督職權(quán),參與指導(dǎo)行政執(zhí)法,對重大疑難復(fù)雜行政案件提前介入調(diào)查,發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索,督促行政機(jī)關(guān)及時移送。
“兩法銜接”的實質(zhì)就是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查機(jī)關(guān)的刑事司法的銜接問題。兩個機(jī)關(guān)銜接是沒有問題的,但什么樣的違法行為已構(gòu)成犯罪,構(gòu)成犯罪后應(yīng)如何移送、程序是什么?如果不移送誰來監(jiān)督?不移送應(yīng)追究誰責(zé)任,如何追究責(zé)任?刑事偵查機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件不應(yīng)進(jìn)行刑事偵查而應(yīng)實施行政處罰,又應(yīng)如何移送,不移送會造成什么樣后果。解決這些問題其實很簡單,檢察機(jī)關(guān)則充當(dāng)了這樣一個中間角色,協(xié)調(diào)處理此類問題,幫助執(zhí)、偵兩部門做好移送銜接工作。
行政執(zhí)法與刑事司法,特別是執(zhí)法調(diào)查和刑事偵查在程序上有相似之處,但在具體操作中又有很大區(qū)別,行政執(zhí)法調(diào)查所查處的違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的行為,要求和標(biāo)準(zhǔn)較低,因為此類一般違法行為往往門檻較低,且很容易被發(fā)現(xiàn),甚至違法行為人渾然不知自己的行為是違反相關(guān)法律法規(guī)的,甚至違反地方性規(guī)章的。在行政執(zhí)法調(diào)查過程中,是沒有任何人身強(qiáng)制措施權(quán)的,而在刑事偵查過程中有相應(yīng)的人身強(qiáng)制權(quán)。鑒于兩者在標(biāo)準(zhǔn)、要求、權(quán)力等方面的差異,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做好監(jiān)督引導(dǎo)工作,保證一般行政機(jī)關(guān)查處的涉罪案件及時移送偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查,對不構(gòu)罪但行為仍屬違法的偵查機(jī)關(guān)在辦案件應(yīng)督促及時移送,確保兩部門工作無縫銜接,促進(jìn)法治公正。
一是建立行政執(zhí)法,檢察審查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對行政執(zhí)法工作的審查審核工作,全面梳理轄區(qū)內(nèi)所有具有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政管理職責(zé),有效掌握執(zhí)法權(quán)力清單。重點是行政處罰清單,對清單進(jìn)行分析,尋找可能構(gòu)成犯罪風(fēng)險點。與地方法制部門對接,建立行政執(zhí)法審查機(jī)制。
二是建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)定期座談機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)牽頭,定期召集行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)舉行座談,主要對一段時間以來各自辦理案件情況進(jìn)行梳理,制定聯(lián)系座談會議規(guī)則,對較為復(fù)雜,存在疑問的在辦案件進(jìn)行分析討論,最終由會議決定是否符合移送條件,是否需要移送等。必要時,邀請法院提前介入,從審判的角度對案件的定性、情節(jié)方面作深入解讀,給行政執(zhí)法、刑事司法工作指明方向。
三是建立行政執(zhí)法案件信息定期上報機(jī)制。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息的監(jiān)控,建立信息上報機(jī)制,根據(jù)需要,設(shè)置信息上報表格,表格中涵蓋案件基本信息、調(diào)查取證程序、采取相關(guān)措施、作出處罰決定等內(nèi)容,確保檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法信息適時掌握,以便及時發(fā)現(xiàn)問題,進(jìn)行督促糾正。
四是檢察參與“兩法銜接”工作考核機(jī)制。將檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)法機(jī)關(guān)“兩法銜接”工作開展情況的考核納入綜合考核體系,提高檢察考核的比重,設(shè)置檢察考核一票否決制,提高檢察考核的權(quán)威,促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合,接受檢察監(jiān)督指導(dǎo),提高行政執(zhí)法與刑事司法辦案效率和水平。