李甜甜

揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127

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論我國(guó)行政監(jiān)管體制現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

李甜甜

揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127

隨著社會(huì)生活的不斷發(fā)展，多企業(yè)多領(lǐng)域的發(fā)展是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀。與此同時(shí)，對(duì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈起到關(guān)鍵作用的行政監(jiān)管就面臨不可推卸的責(zé)任。本文從我國(guó)行政監(jiān)管的研究現(xiàn)狀入手，主要包括對(duì)監(jiān)管概念、主體的研究，通過列舉我國(guó)行政監(jiān)管存在的主要問題，針對(duì)性的提出改進(jìn)的可行性對(duì)策，以供參考。

行政監(jiān)管；現(xiàn)狀；問題；對(duì)策

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)共同特點(diǎn)是政府監(jiān)管下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和行政監(jiān)管對(duì)維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定都是必不可少的。[1]近年來，由于企業(yè)自主性或獨(dú)立性的發(fā)展，為保證企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)秩序的有序，行政監(jiān)管部門作為外部的監(jiān)督者對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管就必須提到日程計(jì)劃上，才能做到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。

一、我國(guó)行政監(jiān)管的研究現(xiàn)狀

(一)行政監(jiān)管的概念

嚴(yán)格的講，行政監(jiān)管目前還不是一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)或者不是一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，它是把行政與監(jiān)管結(jié)合在一起。對(duì)行政監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，本文采用文義解釋的方法進(jìn)行概念的解讀。行政即行政主體所享有的行政權(quán)，行政權(quán)屬于“執(zhí)行權(quán)”，它是按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序去行使國(guó)家職能從而實(shí)施的法律的行為；“監(jiān)管”，即監(jiān)督、管理的意思。一方面，監(jiān)管是對(duì)有社會(huì)價(jià)值活動(dòng)的控制，這種活動(dòng)本身對(duì)社會(huì)具有積極的意義，既需要保護(hù)也需要控制；另一方面，監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)等組織和個(gè)人的外部性控制，不同于企業(yè)和組織自我控制，也不同于一行政機(jī)關(guān)對(duì)另一行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，即行政監(jiān)管在一定程度上區(qū)別于行政管理。如此一來，行政監(jiān)管乃政府為了矯正市場(chǎng)的失靈，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)某些事物的控制。

(二)行政監(jiān)管的主體

任何行為的實(shí)施，都有其作用的對(duì)象。明確行為針對(duì)的對(duì)象，是正確行使權(quán)力，提高工作效率的前提和基礎(chǔ)。行政監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)等組織和個(gè)人的外部控制，關(guān)乎被監(jiān)管人的切身利益，明確行政監(jiān)管的主體是正確行使職權(quán)的關(guān)鍵。

行政監(jiān)管的主體即享有行政監(jiān)管權(quán)的主體。本文以對(duì)行政監(jiān)管權(quán)的研究為開端認(rèn)識(shí)行政監(jiān)管的主體。引用一位學(xué)者的觀點(diǎn)，將行政監(jiān)管權(quán)作如下界定：行政監(jiān)管權(quán)是依法享有行政職權(quán)的行政主體依照法律規(guī)定，規(guī)制行政相對(duì)方(多為企事業(yè)單位)權(quán)利或義務(wù)的行政權(quán)力的統(tǒng)稱。[2]具體來說，第一，行政監(jiān)管權(quán)屬于行政權(quán)的范疇，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新的發(fā)展形態(tài)；第二，行政監(jiān)管權(quán)屬于集合性的行政權(quán)力，如享有監(jiān)督、管理的職權(quán)；第三，行政監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。

二、我國(guó)行政監(jiān)管存在的問題

近幾年來315晚會(huì)曝光的食品不安全，產(chǎn)品質(zhì)量不合格，環(huán)境問題突出等。這些問題直接影響人們的正常生活，引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。本文在討論此問題時(shí)，匯總熱點(diǎn)領(lǐng)域中存在的共同性問題，主要將學(xué)者們對(duì)單獨(dú)領(lǐng)域監(jiān)管存在的問題進(jìn)行總結(jié)，加以討論。

(一)行政機(jī)關(guān)重許可，輕監(jiān)管

首先行政機(jī)關(guān)作為行政權(quán)的享有者，享有權(quán)利的同時(shí)必定要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，避免權(quán)利的濫用，避免給行政機(jī)關(guān)帶來造成“頭重腳輕”的格局。在我國(guó)當(dāng)下各個(gè)領(lǐng)域中，行政許可機(jī)關(guān)違法、越權(quán)、濫發(fā)行政許可的行為大量存在，無法得到有效的制止；在被許可人不再符合授予許可的條件的當(dāng)下，也不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)并取消其許可，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的混亂。

(二)行政監(jiān)管不作為

在市場(chǎng)失靈的情況下，監(jiān)管部門身兼重任，應(yīng)當(dāng)負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，為社會(huì)提供安全保障。我國(guó)行政監(jiān)管不作為的主要表現(xiàn)為：監(jiān)管不及時(shí)、監(jiān)管不到位、拒絕監(jiān)管三個(gè)方面。[3]行政監(jiān)管的不作為在食品安全領(lǐng)域尤其嚴(yán)重，如“沈陽(yáng)毒豆芽”事件等重大食品安全事故，折射出當(dāng)前我國(guó)食品安全領(lǐng)域中監(jiān)管不作為的現(xiàn)象。不作為還主要表現(xiàn)為監(jiān)管部門在監(jiān)管的過程中易受利益的驅(qū)使。在一些地方企業(yè)中，“給錢辦事，相互通融”一度成為監(jiān)管部門辦事的不成文規(guī)定，導(dǎo)致無權(quán)無錢的個(gè)體找不到監(jiān)管部門。如房地產(chǎn)行業(yè)，建筑項(xiàng)目由于政府不名言說的理由得不到政府的審批，就使得被申請(qǐng)人處于兩難的處境。但對(duì)于一些大型知名企業(yè)，它們?cè)谝欢ǔ潭壬夏芙鉀Q當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)問題，提高地方的經(jīng)濟(jì)效益，這些被監(jiān)管的企業(yè)就會(huì)通過“特殊手段”來影響監(jiān)管部門作出的決策。

(三)監(jiān)管不作為的后續(xù)措施不完善

近年來，引發(fā)公眾關(guān)注的超載貨車壓垮橋梁，造成人身、財(cái)產(chǎn)重大損失的交通事故不斷發(fā)生。交管部門等執(zhí)法主體對(duì)貨車超載的行為是負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的，這些事故的發(fā)生既是超載行為引發(fā)也是行政監(jiān)管失靈所致，也就是說理應(yīng)由共同致害雙方承擔(dān)共同責(zé)任，但司法判例卻是司機(jī)和車主承擔(dān)損失的民事賠償，而行政監(jiān)管不作為的后續(xù)措施——行政賠償卻一直處于缺位狀態(tài)。

三、行政監(jiān)管的體制改革

通過對(duì)現(xiàn)下熱點(diǎn)監(jiān)管問題的列舉，我們知道行政監(jiān)管正面臨著執(zhí)法的困境，遭遇到了前行的荊棘。本文聯(lián)系我國(guó)行政監(jiān)管的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)監(jiān)管的改革提出相應(yīng)的對(duì)策，現(xiàn)歸納如下：

(一)規(guī)范設(shè)定許可的標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)重許可，輕監(jiān)管的問題，規(guī)范設(shè)定許可的標(biāo)準(zhǔn)，適度的將行政機(jī)關(guān)的視角轉(zhuǎn)向監(jiān)管行為是很有必要的。一方面，行政的許可，它在一定程度上管控著企業(yè)能否進(jìn)去市場(chǎng)。故規(guī)范設(shè)定許可的標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)生后續(xù)行為的前提和標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，如果沒有相對(duì)規(guī)范的許可標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)就會(huì)存在大量迷戀審批導(dǎo)致許可過度的現(xiàn)象。行政許可機(jī)關(guān)違法、越權(quán)、濫發(fā)行政許可的行為也會(huì)大量存在，無法得到有效的制止。

(二)行政監(jiān)管須遵循行政法的基本原則

為了從根本上改善我國(guó)行政監(jiān)管不作為的問題，行政監(jiān)管需要遵循行政法的基本原則。首先是合法行政原則，要求行政行為的做出必須具有法律依據(jù)，無法律即無行政。那么行政監(jiān)管部門就必須在法律授權(quán)的情況下，行使監(jiān)管職能，不得抵觸現(xiàn)有的立法規(guī)定。

其次，要堅(jiān)持公平公正，遵循比例原則。在地方行政監(jiān)管下，由于被監(jiān)管者的地位與能力千差萬(wàn)別，具有強(qiáng)勢(shì)地位的大集團(tuán)大企業(yè)就可以有組織，有計(jì)劃地影響監(jiān)管部門政策的制定與執(zhí)行，使監(jiān)管政策往往成為偏袒部分被監(jiān)管者的政策，通常被稱為監(jiān)管者被產(chǎn)業(yè)所俘獲和控制。[4]因此國(guó)家應(yīng)通過相關(guān)法律法規(guī)，來約束行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)不公平不公正的行為。

比例原則解決的是監(jiān)管模式和監(jiān)管手段的合理性問題。比例原則有三個(gè)方面的要求：合目的性，適當(dāng)性，損害最小。合目的性指監(jiān)管部門在行使職能所采取的具體措施必須符合法律目的。適當(dāng)性是指行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達(dá)成并且是正確的手段。損害最小又稱為最少侵害原則或不可替代性原則，是指在能達(dá)成法律目的多種方式中，應(yīng)選擇對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。

(三)健全行政監(jiān)管不作為的責(zé)任追究機(jī)制

國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)健全法律對(duì)監(jiān)管不作為的責(zé)任追究機(jī)制，使權(quán)責(zé)分明，責(zé)任自擔(dān)：

1.擴(kuò)大行政監(jiān)管不作為責(zé)任追究主體的范圍。在《長(zhǎng)沙市行政問責(zé)辦法》第6條的規(guī)定當(dāng)中，將行政問責(zé)分為對(duì)行政機(jī)關(guān)的問責(zé)和對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、行政監(jiān)管任命的其他人員的問責(zé)，明確將行政工作人員納入法律責(zé)任追究機(jī)制當(dāng)中來，這無疑是我國(guó)地方行政問責(zé)實(shí)踐的一大進(jìn)步。[5]這樣一來，將原來行政問責(zé)的客體由行政機(jī)關(guān)及其行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制擴(kuò)展到普通監(jiān)管工作人員，明確了行政監(jiān)管人員法律責(zé)任，使不履行或者遲延履行行政監(jiān)管職責(zé)的行為能受到法律問責(zé)機(jī)制的及時(shí)、有效地追究。

2.將行政賠償作為行政監(jiān)管不作為的承擔(dān)形式之一。行政賠償作為國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)方式，要遵循《國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，能否適用即要確認(rèn)該行政不作為的過錯(cuò)事實(shí)；行政不作為和產(chǎn)生的損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系；且行政賠償請(qǐng)求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。由于行政賠償?shù)奶厥獯嬖冢覈?guó)對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格的認(rèn)定。在符合上述法律規(guī)定后，行政賠償一定要得到實(shí)際的履行。

(四)開發(fā)和運(yùn)用新型管理手段，提高監(jiān)管效能

在信息共享的時(shí)代，改革應(yīng)該最大化的利用網(wǎng)絡(luò)資源，將相應(yīng)的信息公之于眾以達(dá)到監(jiān)管目的的方式能有效的提高監(jiān)管效能。目前，我國(guó)監(jiān)管部門在一些領(lǐng)域?qū)嵭行畔⑹占凸嫉淖龇?，如在行政監(jiān)管部門的官網(wǎng)上新增信息公開的欄目，但這一舉措尚未形成規(guī)范做法，實(shí)施部門并沒有全覆蓋，且?guī)в泻軓?qiáng)的制裁性，屬于事后公開。這一做法對(duì)打擊違法違規(guī)企業(yè)當(dāng)然起到了積極作用，但不能從根本上調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。所以我們可以在一些領(lǐng)域?qū)嵭袉渭兊男畔⒐贾贫龋髽I(yè)可以隨時(shí)提供行業(yè)信息，相關(guān)部門及時(shí)了解動(dòng)態(tài)。這對(duì)于企業(yè)和監(jiān)管部門來講，能起到雙管齊下的作用。

[1]宋慧宇.行政監(jiān)管權(quán)的設(shè)立依據(jù)及法律特征分析[J].經(jīng)濟(jì)與法，2011(3).

[2]陳思明.行政監(jiān)管主體的若干問題[J].法制與社會(huì)，2010(12).

[3]宋慧宇.行政監(jiān)管權(quán)的設(shè)立依據(jù)及法律特征分析[J].經(jīng)濟(jì)與法，2011(3).

[4]郝曼寅.論我國(guó)食品安全行政監(jiān)管的不作為及其法律對(duì)策[D].中南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011(10).

[5]宋慧宇.行政監(jiān)管權(quán)的設(shè)立依據(jù)及法律特征分析[J].經(jīng)濟(jì)與法，2011(3).

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2095-4379-(2017)20-0088-02

李甜甜(1994-)，女，漢族，山西運(yùn)城人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，2016級(jí)碩士研究生，法律(非法學(xué))專業(yè)。