胡焱秋

華東理工大學，上海 200237

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農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)保護的完善

胡焱秋

華東理工大學，上海 200237

2016年2月以來，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開展了第一次農(nóng)村留守兒童摸底排查工作，在有準確數(shù)據(jù)基礎(chǔ)下，探索我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)保護的不足之處，究其原因主要是監(jiān)護不力、監(jiān)護職責模糊、監(jiān)護制度與部分刑事司法制度沖突。本文立足于對我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)保護，試對監(jiān)護制度存在的問題提出改進建議。

農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護權(quán)；監(jiān)護制度

一、引言

農(nóng)村留守兒童數(shù)量規(guī)模、定義變動。從2016年3月底開始，民政部、教育部、公安部相繼發(fā)出通知，將對我國目前農(nóng)村留守兒童情況進行排查工作。這是政府部門第一次對農(nóng)村留守兒童群體進行全面調(diào)查，其目的是要全面、清晰地掌握農(nóng)村留守兒童數(shù)量規(guī)模、分布區(qū)域、結(jié)構(gòu)狀況等。2016年11月9日，民政部在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席上會議上公布了排查結(jié)果。排查結(jié)果顯示全國農(nóng)村留守兒童有902萬人，這與之前6102.55萬人相差甚遠。為什么農(nóng)村留守兒童數(shù)量在短短幾年間規(guī)模發(fā)生驟變？其原因是此次農(nóng)村留守兒童摸底排查工作在農(nóng)村留守兒童定義上相比之前有所變化。之前留守兒童是指未滿十八歲，父母雙方或一方外出務(wù)工的未成年人，國務(wù)院在排查工作前將留守兒童重新定義為，未滿十六周歲，父母雙方外出務(wù)工或一方外出另一方?jīng)]有監(jiān)護能力的未成年人。此次對農(nóng)村留守兒童定義的調(diào)整把“父母雙方或一方外出務(wù)工”的條件改為“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力”，排除了父母親一方外出務(wù)工，另一方在家監(jiān)護孩子的情況。筆者認為，這樣一來從監(jiān)護的角度來看，“改版后的”農(nóng)村留守兒童父母法定監(jiān)護缺失現(xiàn)象更加突出，農(nóng)村留守兒童群體已然與其他未成年人形成鮮明對比。

近年來，關(guān)于留守兒童刑事司法案件屢見不鮮，且大多在社會上引起廣泛討論。有學者統(tǒng)計，近10幾年有240起引發(fā)社會輿論關(guān)于留守兒童的刑事案件，主要包含留守兒童自殺、犯罪、非正常傷害與意外死亡等。[1]例如，2012年11月16日，五名兒童死于垃圾箱內(nèi)；2014年4月21日，貴州省某市十二名女生被強奸；2016年10月18日，查獲11年前貴州省遵義市八名學生殺人練膽。一方面作為受害人，農(nóng)村留守兒童由于法定監(jiān)護的嚴重缺失、刑事司法保護制度不健全、社會公益組織干預(yù)不及時等因素，常常被罪犯作為實施侵害的對象。另一方面作為加害人，農(nóng)村留守兒童從小脫離父母監(jiān)護和管教，得不到父母的關(guān)愛和教育，再加上我國農(nóng)村“重養(yǎng)不重教”的大環(huán)境，農(nóng)村留守兒童在其人生觀、價值觀、世界觀塑造的過程中極易受到社會不良風風氣影響，相比其他未成年兒童更容易走上犯罪的道路。然而，當農(nóng)村留守兒童涉入到刑事司法程序中時，其刑事司法權(quán)利有賴于法定監(jiān)護人的行權(quán)，但是事實上是農(nóng)村留守兒童在缺少法定監(jiān)護的情況下其合法權(quán)益難以得到有效保護。

去年我國國務(wù)院在《意見》中分別從強化農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作保障措施、建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護機制、完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系方面作出了回應(yīng)，并且民政部也設(shè)立了未成年人(留守兒童)保護處。筆者認為，這些僅是從社會保護層面上作出對農(nóng)村留守兒童保護措施。在刑事司法保護層面上，對于農(nóng)村留守兒童相關(guān)保護措施仍然處于空白。根據(jù)國務(wù)院《意見》對農(nóng)村留守兒童定義的規(guī)定，農(nóng)村留守兒童與其他未成年人在刑事司法程序當中最大的差異就是法定監(jiān)護不到位、委托監(jiān)護職責不明確。換而言之，我國留守兒童監(jiān)護制度存在的問題很大程度上阻礙了農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的保護。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)保護存在的障礙

根據(jù)這次排查結(jié)果顯示，902萬農(nóng)村留守兒童有805萬由祖父母或外祖父母監(jiān)護，30萬由親戚或朋友監(jiān)護，36萬處于無人監(jiān)護狀況，還有31萬處于父母一方外出另一方無監(jiān)護能力的狀況。筆者將“一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力的”視為無人監(jiān)護，試從農(nóng)村留守兒童三種監(jiān)護類型在刑事司法中對留守兒童監(jiān)護權(quán)保護存在的問題做進一步論述。

(一)從隔代監(jiān)護方面來看

隔代監(jiān)護指留守兒童父母雙方外出務(wù)工后，由祖父母或外祖父母來照顧養(yǎng)育留守兒童的監(jiān)護方式。[2]首先，我國在公訴案件中，未成年人作為被害人其委托訴訟代理人的權(quán)利依賴法定代理人和近親屬。于是，采用隔代監(jiān)護的留守兒童中由于父母外出，法定代理人缺位，只得由其祖輩代為行權(quán)。但是，農(nóng)村留守兒童的祖父母或外祖父母大多受教育水平不高，在面對強大的司法機關(guān)和犯罪嫌疑人時，顯得無所適從。在自訴案件中，按法律規(guī)定只得由未成年人的法定代理人代為行權(quán)，作為隔代監(jiān)護的留守兒童其身邊只有祖父母或外祖父母的監(jiān)護、照顧，而按照我國《民法通則》第十六條相關(guān)規(guī)定，祖父母或外祖父母在隔代監(jiān)護的情況下按照我國法律規(guī)定并不具備法定代理人的資格。那么在這種情況下又有誰來保障農(nóng)村留守兒童的權(quán)利？

其次，在我國《未成年人保護法》第56條和我國《刑事訴訟法》第270條規(guī)定的規(guī)定，可以看出，未成年人在詢問和審判階段法定代理人使其權(quán)利保障的來源，而現(xiàn)實往往是，作為犯罪嫌疑人的留守兒童，其父母通常不會到場。其原因有兩點，第一，留守兒童父母以法定代理人的身份回家參與刑事司法程序需要大量時間，錢財。留守家庭本不富裕，有可能還會為此丟掉工作。第二，隔代監(jiān)護型的留守兒童父母認為有祖輩照顧，沒有回去的必要。此時該如何維護農(nóng)村留守兒童在刑事司法審訊過程中的合法權(quán)益？留守兒童的隔代監(jiān)護人雖說文化程度不高，受教育水平低，但能夠參與到刑事司法程序中也是對留守兒童的一種保護，但我國法律并對隔代監(jiān)護人法律地位沒做任何規(guī)定。

最后，隔代監(jiān)護中農(nóng)村留守兒童所占農(nóng)村留守兒童比率高達89.3%，其被侵害率也就相對高。因為隔代監(jiān)護人的受教育水平不高其觀念較落后，精力有限，缺乏對孩子的安全教育，農(nóng)村留守兒童人身生命等法律權(quán)利受侵害的現(xiàn)象不絕如縷，在其刑事司法權(quán)利保護方面，又因監(jiān)護制度的缺陷，導(dǎo)致留守兒童應(yīng)適用未成年人特別保護的相關(guān)法律相沖突，不可調(diào)和。

(二)從委托監(jiān)護方面來看

委托監(jiān)護是指監(jiān)護人在監(jiān)護期間，基于正當理由通過委托協(xié)議的形式將其全部或者部分的監(jiān)護職責委托給其他不具有監(jiān)護資格、但是具有監(jiān)護能力的人而形成的委托。[3]30萬農(nóng)村留守兒童由親戚朋友監(jiān)護的類型屬于委托監(jiān)護。委托監(jiān)護人與法定監(jiān)護人的區(qū)別是有監(jiān)護能力，沒有監(jiān)護資格。實踐中，委托監(jiān)護也只是法定監(jiān)護的一種補充方式。對于非留守兒童而言，其委托監(jiān)護是暫時性狀態(tài)，法定監(jiān)護是常態(tài)，對于留守兒童而言只能是處于受委托的親戚朋友監(jiān)護下。在此種狀態(tài)下，一旦留守兒童的合法權(quán)益受到侵害，一直陪伴在留守兒童身邊履行著法定監(jiān)護人應(yīng)履行監(jiān)護責任的監(jiān)護人，卻因不是法定監(jiān)護人沒有法定代理的資格，排除在刑事司法程序之外。除此之外委托監(jiān)護還存在監(jiān)護職責不明，監(jiān)護力度不足，監(jiān)護方式不固定等諸多問題。

(三)從無人監(jiān)護方面來看

《兒童權(quán)利公約》第20條規(guī)定：“1，暫時或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或為其最大利益不得在這種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，應(yīng)有權(quán)得到國家的特別保護和協(xié)助。2，締約國應(yīng)按照本國法律確保此類兒童得到其他方式的照顧……”[4]我國《憲法》第49條也規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護?！币虼?，國家對無人監(jiān)護的留守兒童負有監(jiān)護義務(wù)是有法律依據(jù)的。雖然，去年民政部設(shè)立了未成年人(留守兒童)保護處，但是其工作內(nèi)容按照國務(wù)院《意見》指示對于留守兒童保護工作仍然處在關(guān)愛、教育、走訪的層面上。對于無人監(jiān)護的農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護問題沒有得到有效解決，而他們恰恰又是農(nóng)村留守兒童群體中最容易受到犯罪侵害的對象。

三、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)保護的建議

(一)建立切實可行的國家公權(quán)力監(jiān)護機制

縱觀我國現(xiàn)行關(guān)于未成年人監(jiān)護的立法，其顯著特點是重司法自治，輕國家干預(yù)；重父母的責任，輕社會的責任。農(nóng)村留守兒童處在一個法定監(jiān)護缺失，國家監(jiān)護空白的監(jiān)護體制環(huán)境下，勢必造成維護其合法權(quán)益的困難。所以，筆者認為國務(wù)院《意見》中涉及的未成年人(未成年人)保護處職責不應(yīng)僅停留在關(guān)愛，關(guān)心，愛護層面上，應(yīng)讓民政局未成年人(留守兒童)保護處應(yīng)繼續(xù)做好留守兒童登記制度同時，通過將實名制的留守兒童檔案資料與公、檢、法機關(guān)共享，一旦有關(guān)于農(nóng)村留守兒童涉案其中的刑事案件，再通知相關(guān)明政局未成年人(留守兒童)保護處，由其派出專職人員先行代替留守兒童法定監(jiān)護人，參與到刑事司法程序中保護留守兒童的合法權(quán)益。

(二)完善委托監(jiān)護制度

在農(nóng)村留守兒童刑事司法保護問題上，除了加強國家干預(yù)，落實公權(quán)監(jiān)護外、設(shè)計科學合理的委托監(jiān)護制度也是解決農(nóng)村留守兒童刑事司法權(quán)利保護的一個主要方法。首先，完善農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護制度，應(yīng)著重從加強監(jiān)護力度，明確監(jiān)護職責，明確監(jiān)護方式三方面進行，繼而改變委托監(jiān)護下留守兒童“重養(yǎng)不重教”的局面。其次，通過立法確認農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護人的法律地位，改變農(nóng)村留守兒童因法定監(jiān)護缺失情況下其刑事司法權(quán)利得不到有效保障的困境。最后，我國對委托監(jiān)護制度沒有統(tǒng)一立法規(guī)范，其散落與民事單行法、社會保障性的法律、法規(guī)以及司法解釋之中。其中只規(guī)定了委托監(jiān)護人的義務(wù)，對委托監(jiān)護人權(quán)利沒有作出具體規(guī)定，這可能導(dǎo)致委托監(jiān)護人怠于行使監(jiān)護權(quán)。筆者認為，應(yīng)當適當給予委托監(jiān)護人適當報酬，有助于調(diào)動委托監(jiān)護人的積極性，從而也有利于保障農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益。

(三)調(diào)動學校、社會力量參與監(jiān)護

一方面，在完善針對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的同時，另一方面，國家也應(yīng)積極調(diào)動集體組織、社會公益組織，配合相關(guān)法律法規(guī)，維護農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)利。事實上，一個兒童的健康發(fā)展，不僅要依靠法定監(jiān)護人積極履行自己的職責，還要有社會上參與兒童成長的社會集體組織、公益組織承擔一定補充監(jiān)護職責。對于我國農(nóng)村留守兒童而言，先天缺乏父母的監(jiān)護教育，可以適當?shù)耐ㄟ^學校監(jiān)護教育進行彌補。去年國務(wù)院出臺的《意見》也強調(diào)在強化家庭監(jiān)護主體責任的同時，也要加大教育部門和學校關(guān)愛保護力度。除此之外，社會上的公益組織志愿者為奉獻愛心愛護關(guān)愛留守兒童的心聲日益高漲，這也為推行留守兒童集體監(jiān)護成為可能。加強家庭、學校、社會三方聯(lián)動推行監(jiān)護社會化運行，能在一定程度上彌補農(nóng)村留守兒童教育、心理上的缺失，矯正人生觀，世界觀，價值觀，降低農(nóng)村留兒童群體犯罪率。

[1]肖青.摸清底數(shù) 精準幫扶留守兒童[N].中國勞動保障報，2016-03-29(002).

[2]葉敬忠，王伊歡.留守兒童的監(jiān)護現(xiàn)狀與特點[J].人口學刊，2006(03)：55-59.

[3]郭曉明.淺論委托監(jiān)護的法律性質(zhì)與規(guī)制[J].法制與經(jīng)濟(下旬)，2011(06)：68-69+71.

[4]李雙元.兒童權(quán)利的國際法律[M].北京：人民法院出版社，2004.

D669.5；D

A

2095-4379-(2017)20-0025-02

胡焱秋(1995-)，男，重慶人，華東理工大學，本科生，研究方向：留守兒童的權(quán)利保護。