薛昕竹

上海政法學院，上海 201701

行政立法的公眾參與度

薛昕竹

上海政法學院，上海 201701

我國新出臺的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》中，為完善依法行政制度體系而必要采取的重要措施之一便是提高公眾在政府立法中的參與度，而行政立法的公眾參與度往往決定該行政立法與民眾的聯(lián)系程度，所以公眾參與度在行政立法中起到極為重要的作用。本文通過分析直接主義的行政立法、參與主義的行政立法以及專家主義的行政立法等行政立法的模式，闡述了在行政立法中公眾參的不可或缺以及公眾參與度在行政立法中需要注意的地方。

行政立法；公眾參與；立法模式

一、與間接主義相反的直接主義立法

直接主義的行政立法，顧名思義就是在間接主義的行政立法基礎概念之上與之相反的一種立法模式。我國《中華人民共和國立法法》在2015年進行修改之前只規(guī)定了立法機構應當聽取各方面意見。但在2015年進行修改之后的第36條規(guī)定特別增設了應當召開聽證會聽取有關基層和群體代表、人民團體、全國人大代表和社會有關方面的意見。以及在修改后在第51條和第52條中增設了有關全國人民代表大會及其常務委員會須在立法中發(fā)揮主導地位的相關規(guī)定。而這些修改和增設的規(guī)定深刻地體現(xiàn)了人民意志在立法中的重要作用，以及直接主義在我國立法中的實際運用。故直接主義的行政立法是我國十八屆三中全會中所強調的人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一能夠實現(xiàn)的重要模式之一。

二、行政立法中更深層的公眾參與

參與主義的行政立法是建立在直接主義的行政立法的基礎之上的。它比起直接主義的行政立法要更具科學性。在參與主義之下，行政立法事項是面向社會公開的。公民、法人、社會組織在與其自身權利有利害關系的行政立法事項中具有參與權。并且能夠參與與自己有利害關系的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章等的制定在各個行政管理的領域內，不限于其中某一個行政管理領域。

參與主義在我國的全國人大立法之中早有多處體現(xiàn)，但行政立法的參與主義是隨著社會的發(fā)展，近年來才在我國的行政立法當中突出體現(xiàn)的，例如《中華人民共和國立法法》在2015年進行的修改之中，在第67條的規(guī)定之中增加了行政法規(guī)在起草過程中應當廣泛聽取除有關機關、組織之外的人民代表大會和社會公眾的意見的規(guī)定，并增設了行政法規(guī)草案除國務院決定不公布的，應當向社會公布，征求意見的規(guī)定等。而這在2015年進行修改之前是沒有進行強調的。另外《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》分別作出的第22條、第15條規(guī)定等也對行政立法的參與主義有多處的體現(xiàn)。不過我國在立法之中卻沒有就行政立法的公共參與進行范圍的限定和劃分，這在實際操作當中是存在一定問題和漏洞的，畢竟不可能每一項的行政法規(guī)或者行政規(guī)章都必須要求公眾參與其中的，這樣對加重行政立法程序的負擔，喪失行政立法靈活和速度的優(yōu)勢。所以筆者認為，這在之后的《中華人民共和國立法法》修改中是需要注意的。

三、特殊的公眾參與的行政立法

現(xiàn)代行政立法所面臨的議題毋庸置疑是更為復雜的、專業(yè)的、高技術的。一般的公眾參與局限于其自身的專業(yè)知識欠缺，僅憑借著一般的常識性判斷開始無法適應行政立法內容的日益繁雜。面對著廣泛復雜的立法領域，行政立法的工作人員亦逐漸開始力不從心。追其本源則是由于社會發(fā)展帶來的技術發(fā)展，而技術發(fā)展帶來的行政立法問題也只能由具有更加專業(yè)的技術和知識的人員來解決，即需要專家來進行解決。

專家式行政立法在我國的立法中也有很多的運用，例如，《中華人民共和國立法法》第53條規(guī)定、《規(guī)章定程序條例》第13條第4款規(guī)定、第22條規(guī)定。故，社會的各個層面都可以根據其本身的需求以及現(xiàn)實的情況提出有一定體系的法律案，并且應當將該法律案作為參與者所擁有的一項權利確定下來。不管是學生、教師、工人、商人或者農民還是慈善組織、社會團體、國企亦或是私人企業(yè)單位都可以提出法律案。這是公眾所必須具有的動議權。所以公眾參與不僅擴大了行政立法提案的范圍，也提高了行政立法的質量?？梢哉f保障公眾參與是實現(xiàn)行政立法民主化，科學化的基礎。反之，一旦群眾喪失了行政立法的動議權，公眾參與行政立法只能成為空談的官話套話。而法治政府建設力求達到的到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的總體目標，也會偏離其既定的方向。

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2095-4379-(2017)22-0245-01

薛昕竹，女，上海政法學院。