林靖航

福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108

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我國行政區(qū)劃改革的思路和建議

林靖航

福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108

行政區(qū)劃是指國家為了便于管理，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族、歷史等各種不同的因素，把領(lǐng)土劃分成大小不同、層次不等的區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理的制度。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的行政區(qū)劃制度已經(jīng)明顯不適應(yīng)現(xiàn)在化建設(shè)的需要，因此，通過行政區(qū)劃改革，建立一套與我國社會(huì)現(xiàn)狀相符的行政區(qū)劃體制，顯得尤為重要。

行政區(qū)劃改革；直轄市；改革思路；改革建議

一、現(xiàn)行行政區(qū)劃體制存在的問題

中國目前的行政區(qū)劃存在：行政層級(jí)過多，以至于機(jī)構(gòu)繁雜臃腫，造成了政令滯后；行政區(qū)劃單位名稱概念混淆，層次混亂，造成了較多同音甚至同名的行政區(qū)劃；直轄市數(shù)量太少，導(dǎo)致各省之間、市縣之間發(fā)展水平懸殊等問題。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃在中國特定的歷史背景下起到了一定作用，但由于我國現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政區(qū)劃已然難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的需求，其存在的問題日益突出。

(一)我國行政區(qū)劃層次過多

我國現(xiàn)行行政區(qū)域基本上劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)。但在經(jīng)濟(jì)較為繁容的地區(qū)，為改善城鄉(xiāng)和工農(nóng)的管理、溝通隔閡，打破條塊管轄的障礙，充分提高城鄉(xiāng)各方面的能動(dòng)性，開始施行市管縣的行政區(qū)劃制度。于是在市管縣的地方實(shí)行區(qū)劃四級(jí)制度，即在省和縣中間增加市一級(jí)的行政區(qū)劃。中國在這種的情況下，機(jī)構(gòu)繁雜，工作人員眾多，不利于對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行有效的監(jiān)管，滋長(zhǎng)了官僚主義。并且，由于我國層次劃分過多過雜，導(dǎo)致我國政府的行政管理效率大大降低，上下級(jí)之間信息傳遞與反饋效率低下，導(dǎo)致信息失實(shí)，進(jìn)而對(duì)上下級(jí)政府之間決策的落實(shí)、執(zhí)行產(chǎn)生影響。

(二)行政區(qū)劃單位名稱較為雜亂

行政區(qū)劃的單位名稱，應(yīng)當(dāng)具備特定性與高度區(qū)分性。所謂高度區(qū)分性，就是指從行政區(qū)劃單位名稱就能知道其歷史文化背景與地域特征，進(jìn)而與其他行政區(qū)劃區(qū)別開來。而我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃單位名稱雜亂，存在“一名多義”與“一義多名”的現(xiàn)象[1]。

首先，“一名多義”主要體現(xiàn)在對(duì)“市”和“區(qū)”的多義，致使行政區(qū)劃不具有特指性。例如在我國現(xiàn)行區(qū)劃中，可以將市分為直轄市、設(shè)區(qū)的市以及不設(shè)區(qū)的市，此外還有副省級(jí)市以及省轄市。除此之外，我國一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地名也帶有“市”字。以至于讓人無法分辨“市”字在我國究竟屬于哪級(jí)行政區(qū)劃。再者，涉及“區(qū)”字的行政區(qū)劃單位名稱也具有多種含義：有一般的地級(jí)市轄區(qū)；相當(dāng)于縣級(jí)的特區(qū)；相當(dāng)于地級(jí)的地區(qū)。可見我國目前所有的層級(jí)中，都有以“區(qū)”命名的行政區(qū)劃，其涵蓋范圍已復(fù)雜到了濫用的地步，國家應(yīng)出臺(tái)新的規(guī)定對(duì)“區(qū)”濫用的現(xiàn)象加以規(guī)制。

再者，一義多名突破了行政區(qū)劃名稱的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，因此應(yīng)盡量清除行政區(qū)劃單位名稱的多義性，做到并實(shí)施一詞一意。最明顯的例子是我國縣級(jí)行政區(qū)劃過多，致使其名稱繁冗復(fù)雜，不再簡(jiǎn)便易記。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)在有縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、旗、自治旗、市轄區(qū)、特區(qū)、林區(qū)等八種縣級(jí)行政區(qū)劃單位名稱。因?yàn)槿珖壳白灾纹臁⑻貐^(qū)、林區(qū)一共只有六個(gè)，因其數(shù)量之少所以將縣級(jí)行政區(qū)劃改為五類具有較高的可行性。并且應(yīng)該盡可能地用單字詞，并做到見詞知義[2]。

(三)直轄市數(shù)量略少，城市發(fā)展水平差距大

實(shí)踐充分證明，特大城市作為國家或大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，起到了普通中小城市不可替代的效用。在我國特定的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)條件下，我國目前的四個(gè)中央直轄市對(duì)國家政治穩(wěn)定、周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都發(fā)揮著重要的作用，但其存在數(shù)量不足、地區(qū)分布極度不平衡的問題。北京、上海、天津三市均位于沿海，重慶位于西南地區(qū)，因此西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市的布局[3]。我國目前的四個(gè)直轄市，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位列全國前幾名的大都市，它們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)宏厚并不斷的快速發(fā)展，成為了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中流砥柱，具有不可比擬的影響力，帶動(dòng)著鄰近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。因此，伴隨著改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)效益，我國可以在直轄市空缺的地區(qū)增設(shè)若干直轄市，例如深圳、武漢、廈門、長(zhǎng)沙、西安等城市，利用的地理、人文優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、政治效益。

二、我國行政區(qū)劃改革的思路

(一)將市管縣體制改為省直管縣體制

要改革現(xiàn)行區(qū)劃制度，取消市直管縣的設(shè)置，將不設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力直接下放給一些重要的大縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成類似于“省管縣”的布局，建立由省直管縣的省-縣-鄉(xiāng)三級(jí)區(qū)劃體制[4]。這不僅反映了行政管理體制改革的時(shí)代性、科學(xué)性，也反映了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。省直管縣的優(yōu)點(diǎn)在于：有利于很好的解決市管縣而出現(xiàn)的信息滯后，決策不夠及時(shí)的問題，使省政府對(duì)縣級(jí)基層政治情況直接掌握，以彌補(bǔ)處理不及時(shí)、行政效率低下的問題。并且，縣級(jí)政府可以越過市級(jí)政府直接向省級(jí)政府請(qǐng)示，從而提升行政效率。除此之外，省直管縣還能夠增強(qiáng)縣(不設(shè)區(qū)的市)級(jí)財(cái)力。如省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助直接下發(fā)和撥付到縣，避免了市的截留、挪用，縣的財(cái)力明顯增加，財(cái)政明顯有了進(jìn)一步的保障[5]。

(二)縮省并縣

若實(shí)施省直管縣后，省級(jí)政府管轄地域過寬和管理的有效化降低的問題也會(huì)接踵而來，因此我國可以借鑒中國歷史與國外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，采取縮省并縣的措施：通過增加直轄市的數(shù)量和重組省縣規(guī)劃的方式以此適當(dāng)增設(shè)省級(jí)政府[6]。與其他國家的一級(jí)行政區(qū)劃設(shè)立數(shù)量相對(duì)比，我國的一級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量明顯偏少。參照全世界其他國家的行政區(qū)劃數(shù)量，我國中央以下的省級(jí)單位數(shù)量可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再增設(shè)20—30個(gè)，而省以下的縣級(jí)單位合并縮減之后可以盡量控制在120個(gè)以內(nèi)。如此再實(shí)行省直管縣，明顯在省級(jí)政府的調(diào)控范圍之內(nèi)。

截止至2015年底，全國30萬人口以下的縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)共計(jì)700多個(gè)，其中人口少于20萬的有300多個(gè)，人口少于10萬的也有200多個(gè)。由此看出我國的縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量過多，導(dǎo)致省級(jí)政府工作負(fù)擔(dān)過重，無法兼顧各個(gè)層面以至于行政效率低下，問題無法及時(shí)解決。因此，我們要從源頭解決，即適當(dāng)縮減縣級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量，從而有效合理的配置行政管理成本并節(jié)約效率。

綜上所述，并縣的優(yōu)點(diǎn)在于使縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量與中國的發(fā)展趨勢(shì)相符合?？s省的優(yōu)點(diǎn)在于能夠增加省直管縣的可行性并強(qiáng)化政府的權(quán)威。因此，我國目前將縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)中國的發(fā)展存在諸多益處，并且已經(jīng)達(dá)到了調(diào)整的時(shí)機(jī)，應(yīng)該著手科學(xué)、合理規(guī)劃并對(duì)市級(jí)、縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，將“縮省并縣”工作提上日程。

(三)設(shè)立直轄市

我國共有四個(gè)直轄市：分別是北京市、上海市、天津市以及重慶市。由此可以看出我國直轄市的數(shù)量較少。因此，對(duì)于中國現(xiàn)行行政區(qū)劃，可以從調(diào)整幅度、減少層次、增強(qiáng)活力等方式進(jìn)行改革和完善，而其中的最佳模式就是增設(shè)直轄市，以此做到劃小省份、增設(shè)縣市[7]。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景上看，直轄市的發(fā)展速度遠(yuǎn)超省轄市，例如直轄市的GDP是各平均數(shù)的3倍甚至在3倍之上。因此增設(shè)直轄市具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)性。國家可以從整體規(guī)劃，選擇條件好的副省級(jí)市采用分步試點(diǎn)、逐漸到位的方案。同時(shí)，我國西中部地區(qū)地大物博但是人員稀少，故可培育成直轄市這樣的大中城市，特別是除省會(huì)以外的大城市。

三、我國行政區(qū)劃改革的建議

(一)應(yīng)當(dāng)考慮分等管理省轄的縣、市

我國城市目前存在市、縣本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展懸殊，不同市、縣貧富差距嚴(yán)重的問題，為了解決這個(gè)問題，我們可以考慮將市縣分級(jí)管理。我國現(xiàn)有的2862個(gè)縣在人口密度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面具有較大差距，例如東北部的很多大縣人口是華東的偏遠(yuǎn)山區(qū)縣人口的數(shù)十倍，又如福建的建寧縣人口僅有14萬，并且人口逐年流失嚴(yán)重。而在我國現(xiàn)有的661個(gè)市，包括4個(gè)直轄市，283個(gè)地級(jí)市，以及374個(gè)不設(shè)區(qū)的市之間的面積、人口、經(jīng)濟(jì)差距也很懸殊。以湖南省為例，長(zhǎng)沙市與株洲市同為地級(jí)市，但城市人口相差約4倍，國民輸出量總值更是相差甚遠(yuǎn)。并且全國各省區(qū)都有類似情況。這種不合理的空間配置可能導(dǎo)致同一級(jí)別的市縣之間工作量嚴(yán)重不平衡，打擊各級(jí)政府職能部門的積極性，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著負(fù)面的影響。因此，為解決以上困境，可以采取市縣分等管理的措施，按照行政區(qū)劃人口數(shù)量、面積總數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等要素綜合考慮，將市縣分成不同級(jí)別，再按照不同的級(jí)別、職能出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定和措施。

(二)應(yīng)當(dāng)考慮將縣級(jí)以上行政區(qū)劃的地名規(guī)范化

首先，我國存在許多市與其所轄的市署名重復(fù)的現(xiàn)象，如長(zhǎng)沙市的長(zhǎng)沙縣、岳陽市的岳陽縣等等。以此造成了行政區(qū)劃地名的混淆與行政管理的不便。其次，中國的有些地名違背了簡(jiǎn)便易記、易于區(qū)分的原則。盡管中國地名多為兩個(gè)字且具有很強(qiáng)的歷史傳承性，但我國有些地名仍然字?jǐn)?shù)略多。例如內(nèi)蒙古的呼和浩特市、鄂爾多斯市等。如果地名不便于人們記憶，容易混淆或遺忘，則也不利于一個(gè)城市的發(fā)展，進(jìn)而影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國當(dāng)前已處于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方向大變革的時(shí)期，應(yīng)抓緊該成熟的時(shí)期，全面進(jìn)行行政區(qū)劃的改革。依照施行省直管縣體制、縮省并縣以及增設(shè)直轄市的思路，將當(dāng)前這個(gè)能夠推進(jìn)中國行政區(qū)劃改革最有利的時(shí)機(jī)抓緊，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行行政區(qū)劃不合理的布局，將具有中國特色的并有助于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與國家長(zhǎng)治久安的行政區(qū)劃制度建立起來。

[1]宮桂芝.我國行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想[J].政治學(xué)研究，2000：63-73.

[2]韋朋余.當(dāng)前我國行政區(qū)劃改革的困境及路徑解析[J].改革與開發(fā)，2008(7)：20-22.

[3]鄒樹彬.行政區(qū)劃改革：焦點(diǎn)、態(tài)勢(shì)及走向[J].社會(huì)科學(xué)研究，2007(4)：46-51.

[4]張?jiān)缕?我國省縣直管體制問題探討[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009：20-24.

[5]趙磊，徐炯.關(guān)于我國行政區(qū)劃改革的探討[J].科協(xié)論壇，2011：145-146.

[6]白召紅.全面法治視域下的我國行政區(qū)劃改革研究[J].中國社會(huì)科學(xué)研究論從卷，2014.

[7]王驍煒.我國行政區(qū)劃改革的定位和動(dòng)力分析[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2007：44-47.

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林靖航(1993-)，女，漢族，福建閩清人，福建師范大學(xué)法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：民商法學(xué)。