馮貴祥

中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081

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省管縣制度的規(guī)范基礎理論

馮貴祥

中央財經(jīng)大學法學院，北京 100081

我國十一五規(guī)劃中提出要“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。我國目前已經(jīng)有部分省進行省管縣實驗，將某些市的經(jīng)濟和社會管理權直接授予經(jīng)濟強縣，如浙江。施行效果十分可觀，相應縣域經(jīng)濟得到了持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康的發(fā)展。然后，“省管縣”在我國仍然只是起步階段，還需要進一步完善。若想全面推進省管縣，還有許多問題需要解決，許多工作需要國家安排。

行政區(qū)劃；市管縣；省管縣

一、我國行政區(qū)劃現(xiàn)狀及問題透視

(一)行政區(qū)劃現(xiàn)狀及其問題

行政區(qū)劃在我國經(jīng)歷了夏商西周的“方國”階段、封建社會時期、半封建半殖民地過渡時期、社會主義完善時期。①行政區(qū)劃簡言之是國家行政管理的區(qū)域，體現(xiàn)了以政治組織結(jié)構展現(xiàn)的國家權力在不同地域空間的配置。在若干的行政級別劃分中，最重要的是各級別之間行政管理隸屬關系?？梢哉f行政區(qū)劃最主要的作用就是便于中央對地方的行政管理。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，省有權管理縣。但在我國政治生活中實行的是市管縣體，只有部分地區(qū)試行省管縣。

(二)何謂市管縣體制

市管縣體制是指直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。②自古以來，國家就分為城市與鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)實行分治，市管縣是城鄉(xiāng)合治的一種方式。然而城市與鄉(xiāng)村是不同的兩種形態(tài)，城市各種要素比較集中，如經(jīng)濟，然而鄉(xiāng)村則較為分散，這是二者的主要區(qū)別。③馬克思說“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和要求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散?！雹艹鞘惺莻€地理、經(jīng)濟概念，它通常是周圍地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心。與城市不同，市是國家在城市地區(qū)按一定的條件，通過立法和行政手段建立起來的一種行政區(qū)域建制，是國家的一種地方行政單位，是個政治、法律概念。市按照行政地位進行分類，可以分為省級市、地級市、縣級市三類。⑤

二、市管縣體制的歷史脈絡

(一)市管縣體制的確立

市管縣體制是我國城市行政管理體制之一，希望通過經(jīng)濟相對發(fā)達的中心城市帶動周圍城市的行政管理體制。⑥市管縣體制在我國不是一蹴而就的，其首先是一個局部臨時措施后來慢慢推行到全國，構建成全局性體制。

臨時措施階段主要是為了服務大中城市發(fā)展。新中國成立初期，為了保證城市的蔬菜和副食品供應，在部分省會城市和個別大城市實行了市管縣體制。在這個階段，市管縣體制確實發(fā)揮了一定的作用，不僅解決了大城市蔬菜和副食品供應問題，而且將行政權力下放，使得地方政府擁有更多的權力。然而這個時期市管縣只是臨時性的在特定區(qū)域?qū)嵭小Ｖ酝菩械饺珖?，是為了以使城市帶動農(nóng)村發(fā)展。長期以來我國實行計劃經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟下市場無法發(fā)揮調(diào)解作用。但是十一屆三中全會以后，我國市場經(jīng)濟開始慢慢崛起。但是限制重重的行政區(qū)使得地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的貿(mào)易摩擦不斷。為打破城鄉(xiāng)二元社會體系，更好的集中市場要素，以農(nóng)促工，提出改革地區(qū)體制，實行市領導縣體制的要求，從此，市管縣體制進行試行。⑦

(二)市管縣體制存在的原因

市管縣體制的存在有其一定的合理性。一方面，市管縣可以有效防止縣級政府之間的惡性競爭。縣級政府為了自身的利益，往往會不顧相鄰縣的利益進行不正當競爭，如經(jīng)濟壟斷。此時如果讓省直接處理這些問題，未免有些“大材小用”。然后市進行管理卻是恰到好處的。一個市領導若干縣，在其管轄的范圍若有縣之間進行惡性競爭，那么市作為上級政府有權進行處理協(xié)調(diào)，力爭將矛盾控制在萌芽階段并化解矛盾。市作為區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的直接規(guī)劃者，有效地協(xié)調(diào)和監(jiān)控了縣域經(jīng)濟關系，抑制了基層政府之間無休止的紛爭和摩擦。⑧另一方面，市管縣降低了省政府的行政負擔。中國有句老話，天高皇帝遠，省雖然不比皇帝，但是其離基層縣還是較遠的。與省相比，市更接近基層縣政府，更加了解基層情況，并能及時地化解矛盾和沖突。市領導縣的做法極大減輕了省政府的行政負擔，節(jié)約了巨大的用于協(xié)調(diào)縣域關系的交易成本。⑨

(三)市管縣體制存在的問題

市管縣體制在計劃經(jīng)濟時代強化了行政管理。然而，現(xiàn)如今市場經(jīng)濟在我國已經(jīng)非常成熟。在如此成熟的市場經(jīng)濟下，城鄉(xiāng)之間的資源配置應當由市場決定，而不是依靠行政力量。然而市管縣依靠的行政力量，市往往會利用其優(yōu)勢地位侵犯所轄縣的利益，從而形成所謂“市壓縣”“市擠縣”“市卡縣”的局面。具體說來，有以下幾個方面的弊端：

第一，降低管理效率，提高管理成本。市管縣體制中最大的問題就是過分倚重行政力量。這樣的行為會增加資源配置成本，降低管理效益，阻礙了市場經(jīng)濟主體的自主發(fā)展。⑩此外，市位于省縣之間，影響了省縣之間信息傳遞的速度和效率。同時增設市，意味著會產(chǎn)生更多的機構，需要更多的人力和財力的投入。?由此可以看出，在信息網(wǎng)絡高度發(fā)達和交通十分便利的今天，在省縣之間設置市未免有些畫蛇添足。?第二，職能定位不清，市縣競爭加劇。實行市管縣以后，確實抑制了縣之間的惡性競爭，然后卻滋生了市縣之間的競爭。市利用其地位，不斷截留省級下放的權力，只關注于自身的發(fā)展，甚至下侵縣級利益。第三，主動輻射有限，帶動作用不強。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所管轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。事實上，除傳統(tǒng)的省會城市和一些中等發(fā)達城市帶動力量較強外，一些地級市對縣域發(fā)展，虛的指導多，實的投入少。第四，實行城鄉(xiāng)合治，違背國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個客觀規(guī)律。市管縣是一種“城鄉(xiāng)合治”思路的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)具有歷史必然性，但也存在歷史局限性。?

三、省管縣制度的建立—基于多元中心主義的思考

(一)行政中心優(yōu)先發(fā)展規(guī)律

城市的發(fā)展具有行政中心優(yōu)先發(fā)展規(guī)律。行政中心優(yōu)先是說相較于經(jīng)濟中心、軍事中心等行政中心往往優(yōu)先發(fā)展。一個城市的政治地位決定了其發(fā)展規(guī)模和速度。政治地位越高，其各方面的發(fā)展也將非常迅速而完善；政治地位較低，那么各方面的發(fā)展也會緩慢。從我國歷史中也可以看出，帝都的發(fā)展往往是最快的，經(jīng)濟也是最繁榮的。?相反，當它一旦失去了帝都的地位，那么它的發(fā)展就會出現(xiàn)衰落。例如南京曾經(jīng)作為我國的首都，那個時期的南京政治經(jīng)濟等方面都是最繁榮的，而如今帝都已經(jīng)是北京，北京的發(fā)展也證明了其是帝都。行政中心之所以優(yōu)先發(fā)展，是因為其更容易獲得資本、勞動力和技術。?這主要在于政治和行政中心也執(zhí)行著經(jīng)濟管理功能，其中包括社會經(jīng)濟和財政分配權。國家對每一級別的城市地域大小、發(fā)展規(guī)模和主要職能都有嚴格的規(guī)定，城市規(guī)模的大小、城市增長的快慢同城市政治行政地位的高低成正比。由于政治功能的突出，在城市發(fā)展動力上形成了政治中心優(yōu)先增長規(guī)律。?

(二)多中心治理理論基本內(nèi)涵

多中心治理理論簡單說來好比是“自己的手”的理論。如今在經(jīng)濟市場，政府和國家是看得見的手，市場是看不見的手。市場這只看不見的對經(jīng)濟的影響有時會超越國家的作用。在行政區(qū)劃問題上，存在多中心，不僅僅包括國家政府和市場，還包括其他的眾多因素，如一條河流穿越不同的地區(qū)，甚至不同的國界，這時行政系統(tǒng)很難對其發(fā)生影響。此外，一個市場要發(fā)生作用需要有很多的前提條件，但是并非在任何地區(qū)和時間都滿足有這樣的前提條件，就需要“自主治理”，就是用自己的手去治理，自己的手可以來自用戶團體，也可以說成是當事者，相關者的手。實行省管縣體制就是需要遵循了多中心主義，取消市管縣，將各縣級市劃分為不同的城市，由省對這些城市進行直接管轄。?各城市自身進行自我發(fā)展。

(三)省直管縣的措施

倘若我國推進省管縣體制，那么首先需要思考的問題就是省是否有能力勝任這項工作。根據(jù)管理學的原理，一級組織結(jié)構最多可以管理50個左右的子單位。雖然現(xiàn)在管理手段越來越多，形式越來越多樣化，但是其管理幅度仍然沒有改變，仍以50最佳。然而我國的現(xiàn)狀卻是省級以下單位眾多，大多超過50個單位，如此寬泛的管理幅度是省管縣的最大威脅。假使不解決這個問題，冒然地賦予省直接管縣的權力，有可能造成省迫于管理的壓力而非合理的管理縣，那么會造成顧此失彼、捉襟見肘的窘?jīng)r。

想要解決上述管理幅度較寬的問題，最好的辦法就是改變我國現(xiàn)有省級行政區(qū)。我國著名的政區(qū)地理學家劉君德先生曾經(jīng)指出：“根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理增設行政區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展會起到明顯的推動作用。”?我國政治界也一直有分省的提議，即縮小省、區(qū)范圍。分省簡單說來就是將我國目前存在省、直轄市、自治區(qū)(以下簡稱省)進行分解，構造更多的省，增加省的數(shù)量，從而將省以下單位合理分配至這些分解后的省，以達成減少管理幅度的目標。?

(四)省直管縣的條件分析

省直管縣在我國已經(jīng)具備了各方面的條件。無論是政治經(jīng)濟還是科技，我國目前已經(jīng)具備了全面推進省管縣的條件。首先政治上，先前由于省級區(qū)域過大數(shù)量較少，故在省縣之間設立市，以期降低行政管理成本。然而如今市這一級行政區(qū)劃阻礙了縣與省的直接溝通，使得人民群眾無法廣泛參與政治生活。推行省直管縣以后，縣可以直接與省交流，行政資源得到合理配置以及高效利用。?其次經(jīng)濟方面，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，無需政治力量幫助，其也可以完全依靠市場自主發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐漸減少。○21最后科技方面，我國交通運輸以及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛，縣與省之間在時間和空間上更加靠近，無需市發(fā)揮傳遞功能。

[ 注 釋 ]

①侯景新，蒲善新，肖金成.行政區(qū)劃與區(qū)域管理[M].北京：中國人民大學出版社，2006：46-62.

②孫學玉，伍開昌.構建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關于市管縣體制改革的實證研究[J].政治學研究，2004(1).

③戴均良.中國市制[M].北京：中國地圖出版社，2000.1.

④馬克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1998：57.

⑤程干遠.從行政區(qū)劃的法律地位探討市管縣的體制改革[J].中國法學，1984(3)：33-42.

⑥葉敏.增長驅(qū)動、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷[J].公共管理學報，2012(2).

⑦龐明禮.“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究[J].北京行政學院學報，2007(4).

⑧龐明禮.對“省直管縣”改革問題的理性反思[J].武漢科技大學學報(社會科學版)，2009(3).

⑨黃仁宗.對市管縣體制的新思考[J].安徽決策咨詢，2001(8).

⑩羅湘衡.對“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考[J].地方財政研究，2009.4.

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○21鐘曉敏，操世元.省直管縣改革：緣起、路徑與未來方向[J].財經(jīng)論叢，2011(6).

[1]侯景新，蒲善新，肖金成.行政區(qū)劃與區(qū)域管理[M].北京：中國人民大學出版社，2006：46-62.

[2]戴均良.中國市制[M].北京：中國地圖出版社，2000.1.

[3]馬克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1998：57.

[4]程干遠.從行政區(qū)劃的法律地位探討市管縣的體制改革[J].中國法學，1984(03)：33-42.

[5]龐明禮.“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究[J].北京行政學院學報，2007(04)：16-19.

[6]何一民.從政治中心優(yōu)先發(fā)展到經(jīng)濟中心優(yōu)先發(fā)展——農(nóng)業(yè)時代到工業(yè)時代中國城市發(fā)展動力機制的轉(zhuǎn)變[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2004(01)：79-89.

[7]劉君德.中國行政區(qū)劃的發(fā)展與改革思路[J].中學地理教學參考，1996(4)：4-7.

[8]孫學玉，伍開昌.構建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關于市管縣體制改革的實證研究[J].政治學研究，2004(01)：35-43.

[9]葉敏.增長驅(qū)動、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷[J].公共管理報，2012(02)：33-41+123.

[10]肖金成.地級市地位論——兼與撤地強縣論商榷[J].學術界，2004(02)：107-120.

[11]賈康，于長革.“省直管縣”財政改革的意義、內(nèi)容及建議[J].中國稅務，2010(04)：27-29.

[12]羅湘衡.對“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考[J].地方財政研究，2009(04)：43-48.

[13]孫學玉.強縣擴權與市管縣體制改革的必要性分析[J].中國行政管理，2006(05)：56-59.

[14]周執(zhí)前.古代城市發(fā)展道路的規(guī)律及其社會學意義——城市、法律與資本主義起源之關系的歷史考察[J].船山學刊，2008(04)：212-216.

[15]何一民.從政治中心優(yōu)先發(fā)展到經(jīng)濟中心優(yōu)先發(fā)展——農(nóng)業(yè)時代到工業(yè)時代中國城市發(fā)展動力機制的轉(zhuǎn)變[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2004(01)：79-89.

[16]何一民.試析近代中國大城市崛起的主要條件[J].西南民族學院學報(哲學社會科學版)，1998(06)：116-126+148.

[17]鐘曉敏，操世元.省直管縣改革：緣起、路徑與未來方向[J].財經(jīng)論叢，2011(06)：27-32.

[18]王仰文.省直管縣行政管理體制改革的制度掣肘與前景瞻望[J].理論與改革，2011(02)：60-63.

[19]龐明禮.對“省直管縣”改革問題的理性反思[J].武漢科技大學學報(社會科學版)，2009(03)：40-44.

[20]黃仁宗.對市管縣體制的新思考[J].安徽決策咨詢，2001(08)：35-37.

[21]孔繁斌.多中心治理詮釋——基于承認政治的視角[J].南京大學學報(哲學.人文科學.社會科學版)，2007(06)：31-37.

D630；F

A

2095-4379-(2017)07-0162-03

馮貴祥(1991-)，女，安徽蚌埠人，中央財經(jīng)大學法學院，2014級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法。