徐曉璐

南通大學(xué)政治學(xué)院，江蘇 南通 226019

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淺析地方立法權(quán)中的三對(duì)關(guān)系

徐曉璐

南通大學(xué)政治學(xué)院，江蘇 南通 226019

在我國(guó)推進(jìn)地方立法的進(jìn)程中，主要面臨著公民利益沖突以及立法主體權(quán)力邊界模糊的問題。一方面，運(yùn)用權(quán)利的優(yōu)先保護(hù)原則調(diào)節(jié)多數(shù)與少數(shù)公民之間的利益沖突；另一方面，推進(jìn)立法權(quán)力專屬化，解決各級(jí)立法主體之間權(quán)力邊界模糊的問題；將有助于切實(shí)提升立法質(zhì)量與效率。

地方立法權(quán)；利益沖突；權(quán)力邊界模糊

2015年，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，將地方立法權(quán)主體擴(kuò)展到284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。本文通過(guò)分析“多數(shù)與少數(shù)”、“中央與地方”、“省與設(shè)區(qū)的市”之間的關(guān)系，對(duì)地方立法中存在的問題及矯治對(duì)策進(jìn)行探討。

一、推進(jìn)地方立法面臨的問題

地方立法權(quán)，是指省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)的權(quán)力。①

在現(xiàn)行立法體制中，主要存在利益沖突和權(quán)力邊界模糊的問題。一方面，推進(jìn)地方立法需要有效調(diào)節(jié)多數(shù)與少數(shù)公民之間的利益沖突；另一方面，能否有效解決各級(jí)立法主體之間權(quán)力邊界模糊的難題，直接關(guān)系著立法質(zhì)量與效率。

二、地方立法權(quán)中“多數(shù)與少數(shù)”的關(guān)系

在當(dāng)代中國(guó)，包括立法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力都屬于人民，立法機(jī)關(guān)是受人民的委托行使權(quán)力。在賦予地方立法主體更多權(quán)限的基礎(chǔ)上，運(yùn)用權(quán)利的優(yōu)先保護(hù)原則，能夠有效調(diào)節(jié)多數(shù)與少數(shù)公民之間的利益沖突。

權(quán)利的優(yōu)先保護(hù)原則，是指將公民權(quán)利按需求等級(jí)由低到高進(jìn)行排序，滿足公民生存、安全需求的生命權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)等為第一等級(jí)的權(quán)利；滿足公民精神、文化需求的受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等為第二等級(jí)的權(quán)利。當(dāng)少數(shù)成員第一等級(jí)的權(quán)利與多數(shù)公民第二等級(jí)的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)第一等級(jí)的權(quán)利；而當(dāng)社會(huì)成員同一等級(jí)權(quán)利之間發(fā)生沖突時(shí)，仍應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，優(yōu)先保護(hù)多數(shù)成員的權(quán)利，同時(shí)設(shè)立使少數(shù)成員權(quán)利得到補(bǔ)償?shù)耐緩健?/p>

三、地方立法權(quán)中“中央與地方”的關(guān)系

從中央與地方關(guān)系的視角分析，各級(jí)立法主體之間權(quán)力邊界模糊主要表現(xiàn)為職責(zé)同構(gòu)的問題。

職責(zé)同構(gòu)，是指具有立法權(quán)限的各級(jí)立法主體，在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面具有高度一致的特征。在中央，全國(guó)人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)會(huì)，立法范圍涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域；在地方，各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)、民族等工作的重要事項(xiàng)。②各級(jí)立法主體職權(quán)相似，僅在適用區(qū)域和范圍上有所不同，這種職能重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量和效率的提升。

“中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)?！雹坌隆读⒎ǚā穼⒊青l(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等權(quán)力下放地方，邁出了權(quán)力專屬化進(jìn)程中的重要一步。

本文認(rèn)為，立法權(quán)力專屬化為解決各級(jí)立法主體之間權(quán)力邊界模糊的問題提供了一種有效途徑。國(guó)家宏觀層面經(jīng)濟(jì)、軍事、政治、文化等領(lǐng)域的事務(wù)，立法權(quán)應(yīng)收歸中央；不同區(qū)域內(nèi)的城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等事務(wù)，立法權(quán)則應(yīng)下放地方。

四、地方立法權(quán)中“省與設(shè)區(qū)的市”的關(guān)系

從省與設(shè)區(qū)的市關(guān)系的視角分析，各級(jí)立法主體之間權(quán)力邊界模糊主要表現(xiàn)為省市之間職責(zé)同構(gòu)、以及設(shè)區(qū)的市之間利益沖突的問題。

省與設(shè)區(qū)的市的關(guān)系既包括省市關(guān)系，也包括設(shè)區(qū)的市之間的相互關(guān)系。一方面，省與設(shè)區(qū)的市都具有在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域制定地方性法規(guī)的權(quán)力；另一方面，設(shè)區(qū)的市之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，很可能會(huì)在特定領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生利益沖突。在立法實(shí)踐中，運(yùn)用輔助原則調(diào)解省與設(shè)區(qū)的市之間的關(guān)系是一種有效的對(duì)策。

輔助原則，是一種去集權(quán)化的社會(huì)組織原則，強(qiáng)調(diào)社會(huì)事務(wù)應(yīng)該由最直接的、最底層的或最分散化的利害關(guān)系群體自主決定。

運(yùn)用輔助原則實(shí)現(xiàn)省與設(shè)區(qū)的市權(quán)力專屬化的目標(biāo)，關(guān)鍵在于明確干預(yù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)立法主體行使立法權(quán)應(yīng)限于以下幾種情形：第一，省級(jí)立法主體行使立法權(quán)更有效率的事項(xiàng)，例如程序性事項(xiàng)的立法；第二，區(qū)域性、綜合事項(xiàng)，例如對(duì)流經(jīng)省內(nèi)多市縣的河流保護(hù)事項(xiàng)的立法；第三，設(shè)區(qū)的市在謀取自身利益的同時(shí)，可能損害整體利益的事項(xiàng)，例如對(duì)省內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分配事項(xiàng)的立法。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，理性認(rèn)識(shí)地方立法權(quán)中“多數(shù)與少數(shù)、中央與地方、省與設(shè)區(qū)的市”三對(duì)關(guān)系，妥善解決利益沖突以及權(quán)力邊界模糊的問題，有助于切實(shí)提升立法質(zhì)量，造福民生。

[ 注 釋 ]

①喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法講話[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2008.

②向心力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1)：69-78.

③崔卓蘭.地方立法實(shí)證研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

[1]喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法講話[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2008.

[2]向心力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1).

[3]崔卓蘭.地方立法實(shí)證研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

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2095-4379-(2017)20-0245-01

徐曉璐(1993-)，女，山西大同人，南通大學(xué)政治學(xué)院，研究生在讀，研究方向：思想政治教育。