韋 平

華東政法大學，上海 200000

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立案登記制并非行政案件的“保險閘”

韋 平

華東政法大學，上海 200000

自2015年5月1日起，我國廢除了立案審查制，開始實行立案登記制。即當事人向法院提交了規(guī)范的起訴狀，法院無需實體審查，便立案登記。此舉降低了法院受理案件的門檻，以保障當事人的起訴權，提高了司法的公信力。特別是行政案件受理的數(shù)量大幅度增加，緩解了行政案件“立案難”的局面。但是行政案件中的“審理難”、“執(zhí)行難”的問題仍然不容忽視，立案登記制度并非行政案件的“保險閘”。在實行立案登記制的同時，建立多元化矛盾糾紛解決機制，逐步完善中國法律體制。

立案登記；行政訴訟；解決機制

一、立案登記制改革背景

黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，這是全面深化改革、依法治國的新篇章。《建議》指出，法治國家是社會發(fā)展的可靠保障，要堅持不移地走社會主義法治道路，完善社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。為了完善法律制度，保障人民群眾訴訟權利，我國的立案審查制度變更為立案登記制。

立案審查制是指人民法院在受理各類案件的過程中，按照法律規(guī)定審查當事人是否符合起訴條件，再決定是否準許立案。我國之前的立案審查制度存在著法律規(guī)定的起訴條件太高，法律用語模糊，容易被濫用等缺點。實體性的審查前置是最突出的弊端。由此，自2015年5月1日起，我國廢除了立案審查制，開始實行立案登記制。即當事人向法院提交了規(guī)范的起訴狀，法院無需實體審查，便立案登記。把審查起訴條件的程序置于立案之后，首先解決程序上的“起訴難”的問題，保障當事人的訴權。

二、我國行政案件訴訟存在的問題

(一)立法和司法解釋對起訴條件和受理條件的規(guī)定不一致

行政訴訟中的“起訴”是指符合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的公民、法人或其他組織，認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向法院提起訴訟，請求法院行使國家審判權、審查行政行為的合法性并向其提供法律救濟，以保護其合法權益的訴訟行為。①上述《行政訴訟法》第二十五條是關于行政訴訟中原告資格的規(guī)定。而行政訴訟的受理，是指人民法院對原告的起訴行為進行審査后，認為起訴符合法律規(guī)定的條件，在法定期限內予以立案；或者認為起訴不符合法律規(guī)定，作出不予立案裁定的行為。②根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，原告滿足四項基本的要求就可以提起訴訟，即1.原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或其他組織；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；4.屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。但《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中第一條明確規(guī)定了六條法院的受案范圍，這就變相提高了法院受理行政案件的條件。起訴條件是相對于原告設定，受案范圍是相對于法院設定的，但是起訴應該與受案范圍做到有效銜接才可以提高法院立案的工作效率。但事實上，原告提起行政訴訟不僅要滿足起訴條件，還要滿足法院的受案范圍，法院才予以立案，從而變相限制了原告起訴的條件。立案門檻高，久拖不立，因此造成了行政案件立案難的局面。

(二)行政案件存在著審理難的問題

即使法院立了案，在立案審查的7日內，法院要查清行政案件中的當事人是否適格、案件是否屬于行政復議前置的類型、經(jīng)過了行政復議的案件有沒有超出法定期限、案件是否屬于法院的受案范圍等問題。而且在開庭審理階段，常常有行政機關負責人不出庭的情況發(fā)生，法院為了避免不必要的麻煩，僅僅根據(jù)與原告的起訴狀，未聽取雙方的意見，未經(jīng)過法庭辯論階段，就草草結案的情況時為發(fā)生，這顯然違背了行政訴訟法的基本原則。

(三)政策遺留下來的問題

行政案件執(zhí)行難的主要原因是有些案件是過去的政策遺留下來的問題，按照現(xiàn)行法律不好解決，或者是依法裁判后，行政部門負責人不配合，法院也無法強制執(zhí)行。例如農民占用土地的問題，本是屬于行政部門管理解決，行政部門該出面不出面，該行使職權不行使。法院對于行政案件過于嚴格的進行立案審查，較大地限制了人民群眾的合法訴權，這就出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象。

三、立案登記制度并非行政案件的“保險閘”

立案審查制度對立案的程序設置了較高的門檻，法院從政府壓力、政策問題、矛盾解決等方面綜合考量后以不符合立案條件為由拒絕受理部分案件，從而使部分當事人對司法公信力失去信心，從而選擇以信訪的途徑解決問題。實行立案登記制，無疑就意味著保護了當事人的訴權，充分保證當事人能夠把糾紛提交給法院解決。立案登記制打開了法院立案的“閘門”，把當事人“請進來”，立足于保障當事人的訴權，是貫徹人權、公民權利優(yōu)先的具體實踐，是推動法治建設的必然舉措。③

司法機關的主要任務是解決人民糾紛，進行公正裁判。近些年來，由于老百姓告狀無門問題，很多糾紛不能通過法院解決，從而造成信訪案件數(shù)量上升，不利于社會的穩(wěn)定，損害司法的權威。實行立案登記制度不僅能緩解立案難的問題，更有助于樹立群眾對司法機關的信任感，提高司法的權威。④

最重要的是，立案登記制度可以解決形式審查和實體審查混淆的問題。這也就說明立案程序發(fā)生了實質性的變更，更多的糾紛能進入法律體系得到解決，從根本上解決了“立案難”的問題。有學者認為，立案登記制和立案審查制均有各自的理論出發(fā)點。立案登記制強調的是訴權的保障，強調司法的最終解決，通過程序限制法院的司法行為，貫穿現(xiàn)代司法的理念，比如程序保障、司法最終解決及司法為民等。而立案審查制度強調的是司法本位主義，為行政性目的而服務，比如避免司法資源的浪費、避免給法院臉上“抹黑”、立了難以解決的案件會影響法院的政績、效率統(tǒng)計及法官利益等。⑤

自實行立案登記制后，各類案件增長率都有所上升。以安徽省亳州市中級人民法院為例，亳州市中院2014年5月1日至12月31日共登記立案312件，其中民事起訴案件283件，行政起訴案件25件，刑事自訴0件，國家賠償4件。2015年該時期共登記立案246件，其中民事起訴案件168件，與2014年改期相比減少115件，下降40.63%；行政起訴案件68件，增加43件，上升172%；刑事自訴0件；國家賠償0件，增加6件，上升150%。可見行政案件增幅最大。

四、完善立案登記制度同時建立多元化矛盾糾紛解決機制

(一)建立領導干部干預司法、插手案件的記錄、通報和責任追究制度

我國是單一制國家，各級司法機關代表國家統(tǒng)一行使司法權。現(xiàn)行的司法體制下，司法機關的財政是受到政府的牽制，所以司法機關長期以來處于被動的地位，各級政府極易干涉司法機關行使司法權，使得司法機關難以獨立、公正行使司法權。建立責任追究制度，可以從客觀上阻止領導干部插手案件。且最高人民法院設立巡回法庭審理重大行政案件和民商事案件，克服地方保護主義，保證公正審判。

(二)健全行政機關首長依法出庭應訴、尊重并執(zhí)行法院生效的裁判制度

完善有關行政機關工作人員妨礙司法機關依法行使職權的懲戒規(guī)定，嚴格規(guī)范拒不履行生效裁判和違反法庭紀律等違法犯罪的行為。立案登記制度是屬于法院內部程序，行政機關首長出庭制度涉及到行政部門權力的問題。司法改革的政策中，建立跨行政區(qū)劃法院也是眾所關注的焦點，此舉是增強司法權威性和獨立性的關鍵。

(三)健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善多元化糾紛解決機制

法院應注重訴前調解，利用多元化的方式解決糾紛，緩解法官辦案壓力。完善訴前調解、庭外仲裁、行政復議、等多元化糾紛解決機制，減輕當事人的訴訟成本，節(jié)約司法資源。行政糾紛的解決應當充分利用多種方式，面對行政案件大幅上升的趨勢，當事人可以按照自己的意愿選擇救濟的渠道。當然，除了尊重了當事人的程序選擇權之外，另外一個關鍵就是緩解法院辦案壓力同時，能讓各種救濟方式發(fā)揮其最大作用。

(四)推動人民樹立法治意識

促進人民樹立正確的法律觀念，加強人民的法律意識，大力開展法治宣傳工作。特別是在基層法院，人民法律意識薄弱的問題尤為突出。法院可以有專門的人員在立案庭作引導，有些群眾來到立案庭都不知道要去哪個窗口遞交材料。在立案庭可以做詳細的立案流程說明圖，便于群眾理解。再者可以充分利用網(wǎng)絡媒體平臺，在報紙上可以刊登一些文章，對與民眾利益相關的法律做解釋說明。在地方電視臺可以做法律節(jié)目，不僅要把民眾的法律意識增強，而且要引導民眾如何正確的行使自己的權利。

法治道路阻且長，法治國家的建設在于跬步積累。立案登記制度雖然對行政案件立案難的問題有了相當大的成效，但是立案登記制度并非行政案件的“保險閘”，在審理過程、執(zhí)行過程等問題上還需要多方的努力，但是在完善中國法律制度體系上這是不可忽視的實質性的一步。

[ 注 釋 ]

①姜明安.行政訴訟法[M].北京：北京大學出版杜，2015.

②姜明安.行政訴訟法[M].北京：北京大學出版杜，2015.

③許尚豪，瞿葉娟.立案登記制的本質及其建構[J].理論探索，2015(2).

④申媛媛.淺析行政案件立案登記制度[J].法治與社會，2015(7).

⑤袁宜芝.論立案制度的司法實踐與變革[J].河南省政法管理干部學院學報，2011(2).

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2095-4379-(2017)07-0143-02

韋平(1992-)，女，漢族，山東德州人，華東政法大學，研究生，研究方向：民商法。