薛中岳

（100076 中國(guó)人民公安大學(xué) 北京）

論行政法上的法律保留原則

薛中岳

（100076 中國(guó)人民公安大學(xué) 北京）

法律保留原則是合法行政原則中的重要內(nèi)容，旨在規(guī)范立法權(quán)和行政權(quán)之間的權(quán)限分配。本文重在探索法律保留原則在現(xiàn)行行政法實(shí)踐中所起的重要作用，分析法律保留原則的內(nèi)涵和價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)行行政法治實(shí)踐中的法律保留原則漸漸的被重視，需要反思法律保留原則在實(shí)踐中的適用現(xiàn)狀，承認(rèn)其存在的諸多弊端，以便能夠更好的適用法律保留原則。

行政法；法律保留原則；法律價(jià)值

一、法律保留原則的價(jià)值

法律保留原則的價(jià)值主要有以下三個(gè)方面：

（1）法律保留原則有助于保障人民民主原則的實(shí)現(xiàn)。人民民主原則的目的是由全體人民來(lái)行使主權(quán)，掌管?chē)?guó)家的事物。但是，中國(guó)人口眾多，實(shí)際上要達(dá)到這一原則的目的并不可行。人民民主也就演化成了少數(shù)服從多數(shù)的原則，多數(shù)原則也是民主的核心?；诖耍h制政府就必須實(shí)行法律保留原則，將關(guān)系到人民自身利益的事情交給代議制機(jī)關(guān)表決，行政機(jī)關(guān)只是履行執(zhí)行法律的職能。

根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，履行人民主權(quán)職能的是全國(guó)人民代表大會(huì)。全國(guó)人大是由人民選舉產(chǎn)生，其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)由全國(guó)人大代表選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大具有最強(qiáng)的民主正當(dāng)性。從另一方面來(lái)講，立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)掌握，法律保留的原則，對(duì)于全國(guó)人大立法權(quán)的行使和人民主權(quán)原則的貫徹執(zhí)行都具有積極的意義。

（2）法律保留原則有利于保障法治國(guó)家建設(shè)。治理國(guó)家有法治和人治兩種方式，人治就是君主專(zhuān)制，人民權(quán)利得不到保障。法治相對(duì)人治而言，國(guó)家權(quán)力的行使有規(guī)律可循，并且權(quán)力的行使更穩(wěn)定也會(huì)被限制和約束，更能保障公民的利益。我國(guó)作為一個(gè)法治國(guó)家，國(guó)家的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)由法律創(chuàng)制，并在法律的規(guī)范下行使。行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力極其重要的一部分，更是來(lái)源于法律的授權(quán)。法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照法定程序?qū)嵤?；行政?quán)力不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權(quán)力必須能夠經(jīng)過(guò)法定程序予以救濟(jì)。

（3）法律保留原則有助于保障公民基本人權(quán)。在民主的憲政體系下，國(guó)家存在的合理性就是保障和實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的人權(quán)。法律保留原則確立的初衷就是限制行政權(quán)力對(duì)公民權(quán)力的干預(yù)，如德國(guó)學(xué)者認(rèn)為：“憲法中的基本權(quán)利要求全面保護(hù)公民的自由和財(cái)產(chǎn)，并且，與法律保留或范圍保留相對(duì)應(yīng)，只能通過(guò)或根據(jù)法律加以限制?！币虼?，堅(jiān)持法律保留原則，要求行政權(quán)力除非事先征得權(quán)力機(jī)關(guān)的同意，得到了法律的授權(quán)，在任何情況下都不得侵犯公民的基本人權(quán)，從而從本源上保障了公民的基本人權(quán)。

三、法律保留原則的適用

1.法律保留與行政法規(guī)

行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件。我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院具有規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令的權(quán)力。根據(jù)行政法規(guī)的獨(dú)立性，行政法規(guī)也可以作為規(guī)定公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，但是不得與憲法和法律相違背。對(duì)于限制公民基本權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在憲法以及法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行立法，不能超越憲法和法律的規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，行政法規(guī)也能對(duì)一些重要事項(xiàng)進(jìn)行保留，而這些保留的事項(xiàng)只能針對(duì)于下位法。并且，對(duì)于限制公民權(quán)利的事項(xiàng)，行政法不得作出單獨(dú)保留，這是最重要的底線(xiàn)。

2.法律保留與地方性法規(guī)、單行條例和自治條例

地方性法規(guī)是由地方政府機(jī)關(guān)，包括民族自會(huì)區(qū)、自治州和自治縣制定和頒布的規(guī)范性文件。地方政府機(jī)關(guān)的立法權(quán)有憲法明確賦予，該立法權(quán)的行使也是地方民意的一種體現(xiàn)，因此，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例也應(yīng)當(dāng)納入法律保留的范圍。

地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的保留主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是在處理全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律與地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的關(guān)系上。可想而知，全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，因而地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法規(guī)是不得同全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律相沖突的；另一方面，是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)同地方性法規(guī)、單行條例和自治條例的關(guān)系。該法律保留在處理上相對(duì)而言要復(fù)雜一些，需要報(bào)全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行審批，核定哪項(xiàng)規(guī)定是正確的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

3.法律保留與行政規(guī)章

行政規(guī)章作為法律淵源之一，在我國(guó)的法律地位一直都比較特殊，其形式包括行政規(guī)章和政府規(guī)章。一方面，《立法法》將行政規(guī)章規(guī)定為法律規(guī)范的一種;另一方面，在行政訴訟中只是將行政規(guī)章作為法官審判的參照，對(duì)行政規(guī)章，法院具有一定的司法審查權(quán)。但是，不得不說(shuō)，在行政活動(dòng)中，行政規(guī)章是非常重要的一種依據(jù)。

政府機(jī)關(guān)的行政行為具有靈活性、不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，為了便利行政機(jī)關(guān)更好的執(zhí)政，在適當(dāng)時(shí)候賦予行政機(jī)關(guān)以規(guī)章制定權(quán)是必不可少的，從而使行政規(guī)章在實(shí)際行政中起到了依據(jù)的作用；將行政規(guī)章作為行政活動(dòng)的依據(jù)，有利于形成具有規(guī)律性的行政行為，可以保證行政的一致性和公平性。當(dāng)然，從法律保留事項(xiàng)的重要性而言，規(guī)章所保留的應(yīng)該是一些日常的不是太重要的事項(xiàng)，其保留的事項(xiàng)的重要性應(yīng)該比前面所述的各種法律形式所保留的事項(xiàng)的重要性要低。

我國(guó)除了上述法律以外，還存在大量其他規(guī)范性文件，

4.法律保留與其他規(guī)范性文件

這些規(guī)范性文件在行政實(shí)踐中具有非常重要的地位，是行政活動(dòng)的一種重依據(jù)。其他規(guī)范性文件的法律地位沒(méi)有得到憲法和立法法的承認(rèn)，作為“法”的組成部分沒(méi)有法律依據(jù)，它們不能約束和限制公民的權(quán)利義務(wù)，因此不屬于法律保留中的“法律”。

四、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，法律保留原則作為行政法的一個(gè)基本原則和核心要素，理應(yīng)對(duì)整個(gè)行政法起著精神貫徹和實(shí)踐指導(dǎo)作用。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我們忽略法律保留原則研究，沒(méi)有意識(shí)到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障，從而導(dǎo)致法律保留原則在我國(guó)行政法治實(shí)踐中的作用非常有限。所以，為了捍衛(wèi)公民的基本權(quán)利，有效規(guī)制行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快建立切實(shí)有效的違憲審查與法律監(jiān)督制度，賦予公民憲法訴愿的權(quán)利，使我國(guó)的法律保留由宏大的制度安排轉(zhuǎn)化為具體實(shí)質(zhì)的法治，以建構(gòu)起法律保留的有效保障機(jī)制。

[1]周佑勇.行政法基本原則研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2015：187-188.

[2]奧拓?邁耶.德國(guó)行政法[M].劉飛，譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2012：72.