□嘉善縣國(guó)土資源局 王蒲吉

關(guān)于完善不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的幾點(diǎn)建議

□嘉善縣國(guó)土資源局 王蒲吉

一、前言

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是指為做好不動(dòng)產(chǎn)登記綜合運(yùn)用地籍測(cè)量、房屋測(cè)量等多種測(cè)量方法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地測(cè)繪、完成權(quán)屬調(diào)查，并形成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果的過程。主要調(diào)查內(nèi)容為“以宗地、宗海為單位，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定著物組成的不動(dòng)產(chǎn)單元狀況，包括宗地信息、宗海信息、房屋（建、構(gòu)筑物）信息、森林和林木信息等。”

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是做好不動(dòng)產(chǎn)登記的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是條例實(shí)施、簿冊(cè)統(tǒng)一和信息平臺(tái)建設(shè)的重要支撐，慎重穩(wěn)妥做好《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作意義重大。

二、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查目前的困境

不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)施以來，多地頻繁出現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理難、排長(zhǎng)隊(duì)、徹夜排隊(duì)等現(xiàn)象，“配號(hào)”“落宗”“掛接”等新名詞也出現(xiàn)在各種媒體上，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)正是目前不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查困境的表現(xiàn)。

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合難度大

要實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，首先要把統(tǒng)一登記實(shí)施前產(chǎn)生的分散于不同部門的土地、房產(chǎn)、林地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等登記數(shù)據(jù)以宗地為基礎(chǔ)將房屋、構(gòu)筑物、森林、林木等信息整合起來，形成格式統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、數(shù)據(jù)規(guī)范的不動(dòng)產(chǎn)登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。但是，由于原先不同的登記數(shù)據(jù)分散于各個(gè)登記部門，數(shù)據(jù)之間存在著結(jié)構(gòu)上的不統(tǒng)一性、邏輯關(guān)系上的不同步性、數(shù)據(jù)本身的異質(zhì)性等眾多特點(diǎn)，給基礎(chǔ)登記數(shù)據(jù)的整合工作帶來巨大困難。

2.數(shù)據(jù)集中（并發(fā)）突發(fā)程度高

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)處理過程中，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)升溫，業(yè)務(wù)量往往呈現(xiàn)出階段性爆發(fā)式增長(zhǎng)，不但給數(shù)據(jù)處理人員帶來巨大的工作量，同時(shí)也對(duì)不動(dòng)產(chǎn)信息管理系統(tǒng)造成短時(shí)間內(nèi)數(shù)據(jù)量的幾何倍數(shù)增加，給系統(tǒng)處理帶來延緩和滯后性，致使登記業(yè)務(wù)不能及時(shí)完成。

3.業(yè)務(wù)分散且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)

隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的展開，原來分散于不同部門的歷史遺留問題開始集中到不動(dòng)產(chǎn)登記部門，許多權(quán)利人紛紛要求統(tǒng)一換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。主要表現(xiàn)在有房產(chǎn)證無土地證、有土地證無房產(chǎn)證、歷史老宅改擴(kuò)建、城鄉(xiāng)結(jié)合部國(guó)有土地與集體土地犬牙交錯(cuò)權(quán)屬認(rèn)定困難等眾多問題。處理這些業(yè)務(wù)不但需要專業(yè)的知識(shí)，更加需要從政府層面出臺(tái)相應(yīng)的政策加以解決。同時(shí)，這些業(yè)務(wù)往往相互之間的參考價(jià)值不一，需要通過一事一議的方法加以解決，因此處理起來不但時(shí)間耗費(fèi)長(zhǎng)，而且工作量巨大。

4.專業(yè)的中介組織機(jī)構(gòu)少

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記雖然已經(jīng)開展，但是專業(yè)的權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)卻很少，不足以承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)。在國(guó)土資源部印發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》中，雖然對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的成果、技術(shù)方法等做了明確，但是對(duì)權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)卻沒有明確，只是由原來的土地、房產(chǎn)等調(diào)查機(jī)構(gòu)繼續(xù)承擔(dān)，這無疑給不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)的統(tǒng)一造成困難，不利于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的市場(chǎng)化和社會(huì)化。

三、優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的方法

1.繼續(xù)加快基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合速度

數(shù)據(jù)整合是目前制約不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進(jìn)展的重要因素之一，目前各地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合工作基本都已開展，數(shù)據(jù)整合工作也進(jìn)行到了深水區(qū)，經(jīng)常會(huì)碰到一些疑難雜癥。在此情況下，要繼續(xù)加快數(shù)據(jù)整合，一方面要改進(jìn)數(shù)據(jù)整合轉(zhuǎn)換處理工作流程，在數(shù)據(jù)整合中引入大數(shù)據(jù)處理方法，按照批處理方式、分時(shí)處理方式和實(shí)時(shí)處理方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類處理，從而改進(jìn)數(shù)據(jù)處理速度；另外一方面要轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)整合工作模式，要從依靠項(xiàng)目單位轉(zhuǎn)變?yōu)橛刹粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)權(quán)籍調(diào)查部門負(fù)責(zé)對(duì)疑難雜癥進(jìn)行處理出臺(tái)數(shù)據(jù)處理方案，項(xiàng)目單位要在技術(shù)上全力支持，按照處理方案對(duì)數(shù)據(jù)加以處理。

2.加快不動(dòng)產(chǎn)信息管理系統(tǒng)升級(jí)換代

目前多地的不動(dòng)產(chǎn)管理信息系統(tǒng)仍然是不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)上線運(yùn)行，主要任務(wù)是為了能夠進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，將不同的登記業(yè)務(wù)統(tǒng)一到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)證。隨著不動(dòng)產(chǎn)登記的深入開展，不動(dòng)產(chǎn)管理信息系統(tǒng)迫切需要進(jìn)行升級(jí)換代。主要升級(jí)的方向有：一是進(jìn)一步擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)信息管理的互聯(lián)互通。要將各地不動(dòng)產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與上一級(jí)信息系統(tǒng)的單向上報(bào)功能向雙向反饋機(jī)制改進(jìn)。要將不動(dòng)產(chǎn)管理信息系統(tǒng)逐步與其他部門相連，逐步打破信息孤島，破除不同部門之間的信息藩籬，促成不同部門之間的數(shù)據(jù)互通互聯(lián)，從而提高行政效率，為行政審批服務(wù)增效提速奠定基礎(chǔ)，為“最多跑一次”提供信息保障。二是要提升信息系統(tǒng)的強(qiáng)壯程度。健壯的信息系統(tǒng)是不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)能夠持續(xù)穩(wěn)定開展的保障。2016年以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)火爆使得不動(dòng)產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的健壯性直接受到火爆的房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來的業(yè)務(wù)量沖擊，在持續(xù)的沖擊中，各地的系統(tǒng)相繼出現(xiàn)系統(tǒng)響應(yīng)速度慢、系統(tǒng)卡頓等系統(tǒng)處理能力下降的現(xiàn)象，有些甚至出現(xiàn)了系統(tǒng)崩潰的現(xiàn)象。為此，要將系統(tǒng)的單機(jī)式部署改為雙機(jī)熱備部署，預(yù)防系統(tǒng)突發(fā)性的故障，同時(shí)要逐步將系統(tǒng)部署到當(dāng)?shù)卣?wù)云上，實(shí)現(xiàn)云端部署。系統(tǒng)本身也要加以改進(jìn)，要優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，整合系統(tǒng)流程，改進(jìn)數(shù)據(jù)管理，改進(jìn)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)快速穩(wěn)定的運(yùn)行。

3.優(yōu)化整合權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)流程

清晰的業(yè)務(wù)流程是辦理權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，是權(quán)籍調(diào)查順利開展的保證。優(yōu)化整合權(quán)籍調(diào)查流程就是要把分散于各部門的房產(chǎn)、土地等不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查業(yè)務(wù)整合到不動(dòng)產(chǎn)登記部門來，建立起前臺(tái)受理、外業(yè)測(cè)繪調(diào)查、內(nèi)業(yè)處理（入庫）、出具成果的權(quán)籍調(diào)查流程，使調(diào)查成果符合不動(dòng)產(chǎn)登記要求。優(yōu)化整合權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)流程首先要根據(jù)不同的不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)將權(quán)籍調(diào)查分為出讓（劃撥）土地調(diào)查、房地產(chǎn)項(xiàng)目權(quán)籍調(diào)查、工業(yè)項(xiàng)目權(quán)籍調(diào)查、房地產(chǎn)項(xiàng)目房屋首次登記調(diào)查、歷史遺留問題的權(quán)籍調(diào)查、零星宗地的權(quán)籍調(diào)查、政府開展的區(qū)域性權(quán)籍調(diào)查等。其次要根據(jù)不同的業(yè)務(wù)設(shè)立不同的業(yè)務(wù)辦理流程。零星宗地的權(quán)籍調(diào)查在受理窗口進(jìn)行辦理，實(shí)行即辦制，方便群眾辦理不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)；政府開展的區(qū)域性權(quán)籍調(diào)查由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織開展，項(xiàng)目性質(zhì)為公益性的政府服務(wù)項(xiàng)目，此類項(xiàng)目周期長(zhǎng)，一般定期開展；其他類型的權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)經(jīng)過國(guó)土資源內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不需要再由申請(qǐng)人到窗口單獨(dú)受理權(quán)籍調(diào)查業(yè)務(wù)，切實(shí)做到“最多跑一次”。

4.公益性調(diào)查服務(wù)與市場(chǎng)性調(diào)查服務(wù)共同發(fā)展

權(quán)籍調(diào)查工作要健康有序地發(fā)展，必須要堅(jiān)持“兩條腿走路”，公益性調(diào)查與市場(chǎng)性要齊頭并進(jìn)，協(xié)同發(fā)展，要建立起機(jī)構(gòu)健全、運(yùn)行規(guī)范、方便群眾的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查運(yùn)行機(jī)制。登記機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)公益性調(diào)查服務(wù)工作，要以區(qū)域性權(quán)籍調(diào)查為重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象，尤其要加快農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)、林權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定基礎(chǔ)。對(duì)歷史遺留問題的處理要制定相應(yīng)的解決辦法，為解決歷史遺留問題提供指導(dǎo)。對(duì)于完成區(qū)域性普查后，對(duì)于日常更新工作、新增不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查等零星調(diào)查工作，要堅(jiān)決推向市場(chǎng)，由第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)來進(jìn)行權(quán)籍調(diào)查，要積極培育市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體在權(quán)籍調(diào)查中的作用，使市場(chǎng)性調(diào)查服務(wù)成為公益性調(diào)查服務(wù)的有效補(bǔ)充。通過政府、登記機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)組織的共同努力，逐步建立政府引導(dǎo)、登記機(jī)關(guān)組織、市場(chǎng)實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查機(jī)制。

四、下一步的展望

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作是其任務(wù)重、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、工作流程繁瑣，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作下一步應(yīng)該繼續(xù)從以下幾個(gè)方面加以完善。一是國(guó)家層面要加緊出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程，將原先分散的地籍調(diào)查、房屋調(diào)查、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查等不同的標(biāo)準(zhǔn)整合起來，切實(shí)解決技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分散的問題，為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作提供指引。二是要加快加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立健全不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查行業(yè)自治制度。建立不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查行業(yè)協(xié)會(huì)，設(shè)立行業(yè)準(zhǔn)入資格和行業(yè)管理機(jī)制，對(duì)權(quán)籍調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)管理，建立起常規(guī)檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的資質(zhì)審核機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，確保不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查單位管理水平和業(yè)務(wù)水平不斷提高。三是完善不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查專業(yè)人員管理制度，建立不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查專業(yè)技術(shù)人員資格認(rèn)證和準(zhǔn)入制度，逐步規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查專業(yè)技術(shù)人員管理，不斷提升專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)。四是要逐步培育不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查的市場(chǎng)化與規(guī)范化。統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查伴隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一的實(shí)施而開展，由于不動(dòng)產(chǎn)存在地理位置上的不可移動(dòng)性，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查市場(chǎng)培育情況往往因地而異，有的地方市場(chǎng)全部開放有的則部分開放，有些甚至尚未開放。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬管理機(jī)關(guān)一起培育當(dāng)?shù)氐牟粍?dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查市場(chǎng)，制定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，培育出合法合規(guī)、市場(chǎng)開放、運(yùn)行規(guī)范的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查市場(chǎng)。