□張葉

構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制

□張葉

城鄉(xiāng)關(guān)系既是城鄉(xiāng)居民相對的經(jīng)濟(jì)與社會地位變動的關(guān)系，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度變化的體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)對立統(tǒng)一運動的關(guān)系。這種關(guān)系是以分工為前提，并且隨著分工的深化而深化。由分工導(dǎo)致的技術(shù)進(jìn)步和勞動生產(chǎn)率的提高，促使城鄉(xiāng)分離與對立。但是，在商品經(jīng)濟(jì)和分工不發(fā)達(dá)的年代，城鄉(xiāng)關(guān)系相對比較簡單，大部分人從事農(nóng)業(yè)勞動、少部分人從事非農(nóng)業(yè)勞動。從世界范圍看，工業(yè)革命以前的大部分時間里占據(jù)社會主流價值觀地位的是重農(nóng)主義，少部分時間是重商主義。中國古代“民以食為天”的思想是重農(nóng)主義價值觀的體現(xiàn)。在“士農(nóng)工商”社會分層等級中，農(nóng)民的地位僅次于士大夫和讀書人，而高于工匠和商人。所以，在封建時代，沒有人看輕農(nóng)民的職業(yè)和身份地位。農(nóng)民的利益主要不是與城市商人和手工業(yè)者的矛盾，而是與統(tǒng)治者的矛盾，以及農(nóng)民內(nèi)部等級差異產(chǎn)生的矛盾。對廣大貧苦農(nóng)民而言，往往在經(jīng)濟(jì)上與政治上受到地主鄉(xiāng)紳的剝削與束縛。

工業(yè)革命后，技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的變革既導(dǎo)致了城市和工業(yè)的發(fā)展，也使農(nóng)民的利益受到侵害，例如被迫失去土地，成為城市無產(chǎn)者，或者被迫接受不平等的利益交換關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)為城市工商業(yè)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)的對立與矛盾。工業(yè)化、城市化的初中期，這種對立與矛盾是逐步加深的，城鄉(xiāng)發(fā)展差距是逐步加大的。工業(yè)化后期，城市的工商業(yè)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，城市集聚效應(yīng)向擴(kuò)散效應(yīng)轉(zhuǎn)變，城市要素流向農(nóng)村農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步縮小。從世界范圍看，當(dāng)今發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)居民收入差距已基本消除。例如，美國的農(nóng)村居民家庭人均收入已穩(wěn)定超過城鎮(zhèn)居民家庭人均收入。

概括起來看，在前工業(yè)化時期也就是在農(nóng)業(yè)社會，城鄉(xiāng)關(guān)系是簡單的，是在城鄉(xiāng)發(fā)展水平都較低的基礎(chǔ)上的相對協(xié)調(diào)。在工業(yè)化、城市化初中期，城鄉(xiāng)關(guān)系突出表現(xiàn)為矛盾與對立的方面，城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大，城鄉(xiāng)關(guān)系處于相對不協(xié)調(diào)。在工業(yè)化后期，城鄉(xiāng)關(guān)系又處于協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)各自發(fā)展水平都比較高的基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)性體現(xiàn)了城鄉(xiāng)異質(zhì)性、均等性發(fā)展的格局，即城鄉(xiāng)發(fā)展以各自的特質(zhì)在機(jī)會均等的基礎(chǔ)上得到了均衡發(fā)展。

浙江城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的成因

改革開放以來，浙江經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的成績，經(jīng)濟(jì)總量與人均收入均位居全國前列，尤其是農(nóng)民人均純收入連續(xù)多年位居全國各省區(qū)第一。研究顯示，浙江在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面走在全國前列，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活與生態(tài)保護(hù)等方面的成績更為顯著。統(tǒng)計資料也表明，盡管浙江與全國一樣，城鄉(xiāng)居民人均收入差距呈現(xiàn)先擴(kuò)大后縮小的發(fā)展軌跡，但差距低于全國平均水平，是全國城鄉(xiāng)居民收入比最小的省市區(qū)之一。為什么浙江在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的同時，又能保持城鄉(xiāng)較為均衡協(xié)調(diào)發(fā)展呢？以下幾點是可能的原因：

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好。從歷史看，浙江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在宋朝時期就已經(jīng)達(dá)到了較高水平。從那時起，浙江農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一直處于全國領(lǐng)先地位。無論是在以農(nóng)業(yè)為主的近代還是在以工業(yè)為主的當(dāng)今，無論是在計劃經(jīng)濟(jì)時代的集體經(jīng)營，還是在現(xiàn)在的家庭經(jīng)營中，這一格局都未曾改變。需要指出的是，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，浙江農(nóng)業(yè)以糧棉油麻等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主，結(jié)構(gòu)較單一，但單產(chǎn)水平高，位居全國前列。因此，農(nóng)民收入相對較高。得益于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革和農(nóng)業(yè)自然條件的多樣性，浙江農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營全面發(fā)展尤其是水果、蔬菜、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展得更為迅速，農(nóng)林牧漁業(yè)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整與優(yōu)化，一部分農(nóng)民成為專業(yè)戶或?qū)I(yè)大戶，極大地提高了農(nóng)民收入。

起步于農(nóng)村的民營經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入中工資等非農(nóng)收入占比高。上世紀(jì)80年代國家允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的政策，有力地促進(jìn)了浙江區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和專業(yè)市場的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)則是浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個里程碑。而民營企業(yè)吸納了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)，增加了農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入。據(jù)統(tǒng)計，僅2007-2012年，浙江農(nóng)民家庭人均純收入中工資性收入的比重就從49.5%提高到55.9%。

城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點有利于吸納來自于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。由于歷史的原因，改革開放之初的浙江產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“輕、小、集、加”的特征。從要素特征看則是勞動密集產(chǎn)業(yè)而非資本或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有利于吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力，從而提高農(nóng)民的工資性收入。從體制改革角度看，“輕小集加”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有利于企業(yè)轉(zhuǎn)制和轉(zhuǎn)型升級。與國有大中型企業(yè)占比高的省份比較，浙江的改革成本較低，成效較明顯。浙江民營企業(yè)除了農(nóng)民創(chuàng)辦的企業(yè)之外，還有部分來自于城市公有制企業(yè)轉(zhuǎn)制成產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營自主權(quán)大的民營企業(yè)。而農(nóng)民工在城市的就業(yè)主要由非公有的民營企業(yè)所吸納。

浙江政府順勢而為也有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管經(jīng)濟(jì)體制改革的權(quán)限在中央，但浙江各級地方黨委政府對于改革的態(tài)度是積極的，對于中央的大政方針執(zhí)行是有力的。而且能與浙江地方特點較好結(jié)合，創(chuàng)造性地展開工作，尤其在機(jī)制創(chuàng)新上的成績有目共睹。近些年來，歷屆省委均提出改革發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)想與政策舉措。例如，“八八戰(zhàn)略”“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”“五水共治”“最多跑一次”改革等。并且進(jìn)行了一系列體制機(jī)制和政策創(chuàng)新，如專門制定了《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》《關(guān)于全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的決定》等，實施“千村示范、萬村整治”“千鎮(zhèn)連鎖超市、萬村放心店”等工程，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。與此同時，還探索出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實現(xiàn)形式，如嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點要求建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。這些改革發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)想和政策舉措目標(biāo)明確、內(nèi)容全面、重點突出。

完善城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制

新中國成立后特別是改革開放以來的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展，大體上會經(jīng)歷三個階段：第一階段是農(nóng)村支持城市發(fā)展的階段，通常是工業(yè)化、城市化發(fā)展初期的特征狀態(tài)。第二階段是城市帶動農(nóng)村發(fā)展的階段，通常是工業(yè)化城市化中后期的特征狀態(tài)。在這一階段，城市工商業(yè)等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有了相當(dāng)?shù)姆e累，技術(shù)有了顯著進(jìn)步。第三階段是城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、新型城鄉(xiāng)關(guān)系建立的新階段，突出的表現(xiàn)是阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的藩籬得到進(jìn)一步清除，建立起城鄉(xiāng)要素自由流動、高效配置的體制機(jī)制。

目前，浙江城鄉(xiāng)發(fā)展正處于從第二階段向第三階段過渡的時期。就城鄉(xiāng)居民收入水平差距來說，在經(jīng)歷了顯著擴(kuò)大之后已呈縮小態(tài)勢。拐點出現(xiàn)在2006年和2007年，收入比均為2.49。之后逐年縮小，2014年為2.09。雖然城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)積極的態(tài)勢，但仍然存在一些急待解決的問題，主要是城鄉(xiāng)要素流動和配置的體制機(jī)制有待完善。為此，要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)要素流動和高效配置的體制機(jī)制。

建立農(nóng)業(yè)勞動力優(yōu)化利用機(jī)制。一是從優(yōu)化農(nóng)業(yè)勞動力存量利用入手，在轉(zhuǎn)移傳統(tǒng)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的同時改造傳統(tǒng)農(nóng)民。即培訓(xùn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要代表，包括普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場主、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)的法人代表和技術(shù)業(yè)務(wù)骨干。為此，要健全各級農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣組織，建立有關(guān)科研服務(wù)組織對于農(nóng)戶需求的響應(yīng)機(jī)制。二是從農(nóng)業(yè)勞動力增量利用入手，關(guān)鍵在于培育年輕一代職業(yè)農(nóng)民。培育有知識有技術(shù)會經(jīng)營的年輕職業(yè)農(nóng)民是應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效舉措。支持鼓勵城市有志于農(nóng)業(yè)的年輕一代投入農(nóng)業(yè)是優(yōu)化農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的必然選擇。這當(dāng)中，專業(yè)為農(nóng)科等與農(nóng)業(yè)有關(guān)的大中專畢業(yè)生、家庭背景為農(nóng)業(yè)戶的大中專畢業(yè)生、農(nóng)業(yè)科技人員是優(yōu)先考慮的對象。培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民首先要進(jìn)行職業(yè)資格認(rèn)定可，條件包括年齡、專業(yè)知識、家庭背景、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營資金等，其中可考慮前二項為必要條件。經(jīng)過農(nóng)業(yè)等有關(guān)職能部門培訓(xùn)考核之后頒發(fā)資格證書。持有資格證書者可以優(yōu)先和優(yōu)惠獲得土地供應(yīng)與資金貸款。

深化農(nóng)村土地利用制度改革。三權(quán)分置之后，集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離。農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是在不觸動農(nóng)戶承包權(quán)的前提下為利于土地規(guī)模經(jīng)營而做出的制度安排。由于進(jìn)城落戶的傳統(tǒng)農(nóng)民在脫離土地生產(chǎn)后，承包權(quán)遲早要做出新的安排。因此，上述安排實際上是一種短期性的安排?？紤]到進(jìn)城落戶的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其土地承包權(quán)是農(nóng)村土地制度改革后長期形成的一種權(quán)利，因此不能被無償收回。可考慮對長期沒有被有效利用包括農(nóng)戶自己利用或租給別人利用的承包土地，首先由村集體組織有償回購。當(dāng)集體組織無力回購時再由政府農(nóng)業(yè)行政部門回購?；刭弮r格可以在當(dāng)事人之間商談，也可以通過第三方機(jī)構(gòu)評估后確認(rèn)。但是，由政府部門回購的土地承包權(quán)同時還包括了土地所有權(quán)，所以由政府部門回購后的土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生改變，即由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，后者由各級地方政府行使所有?quán)。推而廣之，對于長期閑置不用的農(nóng)村集體土地，包括承包地、宅基地、房屋建筑物，政府都可以考慮購買、并進(jìn)行必要的整理復(fù)墾。由此，農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)將以集體為主演變?yōu)榧w所有與國家所有并存的格局。這樣的土地制度的改變將為新型職業(yè)農(nóng)民提供必要的土地供應(yīng)儲備，前提是要確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營用地的性質(zhì)一般不發(fā)生改變。由于公有土地不能被私人購買，所以新的土地利用方式會以租賃方式進(jìn)行，而這種方式也是國外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)土地利用的主要方式。

作者單位：浙江省社會科學(xué)院