●王喜孌 馮文奎 蘭 萍

忻州環(huán)境保護(hù)管理體制的現(xiàn)狀分析及改革思考

●王喜孌 馮文奎 蘭 萍

一、忻州環(huán)境保護(hù)管理體制現(xiàn)狀及分析

忻州市地處黃土高原東緣，東臨河北，西至黃河，北踞雁門，南接太原，面積2.5萬平方公里，下轄1區(qū)1市12縣。經(jīng)濟(jì)體量較小，有11個貧困縣，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保和發(fā)展的矛盾比較突出。目前，忻州市市縣環(huán)保治理體系健全，監(jiān)管到位。但因經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、人員編制配置、監(jiān)管職責(zé)劃分以及與其他地方存在的共性問題等因素，治理能力與形勢任務(wù)的要求還存在一定的差距。

1.環(huán)保行政、監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)

（1）忻州市市、縣（市區(qū)）均設(shè)置了環(huán)保局，使用行政編制。市局編制28個（注：山西省11個市級環(huán)保局平均編制25.72個），14個縣市區(qū)環(huán)保局編制89個，平均每縣編制6.36個（注：山西省各縣市區(qū)環(huán)保局編制平均每縣6.46個）。

（2）忻州市各市、縣（市區(qū)）均設(shè)置環(huán)境監(jiān)測站，使用事業(yè)編制。忻州市環(huán)境監(jiān)測站編制46個（注：山西11個市級監(jiān)測站平均編制63.9個），各縣市區(qū)環(huán)境監(jiān)測站編制230個，平均16.43個（注：山西省縣級環(huán)境監(jiān)測站平均編制22.92個）。

（3）忻州市各市、縣（市區(qū)）均設(shè)置環(huán)境監(jiān)察支（大）隊(duì)，使用事業(yè)編制。忻州市監(jiān)察支隊(duì)編制30個（注：山西省市級環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)每市平均編制70個），各縣市區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)編制347個，平均24.79個（注：山西省縣級環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)每縣平均編制26.88個）。

總體看，行政編制忻州市市局略高于全省平均水平，縣級接近全省平均水平；監(jiān)察機(jī)構(gòu)的編制都低于全省平均水平，加之歷史原因形成的人員沒有按編制及時到位，聘用臨時人員普遍存在，素質(zhì)參差不齊。

2.環(huán)境保護(hù)的意識有待強(qiáng)化

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾對環(huán)境的要求越來越高。但是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)重、壓力大，在發(fā)展和環(huán)保發(fā)生沖突時，難免重發(fā)展、輕環(huán)保；而環(huán)保部門作為環(huán)保職能部門，保護(hù)環(huán)境是第一責(zé)任，但有時面對政府對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，很難做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.環(huán)保職責(zé)劃分有待理清理順

一直以來，在環(huán)境保護(hù)的職責(zé)劃分上存在不少認(rèn)識誤區(qū)。從機(jī)構(gòu)名稱看，“環(huán)境保護(hù)部（廳、局）”，顧名思義就是保護(hù)環(huán)境。其實(shí)，環(huán)境保護(hù)是一個大概念，對環(huán)境的保護(hù)治理，政府及有關(guān)部門都有責(zé)任，全社會每個人也都有責(zé)任，環(huán)保部門的職責(zé)主要是監(jiān)督管理。而在現(xiàn)行體制下，環(huán)保的責(zé)任不落實(shí)，本應(yīng)是政府的責(zé)任往往變成環(huán)保部門的責(zé)任，本應(yīng)是企業(yè)的責(zé)任卻處理環(huán)保局長，發(fā)生事故，環(huán)保部門被追責(zé)問責(zé)的情況時有發(fā)生。

4.環(huán)境監(jiān)管信息化建設(shè)等需要頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范

實(shí)踐中，基層環(huán)境監(jiān)管信息公開制度等都比較亂。主要有：（1）信息化建設(shè)多頭安排，有五六套系統(tǒng)，硬件重復(fù)建設(shè)投資大，人財(cái)物浪費(fèi)；（2）監(jiān)測收費(fèi)，按環(huán)保法及相關(guān)條例規(guī)定“誰委托誰付費(fèi)”，但省里文件明確不收費(fèi)；（3）大氣監(jiān)測，年初已確定上收，但至今還未實(shí)際上劃，第三方仍在繼續(xù)運(yùn)營，但經(jīng)費(fèi)卻沒有來源；（4）基層感到環(huán)保部門業(yè)務(wù)文件多要求多；（5）環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測車輛沒有在相關(guān)部門備案。

二、對環(huán)境保護(hù)管理體制改革的思考

1.強(qiáng)化意識，確保體制改革任務(wù)的落實(shí)

環(huán)境管理體制改革是黨和國家適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做出的一項(xiàng)重大決策，是實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重大舉措。忻州這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更要正確認(rèn)識和處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)決克服不惜代價(jià)謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為子孫后代留下無法彌補(bǔ)的損失。實(shí)行省以下垂直管理，更要強(qiáng)化落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，環(huán)境保護(hù)監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理，相對獨(dú)立行使對環(huán)保的監(jiān)測、監(jiān)察權(quán)，將有效促進(jìn)地方政府及其相關(guān)部門強(qiáng)化落實(shí)環(huán)保法所賦予的環(huán)保責(zé)任，為地方綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

2.改革管理體制，理順職責(zé)責(zé)任，建立健全環(huán)境保護(hù)的職責(zé)體系

環(huán)境管理體制的改革不僅僅是機(jī)構(gòu)以及人財(cái)物管理的調(diào)整上劃，而是要增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。在改革中需要注重以下幾項(xiàng)工作的具體落實(shí)：一是切實(shí)落實(shí)地方黨委政府及其有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，理順和規(guī)范環(huán)境保護(hù)和環(huán)境監(jiān)管的職能和責(zé)任。對地方政府及其相關(guān)部門所履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的落實(shí)和分工、事權(quán)劃分，同級黨委政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)逐一落實(shí)；二是對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察實(shí)行省以下垂直管理后，省市縣三級如何分工協(xié)作也應(yīng)明確細(xì)化權(quán)限。特別是一些跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境監(jiān)管工作如何進(jìn)行，需結(jié)合具體實(shí)際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是對市環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的職能重新進(jìn)行定位；對環(huán)保派出機(jī)構(gòu)（縣級）在縣域內(nèi)行使行政職能的法律地位進(jìn)行重新定位；市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)如何與市縣政府以及相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合工作，市縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等問題需研究予以明確。

3.加強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，保證基層環(huán)保隊(duì)伍平穩(wěn)過渡

規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，既是改革的重要目的和環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量有效改善的重要基礎(chǔ)。在改革過程中，要注重上劃機(jī)構(gòu)的在職職工的思想穩(wěn)定和平穩(wěn)過渡，保證工作不斷、思想不亂、環(huán)境監(jiān)管力度不減。同時，尊重歷史、實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)在職職工的上劃工作。不能出現(xiàn)因體制改革而損害職工利益的現(xiàn)象發(fā)生，不能因人員上劃操作不當(dāng)，造成新的社會矛盾，形成新的不穩(wěn)定因素。

加強(qiáng)基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)，與根據(jù)機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)及其任務(wù)量科學(xué)合理核定的人員編制有關(guān)，目前基層普遍反映人員編制資源配置不夠，人手緊缺，難以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要。建議盡快制定編制標(biāo)準(zhǔn)，同時對于市與市、縣與縣的不平衡，改革后應(yīng)分類考量、大體平衡。

此外，隊(duì)伍建設(shè)與人員素質(zhì)構(gòu)成有關(guān)，與基層工作環(huán)境和待遇有關(guān)。加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)必須尊重和考慮基層的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)，在采取措施吸引高素質(zhì)人才充實(shí)基層的同時，更要注重對現(xiàn)有在職職工的培訓(xùn)提高，還要對基層技術(shù)裝備做好更新?lián)Q代，使其能真正擔(dān)負(fù)起所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。

4.創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)運(yùn)行機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境生態(tài)信息化大數(shù)據(jù)平臺

環(huán)境保護(hù)的管理、監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制也要作出相應(yīng)的調(diào)整。環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察實(shí)行省以下垂管后，為建立簡約、高效、快捷、通暢的運(yùn)行機(jī)制提供了契機(jī)。要注重運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一、簡約，避免分散、繁瑣而繁雜；注重務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)而快捷，避免低效和遲緩；注重上下左右的通暢，避免各環(huán)節(jié)出現(xiàn)梗阻。同時，把構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境生態(tài)信息化大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)提到重要的議事日程，整合現(xiàn)有的比較分散、各自為戰(zhàn)的環(huán)境保護(hù)信息平臺，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一梳理，建立起上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、科學(xué)全面的環(huán)境保護(hù)大數(shù)據(jù)平臺，為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的改善提供技術(shù)支撐。

（作者單位：忻州市機(jī)構(gòu)編制管理研究會）