● 田玉萍

政策解讀

全面推行機構(gòu)編制實名制管理嚴肅機構(gòu)編制紀律

● 田玉萍

編者按：

2016年12月21日，中央編辦監(jiān)督檢查司、電子政務中心在北京舉辦了中央和國家機關(guān)機構(gòu)編制實名制管理動員培訓班，中央國家機關(guān)各部門組織人事司（局）領(lǐng)導約350余人參加了培訓。田玉萍對中央和國家機關(guān)實名制管理工作進行了政策解讀，現(xiàn)予刊發(fā)，供參考。

2016年7月，中央編委正式印發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于中央和國家機關(guān)實行機構(gòu)編制實名制管理的意見》（中編發(fā)〔2016〕1號），要求建立覆蓋中央和國家機關(guān)各部門的實名制管理制度，實現(xiàn)對機構(gòu)設置、編制職數(shù)使用的動態(tài)管理和監(jiān)測預警，提高機構(gòu)編制管理的科學化、規(guī)范化、精細化水平。貫徹落實中央編委精神和要求，一是要統(tǒng)一思想、提高認識，二是要嚴肅機構(gòu)編制紀律要求。

一、深刻把握十八大以來中央關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制、嚴肅機構(gòu)編制紀律的要求

機構(gòu)編制是黨的重要執(zhí)政資源，管好管住機構(gòu)編制對于鞏固提升黨的執(zhí)政能力、服務黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大意義。黨中央、國務院和中央編委高度重視機構(gòu)編制管理工作。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出，嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。這是當前機構(gòu)編制管理和監(jiān)督檢查工作的總基調(diào)。

（一）嚴格控制機構(gòu)編制。堅持精簡統(tǒng)一效能是我國機構(gòu)編制管理的基本原則。人員編制規(guī)模和結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政水平和執(zhí)政效率，也關(guān)系到黨的執(zhí)政形象。目前，我國行政編制和事業(yè)編制總量較大，財政負擔沉重。特別是在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的情況下，經(jīng)濟面臨下行壓力，財政收入增速下滑，需要進一步精簡人員編制，降低行政成本，把更多的財力用到提高發(fā)展的質(zhì)量和效益上，用到保障和改善民生上。同時，一些部門和單位不同程度存在機構(gòu)龐雜、人員臃腫、人浮于事等現(xiàn)象，編制結(jié)構(gòu)不合理的問題比較突出，挖掘存量編制資源潛力的空間還很大。

黨的十八大以來，中央編辦切實貫徹落實中央要求，將嚴控放在機構(gòu)編制管理的首位，通過在編制總盤子內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑、指導內(nèi)部挖潛解決部門的有關(guān)編制需求，編制持續(xù)增長的勢頭得到有效遏制。從黨政群機關(guān)行政編制看，近三年沒有突破行政編制總盤子，事業(yè)編制在總量上也實現(xiàn)了負增長。通過三年多的持續(xù)嚴控，中央和國家機關(guān)各部門對機構(gòu)編制的剛性約束意識普遍提高，大大扭轉(zhuǎn)了增加職責任務就必須增加機構(gòu)編制的慣性認識。

在不斷深化放管服改革的背景下，一些部門按照中央關(guān)于簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能要求，持續(xù)深入推進行政審批制度改革，梳理公布權(quán)責清單，加大取消和下放審批事項力度，并按照推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求，借助互聯(lián)網(wǎng)開展網(wǎng)上審批，優(yōu)化再造審批流程環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”，通過管理流程的變革不斷引領(lǐng)和推動組織結(jié)構(gòu)的變革，既提高了行政管理效率，也節(jié)省了部分人力、編制資源，為嚴控機構(gòu)編制創(chuàng)造了有利環(huán)境。

（二）嚴肅機構(gòu)編制紀律。黨的十八大以來，中央在提出嚴格控制機構(gòu)編制、嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量的同時，也反復強調(diào)要嚴肅機構(gòu)編制紀律，強化機構(gòu)編制的剛性約束。2013年8月27日，中央政治局會議要求，加強機構(gòu)編制的剛性約束力，堅決查處機構(gòu)編制違規(guī)違紀行為。2013年7月，新一屆中央編委第一次會議強調(diào)，編制就是法，要嚴肅并從嚴把握機構(gòu)編制紀律，核定的機構(gòu)編制不能隨意突破。要增強機構(gòu)編制紀律的剛性約束，嚴肅查處違紀違規(guī)問題，嚴格追究相關(guān)人員責任。此外，在部署推進國務院機構(gòu)改革、地方政府機構(gòu)改革等工作時，中央都對嚴肅機構(gòu)編制紀律提出明確要求。

2013年以來，中央多管齊下維護機構(gòu)編制紀律的嚴肅性，除了要求中央編辦大力查處機構(gòu)編制違紀違規(guī)問題外，還明確將機構(gòu)編制執(zhí)行情況納入中央巡視、審計、干部監(jiān)督等工作內(nèi)容。2013年，將擅自設立機構(gòu)、超編進人、超職數(shù)配備干部等機構(gòu)編制違規(guī)違紀問題納入中央巡視檢查內(nèi)容，先后對31個省區(qū)市、新疆生產(chǎn)建設兵團和水利部、國土資源部、商務部等中央部門開展了檢查。2014年，經(jīng)中央批準，中央編辦加入中央經(jīng)濟責任審計部際聯(lián)席會議，明確將機構(gòu)設置、編制使用以及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況納入部門黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和預算執(zhí)行審計。2014年，經(jīng)中央同意，中央組織部、中央編辦、國家公務員局對中央部門開展超職數(shù)配備干部問題專項整治。2016年11月28日，中央編辦又會同中央組織部制定出臺《關(guān)于進一步規(guī)范領(lǐng)導職數(shù)管理的意見》，進一步鞏固整治成果，建立規(guī)范領(lǐng)導職數(shù)管理的長效機制。中央組織部近期修訂出臺的《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》，也明確要求“不準超職數(shù)配備、超機構(gòu)規(guī)格提拔干部”。

二、充分認識在中央和國家機關(guān)實行實名制管理的重要意義

關(guān)于機構(gòu)編制實名制管理工作，地方已經(jīng)開展了10多年的探索實踐，目的是通過在黨政機關(guān)和事業(yè)單位實行定編定員管理，確保具體機構(gòu)設置與按規(guī)定審批的機構(gòu)相一致、實有人員與批準的編制和領(lǐng)導職數(shù)相對應。早在2007年，中央關(guān)于加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的文件，就對實名制管理提出了明確要求。2009年，中央編辦會同中央組織部、財政部、人力資源社會保障部下發(fā)文件，要求加快推進實名制管理工作。2014年，中央編委部署在中央和國家機關(guān)開展機構(gòu)和人員編制核查，并要求在此基礎上全面實行實名制管理。2014年，國辦轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、中央組織部、中央編辦、財政部、審計署5部委關(guān)于開展機關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”問題集中治理工作的意見要求，機構(gòu)編制部門要全面推行實名制管理制度，加快實現(xiàn)機構(gòu)編制、組織、人力資源社會保障、財政等部門相關(guān)數(shù)據(jù)與信息的共享和對接。

在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，是中央編委立足新時期機構(gòu)編制管理形勢需要做出的一項重要部署，目的是以此為載體，實現(xiàn)對中央和國家機關(guān)機構(gòu)和人員編制的高效配置、動態(tài)管理和監(jiān)測預警，使機構(gòu)編制決策和管理更加科學、更加規(guī)范、更加精細，為優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置、推進簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變提供支撐。中央國家機關(guān)組織人事部門要充分認識實行實名制管理的必要性和重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到中央編委的部署和要求上來。

（一）在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，是嚴格控制機構(gòu)編制、嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量的必然要求。落實中央嚴控要求，確保李克強總理提出的本屆政府任期內(nèi)財政供養(yǎng)人員只減不增目標順利實現(xiàn)，中央和國家機關(guān)作為領(lǐng)導機關(guān)，應當率先垂范，充分發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，中央和國家機關(guān)各部門根據(jù)中央要求，一方面清理家底，全面深入開展機構(gòu)和人員編制核查，實現(xiàn)了機構(gòu)清、編制清、領(lǐng)導職數(shù)清、實有人員清；另一方面不斷挖掘自身潛力，通過管理創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，最大限度發(fā)揮存量編制資源的效益。在此基礎上實行實名制管理，實現(xiàn)具體機構(gòu)設置與按規(guī)定審批的機構(gòu)相對應、實際配備人員和財政供養(yǎng)人員與批準的編制和領(lǐng)導職數(shù)相對應，既是對各部門已有工作成果的鞏固和深化，也是建立工作長效機制，推動各部門持續(xù)落實嚴控要求的必然需要。

（二）在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，是規(guī)范機構(gòu)編制管理、嚴肅機構(gòu)編制紀律的客觀需要。多年來，中央和國家機關(guān)各部門帶頭貫徹執(zhí)行機構(gòu)編制管理各項政策法規(guī)，嚴格機構(gòu)編制管理。同時，從中央巡視檢查、超職數(shù)配備干部專項檢查、機構(gòu)編制審計、“12310”舉報受理和案件查辦等工作看，還存在一些管理上的薄弱環(huán)節(jié)：一方面，擅自設立機構(gòu)或加掛機構(gòu)牌子、超編進人、超職數(shù)配備領(lǐng)導干部等問題在有的部門仍然存在；另一方面，機構(gòu)編制資源配置不合理，混用編制、挪用擠占編制等機構(gòu)編制管理不規(guī)范現(xiàn)象，在有的部門和單位還比較突出。這些問題擾亂了機構(gòu)編制管理秩序，削弱了機構(gòu)編制管理的權(quán)威性。在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，以此為平臺開展機構(gòu)編制動態(tài)監(jiān)測、跟蹤預警、查處反饋，有助于發(fā)現(xiàn)并推動解決中央和國家機關(guān)在機構(gòu)編制領(lǐng)域存在的問題，扎緊機構(gòu)編制管理制度籠子，確保機構(gòu)編制管理政策和機構(gòu)編制紀律要求得到嚴格執(zhí)行。

（三）在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，是優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置、盤活用好機構(gòu)編制資源的重要途徑。機構(gòu)編制工作是配置黨的執(zhí)政資源和鞏固國家政權(quán)建設的一項重要基礎性工作。當前，機構(gòu)編制管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)：一方面，中央強調(diào)要嚴格控制機構(gòu)編制，確保財政供養(yǎng)人員只減不增；另一方面，事業(yè)發(fā)展提出了許多新的剛性需求，迫切需要加強事關(guān)中心工作、全局工作和國家安全穩(wěn)定、重大民生保障方面的人員編制。在中央和國家機關(guān)實行實名制管理，將其打造成為配置機構(gòu)編制資源的重要平臺，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)進行分析評估，有助于實時動態(tài)掌握各部門的機構(gòu)設置、職能配置、編制和領(lǐng)導職數(shù)核定和實際使用情況，為科學分析預測部門機構(gòu)編制需求，動態(tài)調(diào)整機構(gòu)編制提供準確的依據(jù)。

三、準確把握中央關(guān)于實名制管理工作要求

《中央編委關(guān)于中央和國家機關(guān)實行機構(gòu)編制實名制管理的意見》（以下簡稱“中央實名制意見”），對實名制管理的功能定位和工作要求著重體現(xiàn)為四個平臺建設，即日常管理平臺、動態(tài)監(jiān)管平臺、信息共享平臺和服務支撐平臺。

（一）實名制管理是重要的日常管理平臺。在中央和國家機關(guān)實行的實名制管理，不是對機構(gòu)和人員編制數(shù)據(jù)信息的簡單統(tǒng)計、匯總，而是機構(gòu)編制的重要管理平臺。各部門可以實名制管理為抓手，進一步規(guī)范本部門機構(gòu)編制管理，建立健全機構(gòu)、編制、領(lǐng)導職數(shù)以及實有人員等管理臺賬，嚴格按照機構(gòu)編制部門核定的編制限額和領(lǐng)導職數(shù)配備干部和人員。中央編辦依托實名制管理，有利于創(chuàng)新機構(gòu)編制管理，深入開展機構(gòu)編制核查、統(tǒng)計，并逐步開展機構(gòu)編制日常管理、用編審核、申請事項評估等管理工作，提高工作效能。

（二）實名制管理是重要的動態(tài)監(jiān)管平臺。實名制管理是中央和國家機關(guān)各部門機構(gòu)和人員編制情況的“全景平臺”，通過這一平臺，各部門及其所屬單位機構(gòu)編制配置及實際執(zhí)行情況盡收眼底，真正實現(xiàn)機構(gòu)編制從決策到執(zhí)行的全過程監(jiān)管。中央編辦將會同有關(guān)部門依托這一平臺，不僅對各部門落實實名制管理各項規(guī)定、及時更新實名制信息情況進行監(jiān)督檢查，而且還將對違規(guī)設置機構(gòu)、超編進人、超職數(shù)配備干部、“吃空餉”等機構(gòu)編制違規(guī)違紀行為開展動態(tài)監(jiān)管和跟蹤預警，使機構(gòu)編制監(jiān)督更加精準、更加有效。

（三）實名制管理是重要的信息共享平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，信息必須實現(xiàn)有效溝通和共享，才談得上“信息化”。黨中央國務院大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務”服務、政務信息惠民、國家信息化規(guī)劃等一系列措施，目的就是打破各部門間的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，實現(xiàn)信息的互通共享。中央實名制意見切實貫徹信息共享要求，要求逐步建立實名制管理互聯(lián)互通系統(tǒng)，加快推進實名制管理系統(tǒng)與公務員管理、工資核定與統(tǒng)發(fā)、機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險管理、全國人口基礎信息資源等系統(tǒng)的對接和信息比對，在此基礎上，強化機構(gòu)編制管理與組織人事管理、財政管理、人口信息管理、審計監(jiān)督的綜合約束。

（四）實名制管理是重要的服務支撐平臺。數(shù)據(jù)的生命在于應用。中央和國家機關(guān)實行實名制管理的目的，不僅是匯聚各部門的機構(gòu)和人員編制數(shù)據(jù)，而是以此為載體，運用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和方法，實現(xiàn)對各部門機構(gòu)設置、職能配置、編制和領(lǐng)導職數(shù)及其使用等情況的精準分析、科學評估、有效預測，服務于中央推進政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革重大決策部署，服務于嚴控機構(gòu)編制、嚴控財政供養(yǎng)人員總量等全局性工作，服務于各類專項督查、巡視檢查、審計、案件查辦等監(jiān)督檢查工作。

四、強化組織實施全面認真完成實名制管理各項任務

在中央和國家機關(guān)實行實名制管理是歷史上第一次，涉及面廣、政策性強，工作時間緊、任務重，需要各部門加強組織領(lǐng)導和貫徹實施，精心安排部署，狠抓工作落實，確保按照時間節(jié)點完成中央編委要求的各項任務。按照“先易后難、分步實施”的思路，首先要完成中央和國家機關(guān)部門本級的實名制管理工作，事業(yè)單位納入實名制管理工作持續(xù)推進。

（一）抓好貫徹落實。中央和國家機關(guān)組織人事部門是實行實名制管理工作的“主戰(zhàn)場”，要認真學習中央實名制意見文件精神，盡快健全完善實名制管理工作機制，抓緊制定工作實施方案，明確落實責任，將中央要求貫徹好、落實好。當前的首要任務是以2014年核查數(shù)據(jù)為基礎，抓緊更新機關(guān)本級機構(gòu)和人員編制數(shù)據(jù)信息，與中央編辦的實名制管理工作平臺進行對接，在規(guī)定的時限內(nèi)完成非涉密實名制數(shù)據(jù)信息的導入工作。

（二）加強溝通協(xié)調(diào)。實名制管理涉及機構(gòu)編制、組織、人社、財政、公安、審計等部門，僅靠機構(gòu)編制部門一家是不夠的，需要各協(xié)作部門的密切配合，中央編委下發(fā)的意見明確規(guī)定了各協(xié)作部門的職責任務。中央編辦已經(jīng)依托事業(yè)單位改革相關(guān)政策問題研究小組建立了實名制管理部門協(xié)調(diào)工作機制。下一步，將進一步加強與各協(xié)作部門的溝通聯(lián)系和協(xié)作配合，按照中央編委意見確定的分工各司其職、各負其責，認真完成好職責范圍內(nèi)的工作，共同推動實名制管理工作順利開展。

（三）穩(wěn)妥有序推進。實名制管理與機關(guān)事業(yè)單位人員利益息息相關(guān)。中央編委下發(fā)的意見已經(jīng)明確，除涉密人員外，對未納入實名制管理的人員，不得核定工資和納入機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險范圍，不得發(fā)放工資、繳納養(yǎng)老保險費。目前，一些部門和單位因機構(gòu)改革等歷史原因，仍然存在混編、超編、人編不對應等不符合實名制管理要求的問題。各部門組織人事司（局）在推進本部門實名制管理工作過程中，既要嚴格貫徹中央要求，不折不扣落實有關(guān)政策，也要注意工作方式方法，審慎對待和處理既有的混編人員、超編人員問題。

（四）注意安全保密?？紤]到實名制管理系統(tǒng)為非涉密系統(tǒng)，為避免導入涉密信息，根據(jù)保密有關(guān)規(guī)定，各部門要劃定實名制信息涉密范圍。針對實名制信息全部涉密的機構(gòu)，中央編辦將免費提供實名制管理系統(tǒng)并在這些部門內(nèi)部獨立運轉(zhuǎn)使用。涉密的實名制信息，將主要采取書面或刻盤的方式向中央編辦報送。同時，中央編辦將定期對實名制信息涉密的機構(gòu)貫徹落實中央編委意見情況進行實地檢查。

（五）開展創(chuàng)新探索。實名制管理雖然在地方已經(jīng)實行多年，但在中央和國家機關(guān)畢竟是首次實施，還處于探索發(fā)展階段，必須結(jié)合中央和國家機關(guān)實際進行開拓創(chuàng)新。各部門組織人事部門既要以此為契機，認真查找機構(gòu)編制管理中存在的問題，進一步規(guī)范本部門機構(gòu)編制管理，也要結(jié)合部門實際開展探索，創(chuàng)新實名制管理的方式方法，拓展信息應用途徑，以此為平臺和抓手，不斷優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，盤活用好編制資源，為部門黨委（黨組）決策提供有力支撐。

（作者系中央編辦監(jiān)督檢查司司長）