李劍文

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

云南民族自治地方立法：成效·問題·對策

李劍文

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

立法權(quán)作為民族區(qū)域自治權(quán)的核心，其實現(xiàn)狀況很大程度上反映了民族區(qū)域自治制度貫徹落實的水平。云南的民族立法工作成績斐然，但還有諸如立法觀念、技術(shù)、質(zhì)量等方面的不足，需要從加強科學立法的高度認真加以研究解決。

云南；民族立法；自治權(quán)；立法程序；保障制度

習近平總書記在云南考察期間，提出希望云南努力成為民族團結(jié)進步示范區(qū)。這是新形勢下云南民族工作的定位和目標要求，指明了云南做好民族工作的方向和路徑。［1］為了順利完成把云南建設(shè)成民族團結(jié)進步示范區(qū)的任務(wù)，必須將其納入四個全面的重要戰(zhàn)略布局加以考慮和安排。按照全面推進依法治國的總體要求，民族工作也必須重視科學立法，做到于法有據(jù)。因此，分析云南民族自治地方立法狀況，探討加強民族法制工作的思路和對策，既有緊迫的現(xiàn)實意義，也有重要的理論價值。

一、云南民族自治地方的立法成效

民族區(qū)域自治制度是一項具有中國特色的解決民族問題的基本政治制度。一定意義上，民族團結(jié)進步事業(yè)的推進，就是民族區(qū)域自治制度不斷深入落實貫徹的過程。民族區(qū)域自治通過充分考慮民族和區(qū)域因素自治的實行，使得在特定的民族區(qū)域自治范圍內(nèi)，實現(xiàn)自治的少數(shù)民族從總體上的少數(shù)變成了區(qū)域上的多數(shù)，一方面有利于保護少數(shù)民族的利益，另一方面實現(xiàn)了權(quán)利的平衡和制約。然而，優(yōu)越的制度安排固然重要，但更“關(guān)鍵在于對實質(zhì)性地影響到少數(shù)民族群體利益及其群體內(nèi)部事務(wù)方面，是否真正由該群體的組織來表達其意愿和作出最終決定?！保?］因此，制定規(guī)則的立法權(quán)的行使，在自治實踐中起著重要作用；少數(shù)民族的權(quán)利，首先要通過立法保障來體現(xiàn)。

（一）云南民族自治地方的法規(guī)體系已經(jīng)初步形成

自治立法權(quán)，是指法律規(guī)定的民族自治地方依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例的權(quán)利。［3］20世紀80年代中期以來，云南省民族立法工作得到了系統(tǒng)的開展，已經(jīng)初步形成具有民族特色和地方特點的民族法規(guī)體系，包括憲法（基礎(chǔ)）、民族區(qū)域自治法（核心），以及自治條例、單行條例、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、變通或補充規(guī)定等單行法規(guī)。這個體系的內(nèi)容具體包括：《憲法》關(guān)于民族問題的規(guī)定、全國人民代表大會通過的關(guān)于民族問題的專門的基本法律、全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的關(guān)于民族問題的專門法律和其他法律中有關(guān)民族問題的條款、國務(wù)院制定的關(guān)于民族問題的行政法規(guī)或其他行政法規(guī)中關(guān)于民族問題的條款、國務(wù)院各部委制定的關(guān)于民族問題的部門規(guī)章和條款、省人民代表大會制定的關(guān)于民族問題的地方性法規(guī)和條款、省人大常委會制定的關(guān)于民族問題的地方性法規(guī)和條款、省人民政府制定的關(guān)于民族問題的地方政府規(guī)章和條款、省人民政府所在地——昆明市根據(jù)《立法法》第63條的人民代表大會及其常委會、人民政府制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或條款，以及民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例、單行條例等十個方面的內(nèi)容。改革開放以來至2012年底，云南省共制定民族法規(guī)172件，現(xiàn)行有效162件。其中，自治條例37件，單行條例120件，省地方性民族法規(guī)5件。［4］

（二）云南民族自治地方立法工作的新突破

1.民族立法五年規(guī)劃和年度計劃已提升為省人大常委會立法計劃。2008年初，隨著中國特色社會主義法律體系的形成和完善，全省各民族自治地方加快法制建設(shè)的要求十分迫切，提出立法項目104件，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商座談，研究篩選，最終確定46件立法項目為第十屆人大民族立法規(guī)劃。2010年3月，省人大常委會第十六次會議審議通過了民族立法年度計劃。民族立法五年規(guī)劃和年度計劃提升為省人大常委會立法計劃，充分體現(xiàn)了云南民族自治地方最多的特殊省情，為依法推進民族自治地方立法工作提供了保障。為了進一步推進民族立法科學化，促進云南民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)，云南省人大2016年12月在紅河州建水縣召開了民族立法工作座談會，對省十二屆人大民族立法工作進行了總結(jié)，研究了民族立法今后5年的規(guī)劃。

2.民族立法步伐加快，成果顯著。云南省第十屆人民代表大會民族委員會共提請省人大常委會審議批準單行條例60件，比上屆多34件，其中制定45件，修訂15件。僅2012年就提請省人大常委會審議批準了17件，完成前期調(diào)研立法項目18件，其中進入黨內(nèi)程序15件。同時，還完成了《云南省少數(shù)民族語言文字工作條例》的一審工作。

3.民族立法領(lǐng)域不斷拓展，立法質(zhì)量得到提升。緊扣民族團結(jié)進步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)這個目標，從云南民族自治地方和少數(shù)民族最多的省情出發(fā)，不斷探索總結(jié)，堅持大膽創(chuàng)新、先行先試，既嚴格遵循國家法制統(tǒng)一原則，又堅持從云南各民族自治地方的實際出發(fā)，力求在理論和實踐的結(jié)合上創(chuàng)新突破，拓展立法思路，對規(guī)范民族自治地方特色產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、宗教寺院管理和生態(tài)環(huán)境、生態(tài)補償?shù)阮I(lǐng)域的熱點難點問題作了有益探索。例如，《迪慶州藏傳佛教寺院管理條例》是新中國成立以來我國第一個藏傳佛教寺院管理法規(guī)，其與《迪慶州民族團結(jié)進步條例》等規(guī)定一道，為促進云南藏區(qū)長治久安提供了重要的法制保障，為國家立法探索了思路、提供了經(jīng)驗，在國內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響。《大理州村莊建設(shè)管理條例》《云南省文山壯族苗族自治州文山三七發(fā)展條例》等等，突出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，有的條例成了我國民族法制建設(shè)的亮點，備受關(guān)注。

4.民族立法工作程序規(guī)范化。針對民族自治地方立法工作涉及多個部門、協(xié)調(diào)工作任務(wù)繁重和“兩級制”的特殊性，逐步規(guī)范民族自治地方立法工作的“三個程序”，即前期調(diào)研程序、黨內(nèi)報批程序和法定審議，并在實踐中不斷完善。2010年，通過了《云南省民族自治地方自治條例和單行條例報批程序暫行辦法》，第一次以規(guī)范性文件明確了民族自治地方立法工作程序?！稌盒修k法》實施以來，使民族自治地方立法的選項、審議批準、公布施行、報送備案等工作有章可循，進一步明確了各方職責，保障了民族立法工作質(zhì)量和效率。

總之，具有云南特色的民族法規(guī)，為民族團結(jié)進步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)提供了重要的法治保障，也為豐富發(fā)展中國特色社會主義法律體系建設(shè)作出了貢獻。

二、云南民族自治地方立法存在的主要問題

（一）立法觀念與實際工作需要不相適應(yīng)

第一，各民族自治地方對行使立法權(quán)的重要性、必要性認識不足，內(nèi)生的立法積極性、主動性不夠。在具體立法工作中，普遍存在對民族立法的定位、特點和作用等學習、研究不充分，對民族法律規(guī)定缺乏足夠清楚的認識，民族立法工作的熟悉度較低，自治民族和地區(qū)的情況吃不透等等問題。不少人在思想深處還在固守著“立法不如政策，政策不如領(lǐng)導(dǎo)指示”的片面認識，錯誤地認為國家法律管不了，自治法更管不了。結(jié)果，導(dǎo)致了民族自治地方立法工作緩慢，未能充分行使自治權(quán)。第二，以各行業(yè)主管部門為代表的上級部門對民族立法認識不到位，重視不夠，支持力度明顯不足。這表現(xiàn)在工作中，就是在有關(guān)經(jīng)濟文化、人事勞動、財政轉(zhuǎn)移支付等問題上，對民族自治地方提出的變通辦法認可度低，在實際運用中常常被架空，使民族立法面臨尷尬的局面，一定程度上抑制了民族立法的積極性。

（二）立法程序、監(jiān)督和權(quán)利救濟方面的制約因素突出

例如，單行條例的制定，突出地體現(xiàn)了立法程序繁雜，技術(shù)要求高的特點，對立法人員的要求極高。一是要吃透相關(guān)法律和政策。二是要了解民族自治地方社會生活的特殊需要。三是讓立法者視制定單行條例為畏途的報批制橫亙在前。從實際操作層面來看，報批制實際上是將完整的立法權(quán)一分為二，將表決生效權(quán)從立法權(quán)中剝離出去，增大了人大開展民族立法的顧慮。民族自治地方的立法權(quán)，既然是一種權(quán)利，在這種權(quán)利受到壓制和妨礙其行使時，應(yīng)當要有相應(yīng)的救濟和主張權(quán)利的途徑，但現(xiàn)在幾乎沒有這方面的制度機制，也缺乏責任方面的規(guī)定。

（三）立法數(shù)量少，質(zhì)量不高，可操作性不強

按照積極慎重、突出重點、成熟先立、務(wù)求實效的立法原則，云南民族自治地方立法取得了一定成效。但由于欠缺立法技術(shù)，理論研究薄弱，立法變通點、突破口找不準，結(jié)果，在立法過程中變成了對“大而全”或者“小而全”的立法的不當偏好，追求形式上的完善，以致照抄照搬法律法規(guī)，缺乏針對性?？傮w而言，立法數(shù)量少，質(zhì)量不高，不能適應(yīng)和滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。云南省29個自治縣都有了自治條例，但其內(nèi)容大同小異，“臨摹”《民族區(qū)域自治法》的痕跡明顯，沒有太多的突破和特色，可操作性不強，只是在民族節(jié)日、風俗習慣的規(guī)定上，多一些民族和地方特點，但也僅僅是停留在諸如民族不同、節(jié)假日名稱和時間不同等初淺層次的差別上。

（四）變通規(guī)定和補充規(guī)定、變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的規(guī)定單一

在民族立法中，變通立法是相對效率較高的立法方式。但是，十分遺憾的是，現(xiàn)有的6件變通立法全部都是對婚姻法規(guī)定的變通，與社會主義法律體系內(nèi)容浩繁縝密的規(guī)定不相適應(yīng)。之所以如此，第一，由于《憲法》 《民族區(qū)域自治法》 《立法法》等法律法規(guī)對變通制度僅僅作出了粗疏的原則性規(guī)定，一直沒有出臺自治機關(guān)行使變通權(quán)的配套程序，大大減弱了可操作性，在一定程度上制約了變通制度的貫徹落實。第二，由于職能和定位不清晰，導(dǎo)致上級國家機關(guān)的配合、幫助職責，在民族立法工作中的作用發(fā)揮不足。第三，自治機關(guān)行使變通權(quán)的法律、權(quán)益意識較弱，主動性和積極性不足。甚至，有些人對變通權(quán)的性質(zhì)和影響不甚了解，本能地采取明哲保身的保守做法，不敢理直氣壯地行使變通權(quán)，生怕民族立法工作犯錯誤，導(dǎo)致民族立法變通權(quán)長期被虛置和浪費。目前沒有任何一部法律、法規(guī)對變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的申請事由、審批權(quán)限、審批程序、法律責任進行規(guī)定，導(dǎo)致該權(quán)力缺乏應(yīng)有的操作性。

（五）各民族自治地方立法工作發(fā)展失衡

從單行條例制定的數(shù)量看，長期以來，還存在在地區(qū)和民族之間的不平衡問題。經(jīng)對1993年至2010年間的立法情況進行統(tǒng)計，在單行條例的立法上，29個少數(shù)民族自治縣中，7件的有1個縣，6件的有1個縣，5件的有1個縣，3件的有5個縣，2件的有2個縣，1件的有6個縣，還有11個縣沒有制定過單行條例。

三、云南推進民族自治地方立法工作的思路

（一）更新立法觀念，提高立法積極性

第一，要通過觀念更新，在全社會營造支持并參與民族立法的良好氛圍。其中，尤其是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的認識，要求其在民族立法中充分發(fā)揮組織者、推動者和實踐者的關(guān)鍵作用。第二，強調(diào)科學立法，堅持在“變通”上下功夫。對不適合本地實際和不具備可操作性的上位法作出變通規(guī)定，做到能立幾條就立幾條，不追求“大而全”或面面俱到，按照科學發(fā)展的要求和標準，在制定變通規(guī)定上下功夫，突出“小而精”和“真正管用”的思路。第三，要進一步完善批準制度，以備案制代替報批制；出臺關(guān)于變通執(zhí)行和停止執(zhí)行權(quán)的實施細則，重點規(guī)范其啟動條件、運行的程序（包括步驟、順序、方式、時限等）、有關(guān)國家機關(guān)的法律責任，從而有效喚醒此“休眠”的權(quán)力。

（二）完善立法程序，推進民主立法

第一，要增強開門立法的意識，廣納民意。為此，要進一步深化和完善向社會公開征集立法項目和法規(guī)草案稿的工作探索。第二，著力建立有效的意見建議收集、整理、反饋機制。目前，應(yīng)進一步規(guī)范法規(guī)草案稿登報、上網(wǎng)征求意見的程序。對那些涉及普通民族群眾切身利益的法規(guī)，可以召開聽證會，廣泛聽取意見。第三，充分發(fā)揮專家的立法咨詢作用。要有效利用高校等科研機構(gòu)專家，以及有豐富實踐經(jīng)驗的民族工作專家的智力資源，力求充分發(fā)揮立法咨詢專家團隊的作用，為民族自治地方法規(guī)草案的起草、調(diào)研、修改和審議工作提供決策咨詢。第四，努力提升人大代表素質(zhì)，充分發(fā)揮其在立法中的作用。人大代表在立法中的作用，是由其法律職責決定的，中央和省委都作出過有關(guān)進一步加強人大代表工作的相關(guān)指示。為此，在召開立法座談會、論證會時，要注意邀請人大代表參加，充分聽取他們的意見和建議，確保所立之法最大限度地體現(xiàn)群眾的根本利益。

（三）健全立法主體制度，提高立法能力

1.加強民族立法隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)。采取定期舉辦培訓(xùn)班、召開專題研討會、集中培訓(xùn)或組織民族地方立法人員到立法工作搞得好的地方考察學習等形式，提高民族立法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平、拓寬立法人員的立法視野。

2.地方立法主體可以嘗試建立、健全專職立法隊伍。第一，明確規(guī)定專職立法人員在學識、工作經(jīng)歷等方面的遴選條件，以提升立法人員素質(zhì)的方式，促進立法質(zhì)量的提升。第二，要為專職立法人員履行職務(wù)提供專門經(jīng)費保障。第三，要制定專職立法人員職業(yè)行為規(guī)范。

3.構(gòu)建立法人員素質(zhì)提高機制。第一，要提高專門立法機構(gòu)立法人員的物質(zhì)待遇，改善工作條件，明確晉升機制，以確保專門立法機構(gòu)可吸引和留住優(yōu)秀人才。第二，確立立法人員知識更新機制，如定期參加培訓(xùn)進修、學術(shù)交流，至國外或其他省市進行調(diào)研、交流。

4.賦予民族自治地方人大常委會相應(yīng)的立法權(quán)?！皶诙?，議程多”是人大會議的顯著特點，［5］一般不超過10天（自治州3—7天，自治縣2—5天）。在這么短的時間里，要制定出好的法律是困難的。因此，應(yīng)把更多的立法權(quán)能賦予常委會。

（四）加強監(jiān)督，健全權(quán)利救濟制度

對民族自治地方而言，要用好憲法和法律賦予民族自治地方的立法權(quán)，善于用變通規(guī)定的方式為本地方和本民族的發(fā)展提供法律支撐。為此，第一，要加強同省、市的溝通銜接，抓住各種有利條件和關(guān)系，爭取更多的政策、項目和資金的扶持。第二，要通過加強執(zhí)法檢查等多種監(jiān)督方式，強化法律責任追究制度，確保有關(guān)民族區(qū)域自治法律法規(guī)切實落到實處。第三，建立責任機制和權(quán)利救濟機制，增加相應(yīng)的法律責任規(guī)定，真正做到有法可依，違法必究。

（五）做好條例的清理工作和民族地區(qū)特殊政策的調(diào)研工作

根據(jù)全國和省人大常委會的要求，2010年，云南省已經(jīng)完成了民族自治地方法規(guī)清理工作。但是，從經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和法規(guī)本質(zhì)屬性來看，這應(yīng)該是一項常抓不懈的工作。所謂法規(guī)清理，是指有關(guān)部門按照一定的程序，根據(jù)現(xiàn)行法律對過去一定時期和范圍內(nèi)的法律文件進行審查，并重新確定它們或存或廢或改動的專門活動。實際上，法規(guī)清理可以說是一種旨在提高現(xiàn)有法規(guī)質(zhì)量的專門性立法活動。按照“誰制定、誰清理，誰執(zhí)行、誰負責”的要求，要適時地對條例進行清理。國家賦予民族地區(qū)諸多的特殊政策，這些政策或者不適應(yīng)當?shù)氐膶嶋H，或者與法律法規(guī)抵觸，或者已經(jīng)失效，等等，這就要進行清理，對好的、適宜當?shù)厍闆r的政策，要進行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，能夠上升為單行條例的，就制定單行條例；能夠成為條例一部分內(nèi)容的就寫入，或提出變通性規(guī)定，或變通執(zhí)行。

（六）以經(jīng)濟自治權(quán)立法為突破口，切實推進民族立法

黨的十八屆四中全會決定全面推進社會主義法治建設(shè)，強調(diào)了法律是治國之重器，良法是善治之前提，并要求改革一定要于法有據(jù)，立法先行。民族立法的科學化，是全面實施社會主義民族法治的前提。而民族法治工作的全面推進，又為民族地區(qū)深化改革、推動發(fā)展提供有效的保障。正因如此，在民族立法工作中，要切實做好如下工作：

1.要高度重視經(jīng)濟自治權(quán)的立法。尤其要充分利用變通規(guī)定立法權(quán)，實現(xiàn)在遵循“共性”中追求反映民族和地方特點的經(jīng)濟“個性”化發(fā)展。誠然，一定要準確把握立法的指導(dǎo)思想和基本原則，確保在基本路線、方針和政策上同中央高度保持一致。而對于那些適應(yīng)地方和民族特點及需要的具體內(nèi)容和規(guī)定則允許變通。

2.轉(zhuǎn)移立法重點。要有意識地將立法目光從對語言文字、風俗習慣、宗教信仰、地貌、名勝、文物和遺跡的關(guān)注上移開，逐漸轉(zhuǎn)移到對地方經(jīng)濟社會發(fā)展進步推動作用更為明顯的經(jīng)濟和貿(mào)易自治權(quán)立法上來。為此，要通過各種渠道和方式，向中央及國家各部委充分表明本民族本地方發(fā)展的迫切愿望和決心，爭取早日將《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中給予民族區(qū)域自治地方的特別優(yōu)惠和待遇，通過部門的民族立法，將抽象的規(guī)定和權(quán)利轉(zhuǎn)化為實實在在的實惠。

3.充分發(fā)揮全國兄弟民族和發(fā)達地方的輸血式幫助，提升自身的造血功能。具體到發(fā)展經(jīng)濟來說，要著力為企業(yè)發(fā)展營造良好的投資環(huán)境。其中，最為重要的方面，就是用好經(jīng)濟立法權(quán)，為打造良好的營商環(huán)境提供法律支撐。這是其他非民族自治地方所沒有的優(yōu)勢，是民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性最為切實的體現(xiàn)。例如，在吸引投資方面，就要改變過去那種依靠國家、對口支援地區(qū)和單位的“等、靠、要”的想法和做法，在積極爭取國家投資的同時，通過非國家主導(dǎo)的投資渠道積聚發(fā)展資源。對這一類的投資，只有營造出“最優(yōu)的投資環(huán)境”，才真正對投資主體具備吸引力。而這種“最優(yōu)的投資環(huán)境”要素中，法治因素自然是其中極其重要的組成部分。對民族自治地方而言，這恰好是自己的優(yōu)勢，應(yīng)當充分發(fā)揮自己所獨有的立法權(quán)來營造這樣一個環(huán)境。有鑒于此，投資環(huán)境的營造應(yīng)當是各級自治機關(guān)優(yōu)先要解決的問題，也是民族立法重點要關(guān)注的內(nèi)容。

［1］徐前，朱紅霞.認真學習貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神 守好民族團結(jié)這條生命線［N］.云南日報，2015-02-02.

［2］［英］埃里克·霍布斯鮑姆.李金梅譯.民族與民族主義［M］.上海:上海人民出版社，2000:177.

［3］參見《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第66條.

［4］瞿姝寧.民族立法為云南跨越發(fā)展提供保障［N］.云南日報，2012-12-18.

［5］戴小明.民族法制問題探索［M］.北京:民族出版社，2002:105.

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2017）03-0164-04

2017-04-22

李劍文（1972-），男，云南劍川人，中共云南省委黨校法學教研部副教授。研究方向：法治理論。