徐鳳英

(山東社會科學院法學研究所，山東 濟南 250002)

設區(qū)的市地方立法能力建設探究

徐鳳英

(山東社會科學院法學研究所，山東 濟南 250002)

新修訂的《立法法》賦予了設區(qū)的市以立法權，此次“賦權”邏輯可以概括為是基層治理語境下的一種表達。作為現(xiàn)代法治建設中的秩序維系的需要，設區(qū)的市立法權的獲立能有效地應對地區(qū)治理困境，為權力正確運行提供約束力和制度保證。而立法能力是設區(qū)的市行使立法權的前提，同時也是設區(qū)的市做好立法工作的核心和關鍵。由此要求設區(qū)的市立法能力建設要加快進程，通過優(yōu)化立法資源配置，明確立法主導能力，提升立法項目選擇能力，增強法規(guī)草案起草能力，完善立法后評估能力等舉措，迅速提升立法能力與水平，為設區(qū)的市立良法、施善法打下堅實基礎。

設區(qū)的市 立法能力 資源配置 人大主導

設區(qū)的市地方立法權的賦予是我國修訂后的《立法法》所擴充的新內容，是新形勢下我國立法體系的改革與創(chuàng)新，是依法治國制度的進一步完善。新的《立法法》明確規(guī)定將地方立法權擴大到設區(qū)的市。但設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間則由省級人大常委會根據(jù)其人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等方面來確定。從中看出，設區(qū)的市立法能力是地方立法工作能否進入實施階段的前提和重要基礎，也因此成為省級人大常委會綜合考評設區(qū)的市何時賦權制定地方性法規(guī)的主要因素。目前，從新賦予立法權的設區(qū)的市來看，普遍存在機構設置不健全、立法隊伍薄弱、立法保障機制不完善等問題，這些問題明顯制約了設區(qū)的市立法能力的建設與發(fā)揮。因而，設區(qū)的市要承接好地方立法權，利用好新賦的權力推進社會治理的法治化、現(xiàn)代化，必須盡快適應形勢的變化和發(fā)展的要求，加速地方立法機制建設，加快立法能力的提升與完善。

一、地方立法權的“擴容”邏輯

自改革開放以來，我國地方立法經(jīng)過了三十多年的實踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，建立了有效的體制機制和嚴格的立法程序。享有立法權的省、較大的市制定了大量的法規(guī)、規(guī)章，不僅為地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了法律保障，而且最大限度地調動了地方的主動性和積極性，推動了各地民主法治建設，健全和完善了我國立法體制，為中央統(tǒng)一立法提供了寶貴的經(jīng)驗。但是，我國地域遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展差距很大，即使是在一個省級行政區(qū)劃內各個城市間經(jīng)濟、社會發(fā)展等情況都不一樣，城市規(guī)劃和發(fā)展以及改革思路也都不相同。因此，僅有省會城市和較大城市享有立法權已經(jīng)不能滿足各城市的管理和改革發(fā)展需求，更不能達到全面依法治市的現(xiàn)實需求，不利于各地市根據(jù)自己實際情況，因地制宜依法開展工作。尤其隨著改革和發(fā)展的深入，地方自主管理事務的范圍越來越廣，城市建設與管理、環(huán)境保護等方面面臨的問題也越來越多、越來越復雜，許多事件的發(fā)生很難預料，這就需要在立法體制上進行創(chuàng)新、突破和發(fā)展。鑒于此，地方立法權的擴容就提到了議事日程。

賦予設區(qū)的市地方立法權可以使地方制定更加適合自己區(qū)域特色的治理方案，保障各項改革于法有據(jù)，從而使改革步入法治軌道，更好地實現(xiàn)依法行政，賦權擴容與依法行政之間的這種邏輯關系，使設區(qū)的市對于地方立法的需求日趨迫切。在這一形勢下，中央提出了立法改革的要求。黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”；黨的十八屆四中全會又明確提出“依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。依據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神，2015年3月15日新修訂的《立法法》獲得通過。新《立法法》在第72條和第82條中明確了設區(qū)的市、自治州地方立法機構在與上位法不抵觸的情況下可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將享有地方立法權的市從過去49個較大市擴大到284個。新的《立法法》對設區(qū)市的高度關注與放權，不僅有利于解決當?shù)厣鐣娘@著問題，也有利于更好地協(xié)調設區(qū)的市法治建設與社會治理現(xiàn)代化之間的關系：一方面，作為立法在基層治理語境下的一種表達，設區(qū)的市地方立法成為現(xiàn)代法治建設中的秩序維系機制，因其制度設計對社會困境的有效應對，能有效破解地方治理困境，在治理中發(fā)揮法治的引導、規(guī)范和約束作用；[1]另一方面，“良法是善治之前提”，賦予地方立法權就是要保證立法的有效性和適用性，只有制定有針對性的良法，才能更好地展示設區(qū)的市依法治理的能力和社會效應。因此，在某種意義上，設區(qū)的市立法權擴容為基層社會治理提供了一個理想的切入點。

新《立法法》賦予設區(qū)的市立法權，其要求是“全面賦權、穩(wěn)步推進”，而不是立即全部放開。因此，設區(qū)的市承接地方立法權時間并不統(tǒng)一，而是根據(jù)一些條件綜合考評分批進行的。立法賦予設區(qū)的市是立法權，地方是否能承接這個“權”的重要因素之一就是其立法能力。立法是一項十分復雜而又嚴謹?shù)南到y(tǒng)性工作，不僅對政治性、技術性和專業(yè)性要求很高，而且對程序和法律性都要求也特別嚴謹。只有健全組織機構，豐富高素質人才隊伍，完善立法監(jiān)督機制等，培育起強有力的地方立法能力，才能有效地行使好立法權，才能保證立法的科學性與適用性，才能優(yōu)化立法質量，才能真正發(fā)揮立法的引領和推動作用。

二、設區(qū)的市地方立法能力建設的現(xiàn)實需求

作為我國法治體系重要組成部分的設區(qū)的市地方立法，在我國法治建設中占據(jù)著主要地位，這對于承接地方立法權的前提條件——立法能力的提升就顯得尤為緊迫。所以，為立法能力建設提供一個優(yōu)越的環(huán)境和條件，滿足立法能力建設的現(xiàn)實需求將成為設區(qū)的市去認真研究的重要課題。

(一)立法能力建設的制度需求：完善立法機構與優(yōu)化人才隊伍

立法能力是地方立好法、立良法的基本條件和保障，它包括立法主體組織配置、人才配置、立法立項、立法起草、立法評估、立法監(jiān)督、立法經(jīng)費保障等多個方面。立法能力是省級人大常委會綜合考評設區(qū)的市何時開始制定地方性法規(guī)的主要因素，而立法機構的完善與人才隊伍的優(yōu)化是立法能力提升的源泉和基礎條件。目前，從新賦予立法權設區(qū)的市來看，普遍存在機構設置不健全、立法隊伍薄弱等問題。設區(qū)的市要承接好立法權，亟需加快立法機構的設置與立法人才的實力培育。

立法機構的完善是設區(qū)的市實踐地方立法權的基礎。雖然黨的十八屆四中全會后，設區(qū)的市積極籌備立法機構，加快制度機制的建設，但是立法并不是單純地增設幾個部門和增加幾個人員。設區(qū)的市要保證有序開展地方立法工作, 有效配置立法資源，需要一個統(tǒng)一、完善、嚴謹?shù)膶ｉT負責地方立法工作的機構。但目前我國地方立法機構設置不統(tǒng)一、不規(guī)范，有的地方法制工作委員會承擔著規(guī)范性文件審查職能，而有的地方是由辦公室承擔，這不僅影響人大地方立法權威性，同時也影響法治實施的效力。因此，要優(yōu)化地方立法能力，提升立法質量，其中重要手段之一就是整合全市的立法資源，成立專門的立法機構，完善立法機構工作機制，使立法工作有序而又規(guī)范地進行。立法隊伍建設是設區(qū)的市立法能力提升的另外一個重要條件。沒有良好的立法隊伍，立法的質量就難保證。目前，新賦予立法權設區(qū)的市主要存在立法人才隊伍缺乏、立法經(jīng)驗不足等問題。立法者綜合素質與能力不高，不僅約束良法的設計與確立，甚至容易模糊現(xiàn)有法律的解釋，導致部門利益合法化。要優(yōu)化設區(qū)的市立法能力，提高地方立法質量，必須把立法隊伍建設放在重要位置抓緊、抓好。

(二)立法能力建設的實踐需求:滿足時代訴求與推進社會治理

立法涉及社會多元領域，它通過對立法對象的基本原則、價值目標和具體方式的依法規(guī)定，完成基層社會治理現(xiàn)代化的歷史使命。而設區(qū)的市立法是對地方立法所規(guī)定的該領域的基本原則、價值目標的具體踐行，是為實現(xiàn)法治目標而采取的符合當?shù)貙嶋H需要、在當下乃至更長時間內較為迫切的戰(zhàn)略路徑選擇。簡言之，設區(qū)的市地方立法關于立法權限的具體條款設置，是結合當?shù)靥攸c而得以確定的重要的制度設計，以表明該區(qū)域經(jīng)由法律確定的制度導向和實施重點。雖然設區(qū)的市地方立法權僅限于“城市建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”，但它對立法質量要求卻較高。要求在立法過程中一定要熟悉市情、地情，從設區(qū)的市發(fā)展實際出發(fā)，否則就失去了設區(qū)的市地方立法的意義和放權的初衷。因此，提升立法質量必須增強設區(qū)的市的立法能力，保證有足夠把握本區(qū)域特殊性的能力，法律條款的設計應適合當?shù)匕l(fā)展的需要，能高度體現(xiàn)地方特色。具體可從以下幾方面著手：第一，特色性。地方立法必須能夠充分反映本地經(jīng)濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，符合本地實際情況；第二，針對性。地方立法要有很強的、具體的針對性，能解決本地突出的、而中央沒有或不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實際問題結合起來。[2]另外，立法能力還表現(xiàn)為立法過程中對形勢發(fā)展的洞察力與駕馭力，使得地方法規(guī)條文能與時俱進，根據(jù)變化了的情況，對新形勢下出現(xiàn)的新問題進行法律范圍內的有效調控。

(三)立法能力建設的環(huán)境需求：規(guī)范行政權力與明晰立法權限

賦予設區(qū)的市地方立法權是建設法治政府、依法行政的必然要求，是實現(xiàn)地方各項行政工作法治化的重要途徑。依法行政是依法治國基本方略的重要內容，其本質是有效制約和合理運用行政權力。但在各地的改革發(fā)展中，很多情況難以預料，甚至突然發(fā)生，而法律法規(guī)對這些亟待解決的問題又缺乏相應的規(guī)定。顯然，地方政府若要依法行政，就必須加大地方立法力度。在地方立法權大面積擴容之前，設區(qū)的市立法權由于長期缺失，許多城市為解決改革中諸多問題和矛盾，常常以制定“紅頭文件”的形式出臺相應規(guī)定。紅頭文件是地方行政機關具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其制定與地方法規(guī)制定相比靈活且程序簡單，因此，紅頭文件就成為地方?jīng)Q策的主要形式。但紅頭文件由于缺乏有效監(jiān)督，常呈現(xiàn)出隨意性，特別是權限界定不嚴，導致一些管理部門爭相出臺“紅頭文件”，搶權爭利。這種變相立法做法，雖然可以解決一時之需，但由于剛性約束不足，往往影響我國法制統(tǒng)一性，也損害政府公信力。法治政府建設基本要求是權力來源合法，權力運行也要合法。因此，要使政府的行為在法治軌道上運行，政府的各項作為必須要有法可依。[3 ]此次立法法修改賦予設區(qū)的市地方立法權后，設區(qū)的市可依據(jù)地方特點和現(xiàn)實需求，依據(jù)“不抵觸、有特色、可操作”的原則，制定地方法規(guī)，將原來“法外”行使的權力納入規(guī)范道路，用行政法規(guī)來規(guī)范和約束地方政府行政行為，以有效防止權力濫用，避免地方保護主義，促進行政機關依法行政、依法辦事。可見，此次地方立法權擴容，不僅有利于發(fā)揮地方立法在治理中的引領和推動作用，極大地調動地方積極性，也為地方“改革于法有據(jù)”提供了契機。

當然，不可否認，設區(qū)的市被賦予地方立法權的同時也形成了一些誤區(qū)，以為有了立法權就擁有了更大的權力，甚至將地方法規(guī)異化為某政府、某部門乃至某些領導意志的體現(xiàn)，這顯然與地方立法權擴容的本意相違背。因此，加強設區(qū)的市立法能力建設必須摒棄這種觀念，不能把行政權與立法權混淆，更不能以行政權替代立法權。要通過對兩種權力界限的劃分，確立設區(qū)的市立法權的權重，明確賦予設區(qū)的市立法權是為行政部門“立責”而不是“立權”，從而使地方政府在上位法缺位的情況下，能在地方法規(guī)框架內行使權力，給予地方立法一個規(guī)范、有序的外部環(huán)境，使得立法工作能相對獨立，排除行政干擾，朝著正確的方向發(fā)展，保證立法的公平性、合理性和科學性。[4]

三、設區(qū)的市立法能力建設的基礎條件：優(yōu)化立法資源配置

設區(qū)的市立法權的獲得直接依據(jù)是《立法法》規(guī)定，但這只是一個原則性規(guī)定，設區(qū)的市開始制定地方法規(guī)的具體時間，是由省級人大根據(jù)有沒有滿足開展地方立法所需的條件來決定的。立法權行使的基本條件之一是有業(yè)務過硬的專門立法機構和立法人員去完成艱辛的立法任務，使立法事務有機構承擔，立法工作有人員落實。[5]設區(qū)的市立法工作機構和立法人員應包括負責地方法規(guī)統(tǒng)一審議和立法工作的市人大相關法制工作機構和立法隊伍，還有負責起草地方性規(guī)章的市人民政府法制工作機構和立法人員。

(一)完善立法機構配置，實現(xiàn)地方立法的科學化與制度化

立法機構設置是設區(qū)的市做好地方立法工作的組織保障。在我國，全國人大是最早擁有立法權的國家立法機關，經(jīng)過60多年的制度建設，全國人大及其常委會立法機構設置、編制、人員配備相對比較健全和穩(wěn)定；省、自治區(qū)、直轄市人大在1979年《地方組織法》頒布后獲得立法權，經(jīng)過30多年的建設，立法機構設置和人員編制也趨于較完善；設區(qū)的市于2015年《立法法》修改后才獲得部分立法權，目前立法機構設置還不盡規(guī)范和完善。而立法機構是地方人大的重要組成部分，是設區(qū)的市承接和實施立法權的重要部門，肩負著地方立法的重任，處于立法工作的最前沿。因此，加快立法機構的建設，突出人大立法主導，完善地方立法的組織配置是設區(qū)的市人大做好立法工作的首要條件。十八屆四中全會和新立法法通過后，各設區(qū)的市都在積極進行立法機構設置，但這種設置必須科學合理 ，符合新立法法的要求以及工作需要，隨意設置地方立法機構，不僅會削弱立法力量，而且將使地方立法質量無法得到保證。因此，地方人大機構設置要結合人大自身工作職能需要，既要規(guī)范化、合法化、科學化、制度化，保證人大立法系統(tǒng)內部上下業(yè)務的對應與統(tǒng)一，又要有利于立法力量的集中和立法的規(guī)范性、效率性。

1.設區(qū)的市人大要設置法制委員會。法制委員會是負責地方法規(guī)統(tǒng)一審議的機構，法規(guī)案在交付常委會會議表決通過前必須經(jīng)過法制委員會負責統(tǒng)一審議，重點審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性等問題，發(fā)揮法制委員會“統(tǒng)”的作用。目前，有的地方把法制委和其他專委會合在一起，法制委不能專心從事統(tǒng)一審議工作，造成審議法規(guī)案時間、質量得不到保證。因此，要根據(jù)《地方組織法》第30條“設區(qū)的市人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會”的規(guī)定，設立獨立、統(tǒng)一的人大法制委員會，為地方立法權的行使提供統(tǒng)籌與調控。

2.2.3 單側和雙側上瞼下垂患者先天性心臟病發(fā)病情況比較 結果(表 2)表明：單側組先天性心臟病發(fā)病率(1.66%)低于雙側組(7.46%)，差異有統(tǒng)計學意義(P<0.01)。單側組簡單先天性心臟病發(fā)病率(1.05%)低于雙側組(4.37%)，差異有統(tǒng)計學意義(P<0.01)；單側組復合先天性心臟病發(fā)病率(0.60%)低于雙側組(3.08%)，差異有統(tǒng)計學意義(P<0.01)。

2.完善市人大常委會法制工作委員會。法制工作委員會作為市人大常委會承辦立法具體事務的機構，負責綜合性的立法工作。因此，其設置必須從地方立法工作實際出發(fā)，整合分散的全市立法資源，設置規(guī)范而又統(tǒng)一的機構，保障地方立法工作有序順利開展。設區(qū)的市地方立法主體除了人大及其常委會，還有地方政府法制部門，不同的立法主體立法職能是不一樣的。人大在立法中起主導作用，統(tǒng)籌與協(xié)調整個立法過程，政府法制部門負責專項法律法規(guī)的起草制定。十八屆四中全會明確提出，“重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構組織起草?！薄读⒎ǚā芬惨?guī)定，“設區(qū)的市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和和本省的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！庇纱丝梢钥闯?，設區(qū)的市人民政府法制工作機構可以相應制定地方政府規(guī)章。因此，設區(qū)的市政府部門應設置法制工作機構負責地方規(guī)章的制定工作。目前，有的地方政府法制部門設置不統(tǒng)一、不規(guī)范，和國家層面也不完全對應，部門功能定位模糊，部門間的聯(lián)系被切割，無法形成有機的協(xié)作機制與互動能力。另外，實踐中大量法律草案都是由政府部門牽頭起草，地方立法中明顯存在著“強行政、弱人大”現(xiàn)象。因此，在完善機構硬件建設的基礎上，要明確不同部門的分工與職責，構建起各個部門之間業(yè)務對接和關系協(xié)調的有機機制，這也是組織配置中的重要內容。為有效避免部門利益法律化，設區(qū)的市政府法制部門應當根據(jù)職能并參照省政府法制辦的內設機構配置模式，統(tǒng)一設置對口法制辦及內設科室，并配備足額足能的立法人員，明確立法職責，為制定地方規(guī)章工作奠定組織基礎。

(二)優(yōu)化人才資源配置，滿足地方立法需求與提升地方立法能力

設區(qū)的市立法人才隊伍主要由立法者、立法工作人員、第三方立法參與者共同構成，為地方立法提供必要的人力資源保障。[6]加強地方立法工作，提高地方立法質量，必須要有掌握立法知識和立法技術的高素質立法人才隊伍做保障。立法人才隊伍與立法質量有著顯著的相關性，特別是立法者的政治素養(yǎng)和專業(yè)水平是影響立法質量的關鍵因素。因此，為承接好地方立法權，提升設區(qū)的市立法能力，必須把立法人才資源的儲備與合理配置作為重要的基礎工作來抓，重點做好人才的培養(yǎng)、引進與合理使用，建立一支具有政治素質、業(yè)務素質、實踐能力、結構合理的立法人才隊伍。

1.抓好人才編制和配備。賦予設區(qū)的市地方立法權后，必須加強地方人大自身建設，夯實立法人才基礎。當前，人才隊伍建設方面存在著諸多問題，如，在立法機構編制上缺少足夠的重視與政策傾斜，人員編制相對偏少，導致人才聚集較慢，特別是既懂程序法又懂實體法，還懂立法技能的人才缺乏，造成起草的草案文本質量難以得到保證。因此，應加快理念更新，做好人才編制工作：首先，地方人大與政府應當在同級黨委支持下，統(tǒng)籌解決人員編制配備情況，詳細了解本市立法人才情況，采用新增編制招錄或者內部調劑人才的辦法，解決地方立法力量薄弱問題，確保地方立法人員編制能滿足地方人大行使立法權的需要；其次，根據(jù)立法人才需要知識面廣泛、復合型能力要求高的特點，立法人才編制除了法律專業(yè)人才需求以外，還應涵蓋教育、醫(yī)療、文化、城建、社會管理等各個領域人才，廣招賢才，使得人才配備的結構更為合理，更能適應現(xiàn)實需求和形勢的變化。

2.抓好人才引進。人才引進是最快捷擴充地方立法人才隊伍的捷徑。中共中央辦公廳于2016年6月27日印發(fā)了《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，并要求各地區(qū)各部門遵照執(zhí)行。其中第二條規(guī)定：“具有立法權的人大常委會的法制工作機構、政府法制部門、人民法院、人民檢察院應當將從符合條件的律師、法學專家中公開選拔立法者、法官、檢察官工作納入隊伍建設規(guī)劃?！盵7]因此，為盡快加強立法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，解決立法力量薄弱的問題，相關立法部門應根據(jù)中央辦公廳規(guī)定，直接從律師、法學專家中選拔立法人才充實到隊伍中，以快速解決立法隊伍存在的立法經(jīng)驗不足、立法能力欠缺等問題。為此，首先要有明確引進立法人才的目標。根據(jù)需要設計引人計劃，引入精干、適用人才；其次要創(chuàng)新引人方式，不拘泥，有彈性，注重編外指導性人才的聘任，實行多元化、多渠道引進人才；第三，完善引人政策，突出政策的引導性與激勵性，提高對人才吸引力，等。

3.抓好人才培養(yǎng)。在引進地方立法人才的同時還需要加大培養(yǎng)力度，根據(jù)地方立法能力的要求與人才標準，設計人才培養(yǎng)目標與培養(yǎng)計劃，探索創(chuàng)新人才培養(yǎng)方法與渠道，形成良好的人才培養(yǎng)機制，為科學立法涵養(yǎng)人才。為此，首先要建立定期培訓機制。根據(jù)立法形勢變化和工作需要，采取講座、進修等送出去，請進來的方式，對立法人才進行定期培訓，更新知識結構，尤其要注重立法人才的政治素質與法治意識的培育，增強其立法的實踐能力。其次，發(fā)揮專家效應。注重以老帶新，以及外聘專家?guī)ьI或者指導工作的方式，開闊年輕人才的視野，迅速提升他們的業(yè)務能力，為適應新時期設區(qū)的市立法工作積蓄實力。第三，建立立法人才交流機制，有效節(jié)約培養(yǎng)立法人才成本。在立法、行政、司法機關間或者律師事務所、法學研究機構之間，既可以部門內部交流也可以跨部門互換，激活地方立法人才隊伍能力。第四，創(chuàng)新和完善立法后備人才培養(yǎng)機制。法學院校是專業(yè)培養(yǎng)立法人才的基地，要加強法學院校和法律實踐部門的交流合作，將地方立法人才培養(yǎng)作為高校培養(yǎng)計劃，建立良好的聯(lián)合培育機制，結合我國設區(qū)的市地方立法需求，重點加強社會主義法治理念、法學知識教育，努力培養(yǎng)一支具有信念堅定、品德優(yōu)良、知識豐富、本領過硬立法后備人才隊伍。

四、設區(qū)的市立法能力建設的重要內容：優(yōu)化立法過程

地方法規(guī)的制定需要經(jīng)過立法項目選擇、立法草案起草，以及立法項目評估等幾個環(huán)節(jié)，這是立法具體進入實質性階段的工作。在資源配置到位的前提下，做好立法各項工作、優(yōu)化立法全過程任務，就成為設區(qū)的市立法的重頭戲，成為立法行為能力的具體體現(xiàn)。換言之，在地方立法權全面擴容基礎上，設區(qū)的市既要把握好地方立法的權利能力，保證立法在法律規(guī)定權限范圍內運作，同時又要提升地方立法的行為能力，制定適合當?shù)貙嶋H的、科學的地方法規(guī)。因此，提升設區(qū)的市立法行為能力，要著重從人大立法主導能力、科學選擇立法項目能力、立法草案起草能力，以及立法項目評估能力等幾方面入手，選擇正確的建設路徑，盡快形成較強的立法綜合力。

(一)完善設區(qū)的市立法主導能力

設區(qū)的市立法主導能力主要包括黨的領導力與人大主導力,這是提升立法能力的核心力，表明了地方法規(guī)的制定要置于黨的堅強領導與人大主導之下，保證立法不偏離正確的方向與軌道。

1.堅持黨的領導能力。堅持黨的領導是做好設區(qū)的市立法工作的首要條件和根本保證。在當前和今后相當長一段時間內，面對國際國內錯綜復雜的形勢，以及我國法治建設的現(xiàn)狀，堅持黨在一定范圍內和一定程度上，對立法工作進行引導性、監(jiān)督式的領導顯得尤為重要。2016年，中央在總結多年來立法經(jīng)驗基礎上出臺的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》(中發(fā)[2016]10號文件)中明確指出，“有立法權的地方黨委按照中央大政方針領導本地區(qū)立法工作” 。由于地方立法是一項非常特殊的工作，政治性、理論性、專業(yè)性、實踐性都極強，要實現(xiàn)黨對地方立法工作的領導，擔當起領導地方立法職責各級黨委，最重要的在于打造一支政治性強、法律知識豐富、立法經(jīng)驗足的黨的領導隊伍。只有這樣，才能把握黨對立法工作領導的正確性，才能實現(xiàn)立法決策與政治決策協(xié)調同步，才能通過法定程序實現(xiàn)黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一。

(二)提升設區(qū)的市科學選擇立法項目的能力

立法項目論證是指由特定的組織按照一定的程序和標準就若干立法建議項目進行審查評議，并最終確定納入立法規(guī)劃的活動。[9]立法立項是地方立法準備階段的核心環(huán)節(jié)，是做好地方立法工作的第一步，其選定的結果不僅直接關系到立法規(guī)劃科學性，也影響整個立法體系的質量。因此，地方立法項目選擇必須立足本地經(jīng)濟社會發(fā)展需要，符合立法法規(guī)定的地方立法權限，符合“良法”標準，且急需制定的項目。設區(qū)的市要增強立法項目選擇的科學性，消除目前存在的立項觀念缺失、立項標準不高、立項程序不規(guī)范、立法資源浪費等問題，具體做到：

1.更新立法選項觀念。增強科學立項的責任感、使命感，以提高立法選項的嚴肅性與準確性。

2.堅持立項選擇的合法性。在我國現(xiàn)行立法體制下，設區(qū)的市地方立法權的行使都要嚴格遵循《立法法》和相關法律為它們設定的立法權限。[10]嚴格按照法律法規(guī)要求開展立項研究，明確立法重點，本著解決當?shù)赝怀龅摹俺鞘薪ㄔO與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等社會問題，著力制定解決保障民生方面地方性法規(guī)，在所賦權限范圍內進行立法立項選擇。

3.突出立項選擇的必要性。重點選擇那些在社會上影響廣泛、采取其他手段已不能奏效、不及時立法不能有效維護社會秩序或者不利于社會經(jīng)濟良性發(fā)展的社會問題進行研究，根據(jù)地方改革需要和立法價值取向，科學合理選擇立法項目并納入年度立法規(guī)劃。處理好立法的輕重緩急，集中立法資源就當?shù)厣鐣?、?jīng)濟中的重大而且亟需解決問題進行立法。

4.突出“良法”標準。立項項目除了上述合法性、必要性外，必須具有公平性、可行性，即更加具體，更突出地方特色，更具實踐意義和可操作性。保證立法選項符合“不抵觸、不抄搬、有特色、可操作”的目標要求，滿足當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求，并充分發(fā)揮立法對本地經(jīng)濟社會發(fā)展引領和推動作用。

(三)增強設區(qū)的市法規(guī)草案的起草能力

設區(qū)的市地方立法草案起草是地方立法工作全過程的一個必經(jīng)階段，是立法程序中的重要環(huán)節(jié)。地方立法必須做好起草工作，推進精細化立法，這是提高立法質量的關鍵。[11]法規(guī)草案基本上確定了一部法律法規(guī)的框架結構、價值目標和適用對象，以及要解決的問題和解決方案。為保證有一個精準細致的立法文本，地方立法起草主體逐漸呈現(xiàn)出多元化，草案起草依據(jù)不同情況由地方人大法制工作機構，或者地方政府及其職能部門承擔，也有可能由地方人大委托第三方起草。當前，立法草案起草工作大多是地方政府及其職能部門，由地方人大負責起草的法規(guī)草案較少。這除了地方立法多涉及地方政府的權限及政府管理事項范圍外，主要由于法規(guī)的起草需要大量人力和智力的支持。[12]相較而言，地方政府法制綜合部門隊伍相對整齊龐大，知識面廣，統(tǒng)籌和組織協(xié)調能力比較強，比地方人大有更多優(yōu)勢。但地方政府主導立法草案起草有一定弊端，如地方立法部門化、部門立法利益化、不能很好反映廣大民眾的訴求、重復立法等問題，不利于法制的統(tǒng)一和協(xié)調，影響地方法規(guī)案的質量等。因此，為保證地方法規(guī)草案質量，必須健全和完善法規(guī)起草機制。為此，必須增強設區(qū)的市法規(guī)起草能力：

1.提升法規(guī)草案起草人員的工作能力。提高立法草案起草質量，人才是關鍵，因此，必須加強自身能力建設，盡快提高設區(qū)的市人大立法部門和政府立法部門人員的立法綜合能力。

2.要注重人才培訓。對政府法制部門、地方人大專門委員會和人大常委會法制工作機構人員進行系統(tǒng)立法學理論知識培訓，采取多種方式，把工作人員送到高校和上級立法部門學習，或邀請專家對立法機構人員進行定期或不定期的授課，開闊起草人員的視野和知識水平，提高他們法規(guī)草案起草能力。

3.加強地方人大在法規(guī)起草中主導能力。目前，設區(qū)的市人大及其常務委員會作為地方權力機關雖然享有地方立法權，而且設有專門機構負責法規(guī)草案起草工作，但由于人員配置不足，在法規(guī)草案起草方面力不從心。[13]因此，必須完善由人大法制委、法工委等相關部門參與起草地方性法規(guī)草案的制度，對政府部門起草的法規(guī)草案，人大法制委、法工委要提前介入其調研、論證等過程，人大常委會相關部門也要不斷增加牽頭起草法規(guī)的數(shù)量。總之，要積極探索創(chuàng)新法規(guī)草案的起草途徑和方式，以解決自身起草法規(guī)草案力量的不足，同時穩(wěn)固人大在地方立法中主導地位。

4.委托第三方起草。法律是調整社會關系的規(guī)范，立法起草人員不僅要具有法律專業(yè)知識，還應深入了解相關社會關系所涉及的事項。[14]當前，地方立法機關人員多數(shù)具有相應法律知識，但法律所欲調整的事項十分廣闊，起草人員需要掌握市情、地情，還要掌握其他領域知識，僅靠專職立法人員難以完全勝任，因此，對一些專業(yè)性較強的法規(guī)草案起草就需借力而行。吸引大專院校、科研院所、社會團體中的法律專家學者介入地方立法起草環(huán)節(jié)[15]。第三方起草法規(guī)草案，由于其中立地位及具有的豐富知識，可以提高立法草案的科學性和公正性，同時體現(xiàn)立法的民主性。

(四)加強設區(qū)的市地方立法的評估能力

地方立法評估主要是對立法權限、立法選擇、立法內容、立法程序、立法技術、立法語言、立法體例、立法可行性和立法效果等方面來進行綜合評估。它分為立法前、立法中、立法后評估，這里我們指的主要是立法后的評估。立法后評估又稱立法效果評估，也被稱為立法回頭看。立法后評估是對實施的法律法規(guī)進行及時全面的總結經(jīng)驗，及時準確發(fā)現(xiàn)地方法律法規(guī)在實際實施中存在的問題，提供進一步修正和完善依據(jù)?！胺傻纳谟谒倪m用和生效”。立法后評估是立法過程中不可或缺的重要一環(huán)，是提高立法質量、增強法規(guī)效應的有效途徑，也是立法能力的重要組成。目前，地方性法規(guī)評估制度建立不完善，導致對立法項目論證不夠充分，立法后評估也不及時、不準確，嚴重影響地方立法在實施過程中的修復與完善。因此，設區(qū)的市立法能力建設必須重視立法評估能力的培育。

1.加深對立法評估重要性的認識，將立法后評估能力的培育提上設區(qū)的市立法能力建設的重要位置。學習借鑒已有的經(jīng)驗，結合本地立法實際和立法實施的實踐，做好立法后評估的設計與規(guī)劃。

2.做好評估主體的選擇與創(chuàng)新。目前，地方立法評估主體主要有內部評估和第三方評估兩種。內部評估是由立法主體組織構成的，由于是自我評估，其評估結果的客觀性、公正性容易引起質疑，而第三方評估主體則是由社會組織和社會公眾等組成，可以避免內部評估的缺陷，但又容易受到專業(yè)性能力的局限。為此，為維護評估的客觀公正性，避免評估工作流于形式，可以嘗試評估主體的創(chuàng)新，實行兩種評估方式的有機組合，即法制委、有關委員會和政府有關部門一起參加，然后吸收社會組織、社會公眾人員參與的模式，揚長補短，增強評估主體的綜合能力。

3.增強立法評估主體的專業(yè)水平。立法評估是一項專業(yè)性很強的工作，客觀準確的評估是立法評估的基本要求，[16]因此，無論是哪一種立法評估主體，勝任評估都需要較強的法律素養(yǎng)與立法評價能力作為支撐。這就要求地方立法評估主體不僅要具備足夠的法學功底，熟悉法律文本，掌握相應的立法技術，還要不斷地學習立法知識、立法技能、立法經(jīng)驗，形成敏銳的分析認識力和深厚的判斷力，以保證立法評估結論的準確性、可靠性、客觀性。[17]

總之，設區(qū)的市立法權的賦予進一步豐富了國家治理法治化的內涵，更深入地詮釋了地方立法的重要意義。將更多的立法權運用到更多的地方事務管理中，有利于地方立法更準確地體現(xiàn)多方利益訴求和意志表達，從而提高地方治理法治化水平。而設區(qū)的市的立法權實施是與立法能力建設密切相關的。提高設區(qū)的市地方立法能力與水平是地方立法順利開展的前提與關鍵，是具體實踐法治國家建設的必然要求。也正是基于此，筆者針對設區(qū)的市的地方立法能力建設進行了深入思考與探究，著重闡釋了四大基礎性問題,以期對設區(qū)的市立法能力建設有所啟示。

[1] 彭澎．基層治理法治化的邏輯構成與結構范疇研究[J]．政法論叢，2017,2．

[2] 蒲曉磊，姜東良．地方立法權來了，設區(qū)的市如何立良法促善治[N]．法制日報，2016-11-15(09).

[3] 黃帆．地方立法權下放之科學立法問題審視[J]．法制博覽，2017，1(上)．

[4] 周洪宇．如何用好地方立法權[J]．中國人大雜志，2016，8．

[5] 黃小良．新常態(tài) 履新職 啟新程——寶雞市人大常委會2016年度立法工作綜述[J]．法制與社會，2017，3．

[6] 胡弘弘，白永鋒．地方人大立法人才培養(yǎng)機制研究[J]．中州學刊，2015，8．

[7] 從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法[N]．人民日報，2016-06-27(01)．

[8] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M]．北京：人民出版社2014年版．

[9] 周偉．立法項目論證制度研究[J]．甘肅政法學院學報，2017，2．

[10] 易有祿．設區(qū)市立法權的權限解析[J]．政法論叢，2016，2．

[11] 何鑫，李俊美．關于設區(qū)的市開展地方立法工作的思考[J]．山東人大工作，2016，2．

[12] 秦前紅，徐志淼．論地方人大在地方立法過程中的主導作用—以法規(guī)立項和起草的過程為中心[J]．荊楚學刊，2016，5．

[13] 朱述洋．地方人大主導立法起草的困境與出路[J]．人大研究，2016，5．

[14] 張峰振．論委托第三方起草法律草案制度[J]．內蒙古社會科學(漢文版)，2016，1.

[15] 王春業(yè)．設區(qū)的市地方立法權運行現(xiàn)狀之考察[J]．北京行政學院學報，2016，6．

[16] 鄒仰松．地方立法后評估芻議[J]．法制與經(jīng)濟，2017，4.

[17] 謝天．完善立法后評估制度的若干建議[J]．人大研究，2017，3.

StudyontheConstructionofLocalLegislationAbilityinCityProper

XuFeng-ying

(Shandong Academy of Social Sciences ，Jinan Shandong 250002)

The newly revised “l(fā)egislation law” has given the city of the region the legislative power, and the “empowerment” logic can be summed up as an expression in the context of grass-roots governance. The legislative ability is the premise for the municipality to exercise the legislative power, and it is also the core and key of the legislation of the municipality. The construction of local legislation ability in the district as the need of order maintenance in the modern legal construction can effectively cope with the plight of regional governance. The legislation should be the important precondition and foundation of reality and carefully grasp the local legislative quality and enhance the demands of the times to carry out the municipal legislative work, for the exercise of power to provide the institutional guarantee and restriction right, strengthen the districts and local legislative capacity building has a profound realistic demand. Located in the city district local legislation the ability to obtain a deeper meaning of the value proposition in the new demand, through optimizing the allocation of legislative resources, improve the city to enhance the ability of scientific legislation leading legislative project ability, strengthen the laws to draft ability, strengthen the assessment ability and other measures, a solid foundation for better legislation .

legislative ability; local legislation; leading by People’s Congress; allocation of resources

1002—6274(2017)04—111—08

DF01

A

徐鳳英(1965-)，女，山東臨朐人，山東社會科學院法學研究所副研究員，研究方向行政法學、法理學。

(責任編輯：唐艷秋)